臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第二七八號
原 告 甲○○被 告 交通部台灣鐵路管理局代 表 人 黃德治（局長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因復職事件，原告不服行政院中華民國八十九年五月二十四日台八十九訴一四八一八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文訴願、再訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原任職於被告交通部台灣鐵路管理局擔任主任課員兼股長，民國（下同）八十六年六月一日因故辭職，八十七年十一月五日向被告材料處提出復職之申請，並委請鄭立法委員永金於八十八年一月二十八日函洽本案。案經被告局長箋復，略以：關於原告申請復職希放寬再任年齡乙節，被告曾於八十八年一月十八日由各單位共同研商被告對辭職人員請求再任者條件規定之議決，其辭職再任人員年齡限於三十五歲以下，係基於再任之基層技術人員與一般行政人員用人一致性考量，並經被告以八十八年二月四日鐵人一字第○○三二一二號函公布實施在案。原告復於八十八年五月三十一日向被告之局長提出陳情，因逾二個月未獲回覆，乃提起訴願，訴願機關以原告僅可向其上級機關申訴，不得對之提起訴願為由，而從程序上駁回其訴願。原告仍不服，提起再訴願，再訴願機關以原告係於八十六年六月一日辭職，被告之局長箋復申請復職之人員限於三十五歲以下，顯非發生公法上效果之單方行政行為，非屬行政處分，原告對之提起訴願、再訴願，並非適法為由，仍從程序上駁回其再訴願。原告不服，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：被告應做成准予原告再任及接續服務年資與俸給之行政處分。㈡被告聲明：請求駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告申請復職，被告之局長箋復辭職人員年齡限於三十五歲以下，而未予准許，此箋復之性質，是否行政處分？原告可否對之提起訴願？㈠原告主張：
⑴本件被告局長之「箋」復，應屬行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律上效果之單方行政行為。
該「箋」之內容已直接使具公務員資格之人員喪失取得公務員身分之法律效果，且此單方之行政行為，係針對原告申請再任此特定之具體事件所為。
⑵再訴願決定書中，認被告局長對再任人員申請之准駁，係屬機關首長之權責
，人事行政權之運用，原告對結果不服，僅可向其上級機關申訴，不得提起訴願。依公務人員保障法第二十三條規定：公務人員對於服務機關所提供之工作條件及所為之管理認為不當，得依本法提出申訴、再申訴。前項申訴向服務機關提出。原告係已離職而具公務員資格之人員，辭職是使公務員關係終止之方式之一，日後尚可任公務員，辭職後並無所謂之「服務機關」，如何提出申訴？依公務人員保障法之規定，再申訴決定性質上已屬終局決定，若公務員不服，不得再向司法機關請求救濟。又被告所為之行政處分，係足以改變公務員身分關係，影響服務公職之權利，依大法官會議釋字第一八七、二○一、二四三及二六六號等之解釋，受此行政處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。故再訴願決定之見解，實不足採。
⑶被告就本件駁回之行政處分所依據之八十八年二月四日鐵人一字第○○三二
一二號函，應屬行政規則。依行政程序法第一五九條，行政規則原則上對外不發生效力，但在本函中，應認其屬具對外效力之組織性行政規則，此類行政規則對人民有可能產生事實之效力（間接對外效力），學界通說認仍應受行政法上一般法律原則之拘束。
①現行之各機關組織、銓敘及人事行政法令，對公務人員再任，皆無具體法
律規定，或就再任之准駁管轄機關有所說明，所以就再任應屬行政機關之行政慣例。而原告申請再任之時（八十七年十一月五日），被告並無年齡之限制，該八十八年二月四日鐵人一字第○○三二一二號函，明顯發布於原告申請再任滿三個月之後，由此可知，此有違信賴保護原則，且該函不利於原告，不應溯及生效。
②原告原為被告材料處高員級主任課員兼股長，現年四十二歲，八十六年六
月一日因父疾辭職。曾經於八十七年十一月間向被告材料處提出復職之申請，未獲回覆。原告八十八年一月二十八日委請民意代表函洽本申請案，回覆略以「本局曾於八十八年一月十八日由各單位共同研商本局對辭職人員請求再任條件規定之議決，其辭職再任人員其年齡限於三十五歲以下，主要係基於再任之基層技術與一般行政人員兩者用人一致性考量」。蓋其所謂「年齡限三十五歲以下」竟僅以各單位於工作會報中之提議與決議，未顧及合法性，有損依法銓敘之公務人員之權益，剝奪憲法保障「人民有服公職之參政權」，該決定顯已違法。
③被告對上述所謂一般行政人員年齡三十五歲之限制，除草率、片面私自決
定外，不問各辭職之職等，如被告之職等分差工、士級、佐級、原級、高員級、副長級等，職級之分類與服務年限之關聯，高員級者其服務年資相對已較長。再者，被告於八十八年對外考試—鐵路特考，對報考人之年齡限制，依職等之不同依序增高限制年齡，對報考高員級之年齡限制亦到四十五歲，而對辭職舊員工竟以年齡來限制復任，實不合情理。
④再者被告實施「人事精簡案」後，資深同仁相繼屆齡退休後，人手不足。
除提報對外招考外，前以商調原台汽公司員工補充，而台汽等單位調來之同仁其年齡也沒有規定在三十五歲以下之限制，卻對本身為舊部屬、舊員工加以不合法、不合理之限制，實屬不當。本件復任案，原告工作單位：
被告材料處，已予同意，惟人事單位竟立新違法規定，函令各所屬單位，不予同意。
⑷行政規則（職權命令）合法性問題，雖屬行政保留之一部，但仍應遵守下列原則：
①發布職權命令除需是組織上職權事項外，尚應有行為上之依據。此從大法官會議釋字第二四七、三四四及三四七號等，亦採相同見解。
②需為執行某一特定法律所必要。
③其內容需限於細節性及技術性之事項。
綜上所述，八十八年二月四日鐵人一字第○○三二一二號函，皆不具上述要件，應認與憲法相牴觸。
㈡被告主張：
⑴被告訂定辭職人員請求再任之辦法，旨在對於被告經由特考及申請分發考試
及格人員補充人力管道外，基於業務迫切需要及辭職再任人員年資將再予合併計算對被告財務負擔考量之前題下，經召集各所屬用人單位集會研商設定再行進用特定人員之另一管道，對再任者年齡、技術、品德、學能、綜合考量研訂之統一規定，且各機關對再任人員進用之權責乃屬用人機關首長之人事運用裁量權，而非被告特例之規定。
⑵所稱因父疾辭職乙節，經調卷原告前辭職書並未陳述辭職理由。
⑶被告對辭職人員請求再任者條件規定一般行政人員限三十五歲以下，為何鐵
路特考高員級應考資格年齡到四十五歲乙節，查被告再進用辭職人員之考量係補基層人力之不足，復對於再任人員延伸之財務負擔之問題亦須納入考量。
⑷對台汽人員之安置係政策性作為，此與辭職人員再任之條件限制有別，不能
相提並論。本件原告前因故辭職，如再任公務員依規定視同新進，與前者現職人員整批調任安置作業程序不同。
⑸對於被告訂定「辭職者請求再任」之規定，乃為民營化時程前之必要措施，
也為必要之規範，如一經開例凡辭職人員不論離職期間長短或年齡大小均要求回任，將造成被告退休金因前後年資併計之負擔外，對被告人事升遷管道之阻塞，亦將造成內部現職人員之反彈與工會之抗議情事，屆時被告更難解決。基於前述之分析，原告因再任案件不服被告為未同意其回任所提之訴訟，被告在人事進用作業程序並無不妥之處。
理 由按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，大法官會議釋字第四二三號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。本件原告原任被告交通部台灣鐵路管理局主任課員兼股長，於八十六年六月一日因故辭職，嗣於八十七年十一月五日向被告提出復職之申請，並委請鄭立法委員永金於八十八年一月二十八日函洽本案，案經被告局長箋復，略以：關於原告申請復職希放寬再任年齡乙節，被告曾於八十八年一月十八日由各單位共同研商被告對辭職人員請求再任者條件規定之議決，其辭職再任人員年齡限於三十五歲以下，係基於再任之基層技術人員與一般行政人員用人一致性考量，並經被告以八十八年二月四日鐵人一字第○○三二一二號函公布實施在案。原告復於八十八年五月三十一日向被告之局長提出陳情，因逾二個月未獲回覆，乃提起訴願，訴願機關以原告僅可向其上級機關申訴，不得對之提起訴願為由，而從程序上駁回其訴願。原告仍不服，提起再訴願，再訴願機關以原告係於八十六年六月一日辭職，被告之局長箋復申請復職之人員限於三十五歲以下，顯非發生公法上效果之單方行政行為，非屬行政處分，原告對之提起訴願、再訴願，並非適法為由，仍從程序上駁回其再訴願，固非無見。惟查請求復職乃人民之公權，凡人民以其具有公職之任用資格，請求行政機關予以復職，行政機關予以拒絕，不論係基於何種理由即係行政處分。次查被告之局長上開箋函，係對原告請求回復職務所為之拒絕表示，該箋函已生足以影響原告服公職之權利，要難謂僅為人事行政權之運用屬於機關首長之權責，依前述說明，該箋函自屬行政處分，原告得提起訴願及行政訴訟以資救濟。訴願決定認原告僅可向其上級機關申訴，不得對之提起訴願，再訴願決定，認被告局長之箋復，非屬行政處分，而從程序上駁回其訴願及再訴願，均有未合。原告執以指摘，非無理由，應將之撤銷，由受理訴願機關另為適法之處理。又課予義務訴訟本質上即具有撤銷原處分或訴願決定之效果，故原告訴之聲明，雖僅請求命被告作成准予原告再任及接續服務年資與俸給之行政處分，本院仍得依職權作成撤銷訴願、再訴願決定之判決，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 二十七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第三庭
審判長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 李得灶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 三十一 日
書記官 陳清容