臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第二八○八號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 花蓮縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 林志恆右當事人間因確認土地徵收處分無效等事件，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、原告方面：㈠聲明：
⒈請求確認被告對原告所有坐○○○鄉○○段一０六三、一０六四地號等二筆土地（下稱系爭土地）之徵收處分無效。
⒉請求判決命被告對前揭系爭土地應依法徵收。
㈡陳述：
⒈依行為時土地法第二百三十三條規定，徵收土地應補償之地價及其他補償費
，應於公告期滿後十五日內發給之。被告既無法證明原告於公告期滿後十五日內已「獲取」普通郵寄之通知函，即未完成法定公告責任，又未及時於公告期滿後十五日內提存以完成徵收程序。原告亦不曾在公告期滿十五日內提出估定補償之異議，原告自得主張原徵收無效，並有司法院釋字第一一０號解釋為據。
⒉國家為興辦公共設施需用私有土地，除採取一般徵收外，有較公平的市區徵收，縱採一般徵收，國家訂定有工程收益費徵收條例以防土地炒
作。查本件徵收案，肇端於被告為營造土地炒作條件，明知中央將於民國（下同）七十九年七月一日大幅（五倍）調高土地公告現值之既定政策，故意提前在七十九年五月八日公告以十年不曾調整之土地公告現值徵收系爭土地，又未配予實施徵收工程受益費，損害原告權益，且補償費也延至二年後之八十一年六月十九日土地炒成後才辦理提存，其原徵收無效。
二、被告方面：㈠聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
㈡陳述：
⒈花蓮縣吉安鄉公所於七十九年為執行加速取得都市計畫地區範圍內之公共設
施保留地四號道路，申請原臺灣省政府核准辦理徵收花蓮縣○○鄉○○段一０六三、一０六四地號等九十八筆土地，被告於七十九年三月三十一日以七八府地用字第二五九八０號函將該徵收計畫書報奉原臺灣省政府於七十九年四月四日以七九府地二字第一四三七一七號函核准徵收，被告隨即依據土地法第二百二十七條及同法施行法第五十五條之規定，於七十九年五月九日以七九府地用字第九八一六三號公告徵收周知（自七十九年五月十日起至七十九年六月九日止其三十日），公告期滿後依據土地法第二百三十三條之規定，於七十九年六月十日以七九地用字第四九四０二號函，以土地登記簿登載所有權人住址（即該公告徵收清冊內所載原告住址）花蓮縣○○鄉○里村○○鄰○○路○段○○○號，通知於七十九年六月二十日在花蓮縣吉安鄉公所辦理（公告期滿十五日內）第一次發放各項徵收補償費，當日共計四十六戶被徵收業主已領取補償，被告因未接獲未送達原告退回之發放補償通知函，而原告當時未前往辦理領取補償，被告於同年七月十四日及九月十八日分別以七九府地用字第六０一二一號函及七九府地用字第八二六０三號函二次再依原址通知於七十九年七月二十六日及七十九年九月二十四日辦理第二次與第三次發放補償費，被告仍未接獲因未送達原告退回之通知函，因一般郵件如有無法投遞或不能送達情事，郵政單位均將原因查註後退回寄件人處理。⒉嗣於七十九年十一月間，原告確因認為被告違法辦理本案土地徵收及被徵收
土地公告現值偏低等疑義，曾向原臺灣省政府提出要求會見主席查處，經原臺灣省政府專門委員於七十九年十二月六日在被告聽取原告當面陳訴，並要求被告處理作成結論，足證原告確實知悉被告依規辦理公告徵收本案土地事實，故本徵收案對原告已產生通知已送達之法律效果。經被告及所屬機關依法處理後，為維護該等未領取徵收補償費與通知無法送達業主之權益，再經被告依據公文程式條例第十三條規定準用民事訴訟法第一百四十九條及第一百五十二條，於八十年三月八日以八十府地用字第二０九二九號公告，辦理公示送達原告等權利人，並通知原告於公告期間內逕向被告辦理領取補償，逾期仍未辦理者，依法辦理提存法院。惟原告仍未配合辦領，八十一年五月二十日被告再以八一府地用字第四八四三五號函，按原住址○○○鄉○里村○○鄰○○路○段○○○號）依據內政部六十年六月三十日合內地字第四二六二八０號函示規定，以雙掛號郵寄送達通知原告，該郵件收據確由原告本人簽收，並請原告於文到五日內儘速到被告洽領，原告所稱被告未曾備文以掛號投遞通知均非事實，嗣因原告不辦理亦無表示不能領取之原因，故被告為依法辦結本案，隨即依據土地法第二百三十七條第一項之規定，於八十一年六月十九日辦妥提存法院。
⒊原告訴求「應遵循都市計畫法第四十九條規定補償價差」部分，經查本案公
告徵收之土地地價補償費，被告均已依據平均地權條例第十條之規定以徵收當期公告土地現值及依據都市計畫法第四十九條規定以補償地價加成（四十％）核計，經被告通知原告而未領（已提存法院），完成徵收作業程序。依七十九年度判字第二六五號判決要旨略以：「地價補領之多少，是否適當，屬行政裁量範圍，除有積極證據證明被告機關有濫用權力之情形外，因非屬原處分是否違法問題，不在行政法院所能審認之列」。據此，原告之聲明有關補償價差部分並無事實，應為無理由。
⒋查依行政訴訟法第六條規定，提起確認行政處分無效之訴，應指行政處分具
有重大明顯之瑕疵，始有確認之效益，倘輕微之瑕疵，且該瑕疵並不影響其效力，即不得為確認之標的。原告不服徵收處分原應提起撤銷之訴，惟該處分係於七十九年間所為，其聲明不服之期間已過，自僅能提起無效之訴，惟依前項有關被告辦理徵收作業說明，足證該徵收處分並無得為主張無效之理由。
理 由
一、程序方面：㈠查本件被告機關代表人於本院九十一年一月三十日審理時，已由「王慶豐」變更
為「乙○○」，茲該代表人乙○○具狀聲明承受訴訟，核與行政訴訟法第一百八十一條規定並無不合，應予准許。
㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院
認為適當者，不在此限」，行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。次查本件原告原於九十年四月三日具狀併訴請被告「應遵循都市計畫法第四十九條規定辦理補償價差」，嗣於本院九十一年一月三十日審理時，當庭變更為「請求被告應依法徵收系爭土地」，被告機關訴訟代理人雖表示不同意原告所為訴之變更，惟本院認為其請求基礎不變，其訴之變更應予准許，合先敘明。
二、本院論斷：㈠請求確認徵收處分無效部分：
⒈按提起行政訴訟法第六條所定「確認行政處分無效訴訟」，須以原行政處分之
處分機關為被告，當事人始為適格。次按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」，訴願法第十三條定有明文。查「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：㈠需用土地人為省政府各廳處、縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。㈡‧‧‧。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備查」、「中央地政機關或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管市、縣地政機關」、「市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人」，復為行為時土地法第二百二十三條、第二百二十五條以及第二百二十七條第一項分別所明定。是依上該規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為省政府（精省後，承受此部分業務之機關為內政部），至該管縣市政府，僅係土地徵收之執行機關。經查需用土地人花蓮縣吉安鄉公所於七十九年為執行加速取得都市計畫地區範圍內之公共設施保留第四號道路，乃檢附施政計畫書報奉原臺灣省政府七十九年四月四日府地二字第一四三七一七號函核准徵收，並交由被告七十九年五月九日府地用字第九八一六三號公告徵收三十日（自七十九年五月十日起至七十九年六月九日止計三十日）等事實，為兩造所不爭執，並有相同文件影本附卷可稽，自堪信為真實。則揆諸首揭說明，本件原核准徵收處分機關應為臺灣省政府，而被告僅係執行機關而已，甚為明確。乃原告以非原行政處分機關之被告，對之訴請確認行政處分無效，被告適格自有欠缺。
⒉至行政訴訟法第六條所稱之「行政處分無效」，參酌九十年一月一日施行之行
政程序法第一百十一條規定，其判斷標準係指行政處分具有重大明顯之瑕疵而言，原告訴稱被告未曾備文掛號投遞相關文件以及被告未及時提存補償費乙節，縱令屬實，尚非達於重大明顯瑕疵之程度，併此敘明。
㈡請求依法徵收系爭土地部分：
⒈按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，應以有處分權限之機關為被告，始
為適格。查「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」土地徵收條例第二、十四、十七、十八條分別定有明文。是依上開規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該管縣（市）政府，僅為土地徵收之執行機關。本件原告以花蓮縣政府為被告，請求依法辦理系爭土地之徵收，揆諸前揭規定，被告適格自有欠缺。
⒉縱認被告適格並無欠缺，然按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，必以人
民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者並經依訴願程序為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定，對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，使得由國家依法律所定法定程序為之。準此，土地徵收僅國家始為徵收權之主體（改制前行政法院二十四年判二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其土地所有之公法上請求權，且本部分並未經訴願程序，則原告提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法難謂為合適。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 二 月 八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第五庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 劉介中法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 二 月 十八 日
書記官 楊子鋒