臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第二八一二號
原 告 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國九十年一月三十一日台（九十）內訴字第八九○八五六七號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有台北縣樹林市○○街○○○號一樓建築物，領有被告所屬建設局核發之六三使字第二０三三號使用執照，第一層原核准使用用途為「店舖」（屬建築法第七十三條執行要點附表所示建築物使用分類之辦公、服務類Ｇ３類組）。其未領得變更使用執照，自民國八十九年八月二日起，即擅自變更使用而於上開處所所開設之雜貨店擺設電子遊戲機五台，而於八十九年八月十二日經台北縣警察局樹林分局查獲移送，經被告認定現場使用狀況屬「電子遊戲場業」（屬建築法第七十三條執行要點附表所示建築物使用分類之休閒、文教類Ｂ１類組），因原告擅自變更建築物使用用途，違規經營電子遊藝場業，違反建築法第七十三條後段規定，被告爰依同法第九十條第一項規定，以八十九年十月三日八九北府工使字第三七三一一七號函行政處分書裁罰建築物所有權人（即原告）新臺幣（下同）三十萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，向內政部提起訴願經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：未經許可擺設電子遊戲機行為除違商業登記法外，得否另依建築法規定處罰，是否有一事不再理原則適用？處罰金額裁量是否違反比例原則？㈠原告主張之理由：
⒈原告擺設電子遊戲機一事，既經被告建設局商業管理課科處原告三萬元罰鍰並
經原告繳納完畢，被告卻於通報工務局後，以原告未經領得變更使用執照即擅自變更使用為由，科處原告三十萬元罰鍰。然原告所違反者僅為未經許可而擺設電子遊戲機之單一行為，依法應僅受一次處罰，否則即已違反一事不二罰原則，一事不二罰原則不僅適用於刑事案件，實務上亦認行政案件有該原則適用。
⒉被告及訴願決定機關雖認商業登記法及建築法處罰之構成要件不同，欲達成之
行政目的亦不相同，故認被告之行政處分並無不合云云。惟依司法院大法官會議釋字第五０三號解釋文及解釋理由書：「．．．納稅義務人對於同一違反租稅義務之行為，同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件者，例如營利事業依法律規定應給與他人憑證而未給與，致短報或漏報銷售額者，就納稅義務人違反作為義務而被處行為罰與因逃漏稅捐而被處漏稅罰而言，其處罰目的及處罰要件，雖有不同，前者係以有違反作為義務之行為即應受處罰，後者則須有處罰法定要件之漏稅事實始屬相當，除二者處罰之性質與種類不同，例如一為罰鍰、一為沒入，或一為罰鍰、一為停止營業處分等情形，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。從而，違反作為義務之行為，如同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，則從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。．．．」而原告未經准許設置電子遊戲機之行為，被告以原告違反商業登記法及建築法科以二次性質及種類相同之罰鍰處分，依上開解釋文及解釋理由書意旨，顯有重複處罰情形。
⒊縱認被告依建築法規定科處原告三十萬元罰鍰之處分未違反一事不二罰之法理
，然原告裝置電子遊戲機時間僅短短數日，此由警察係第一次查得原告雜貨店內擺設電子遊戲機即可得知，而原告並無提供現金、有價證券或其他通貨為獎品或買回提供給客人之獎品，所擺設之電子遊戲機亦非賭博性電玩，僅有五台遊戲機，使用該電子遊戲機之客人純以投幣打到分數耗盡為止，故原告至被警查獲為止，所獲得之利益僅客人每天數百元之投幣，總計不過數千元，並已因繳納罰鍰三萬元而毫無利益所得；另原告確係因配偶業已亡故，又有三名子女尚待扶養，且原告事前僅知電子遊戲機已為經濟部檢驗合格，確實不知擺設電子遊戲機須另行申請，亦屬情有可原，然被告並未斟酌原告之上述情況，逕以建築法第九十條規定之最高罰鍰科處原告，實有違建築法該條規定罰鍰最低額及最高額而授權主管機關就具體事實有裁量權限之目的。而司法院大法官會議釋字第四二三號解釋文亦認「．．．交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第五條，僅以當事人接到違規舉發通知書後之『到案時間及到案與否』，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準．．．以到案之時間為標準，提高罰鍰下限之額度，與母法授權之目的未盡相符，且損及法律授權主管機關裁量權之行使。．．．」故被告逕行科處原告三十萬元罰鍰之處分，實有違法及不當。
⒋另查依新修正行政程序法第七條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、
採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、同法第十條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」此即學說上之比例原則及依法裁量（裁量權不得濫用）原則，行政程序法雖自九十年一月一日始施行，但行政行為應符合比例原則早已為司法院大法官會議解釋及行政法院判決所承認（如司法院大法官會議釋字第五０九、五一０號解釋、行政法院八十八年度判字第七四九號判決等），依法裁量原則亦早為學說及實務承認，故被告對原告之行政處分當然亦須適用比例原則及依法裁量原則。原告固於雜貨店內擺置五台遊戲機，惟依現行實務作法，若第一次查獲建築物有違反建築法第七十三條後段規定擅自變更使用者，即使是如舞廳、酒家等八大行業特殊營業場所，行政機關最初多僅科處最低額六萬元之罰鍰，若經勒令停止使用而不停止需採取連續處罰時才以最高額科處。原告係第一次擺設電子遊戲機，遊戲機僅有五台，皆不具賭博性，亦未有任何危害建築安全之改建、變更建築物行為，且一經警局查獲後立即停止繼續擺設，然被告於原告停止變更使用，行政目的已達成後，仍科處原告最高之三十萬元罰鍰，顯有違反比例原則及濫用其裁量權之違法處。⒌被告於訴願答辯書中雖表示依台灣省政府所訂之處罰原則一般商號擺設電玩機
具者，一台罰六萬元，二台罰十二萬元，依此比例增至五台以上罰三十萬元，故應處原告三十萬元罰鍰云云。然除原告擺設五台機具「正巧」達到依建築法規定處罰之最高限額外，被告既科處原告罰鍰，則於原告質疑其處罰之公正性時，自應提出確有該處罰原則之相關規定，惟被告空言其有如此規定，並未提出任何確已施行之行政規則，訴願決定機關亦未追究是否確有該行政規則之存在，遽依其陳述逕行駁回原告提起之訴願，自難令原告甘服；且縱有該規定存在，若商號被查獲擺設機具者，一台罰六萬元，二台罰十二萬元等，未依擺設期間、機具類型等具體事實、情節作為處罰根據，硬性以查獲台數計算處罰金額，亦有違法律授權目的及釋字第四二三號解釋之處，依法自應撤銷原處分及訴願決定。
㈡被告主張之理由：
⒈按建築法第七十三條：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電、或申請
營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」及同法第九十條第一項規定「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」。
⒉有關原告辯稱：「．．．其擺設電玩，業經被告所屬建設局以違反商業登記法
處三萬元罰鍰，現又以違反建築法科處三十萬元罰鍰，然原告所違反者僅為未經許可擺設電子遊戲機之單一行為，依法應僅受一次處罰，否則即違反一事不二罰原則。．．．」，查釋字第五０三號解釋係就單一之漏稅行為，同時違反作為義務被處行為罰與因逃漏稅捐而被處漏稅罰，而論其是否有涉及重複處罰。故其前題係就行為人對於同一違反租稅義務之行為，而論其行為罰與漏稅罰是否有重複處罰；另於釋字第五０三號解釋中，大法官曾華松之協同意見書亦認：『．．．「一事不再罰」或「一事不二罰」原則，就行政制裁而言，係指違法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為違反數個法律；其與通常複數之違反行政義務行為係由於各別之決意或自然意義下之複數行為有別，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上行政處罰。反之，為達行政「合目的性」之要求，遇有數個違反行政義務之行為，應分別處罰。本解釋理由書，未就違反租稅義務，因行為之態樣及處罰之目的不同，而得併罰之情形併予例示，致易引起不必要之疑惑，為一併杜絕外界此項不必要之誤解，以及為貫徹本解釋理由書末段「在具體個案，仍應本於上述解釋意旨，予以適用」之本旨，及「本院釋字第三五六號解釋，應予補充」而非應予變更之本意，爰提出協同意見書如上．．．』。然查被告依「建築法」、「商業登記法」分別對原告裁罰，行為人經營登記範圍以外之電子遊戲場業業務行為，係觸犯商業登記法；將建築物擅自變更為電子遊戲場使用之行為，係觸犯建築法，查此二行為之不法內涵皆不相同，規範目的亦不同，而釋字第五０三號解釋所論之不法內涵相同之單一行為（漏稅行為），不可同等論之。該址經被告所屬建設局以違反商業登記法罰鍰三萬元，而被告所屬工務局依違反建築法裁罰原告三十萬元，二者不法內涵不同，裁罰依據亦非引用相同法規，應無涉及一案二罰。
⒋此外，被告就類似案例，亦前經本院九十年五月三十一日八九年度訴字第一六
三０號及九十年六月六日八九年度訴字第二二五六號判決確定，其判決理由略為：「．．．原告應有下列三個違章行為：一為就其營業場所供他人設置電子遊戲機營業之行為，二為未經領得變更使用執照而變更建築物使用之行為，三為經營登記範圍以外之電子遊戲場業業務之行為；前開三個違章行為，應分別依電子遊戲場業管理條例、建築法、商業登記法之規定，處罰其非法經營電子遊戲場業之行為、未維護建築物合法使用之行為、以及經營登記範圍以外之業務行為；其處罰之行為、要件、依據及目的，均非相同，不生一事數罰之問題。原告既為系爭建築物之使用人，其未經許可變更使用，違規者乃屬原告，以原告為受處分人，於法自無不合。又建築法第九十條規定，違反同法第七十三條後段規定擅自變更使用者，處六萬元以上三十萬元以下罰鍰並勒令停止使用，乃賦予主管機關行政裁量權，主管機關於法定範圍內予以裁罰，尚難指為違法或違背比例原則。‧．．．。」，故本件應未違反一事不二罰之原則。
⒌另有關原告認定被告所為行政處分有違比例原則乙節，查被告對違規經營電玩
業者依案例類型及情節輕重，訂定裁量基準，凡建築物使用人經營電玩業者：三十萬元；建築物所有權人供他人經營電玩業者：初犯十萬元，再犯三十萬元；一般商號擺設電玩機具者：一檯罰六萬元，二檯十二萬元，依此遞增至五檯以上三十萬元。本件經查現場擺放五台電玩，被告以原告違反建築法第七十三條，而依同法第九十條規定，以八十九年十月三日八九北府工使字第三七三一一七號行政處分書，裁處建築物所有人新臺幣三十萬元罰鍰，並無違誤。
⒍鑑於電子遊藝場業對社會風氣素有不良影響，對青少年身心健康之危害與偏差
行為之形成具有顯著相關，被告基於前開管理目的，訂立「台北縣電子遊藝場業管理方案」－「不准新設」、「監督合法」、「清剿非法」，以及未來各項嚴格取締之作為，同時進行多項前置宣導措施（包括於八十七年三月十三日寄發「敬告合法業者函」三十封，要求合法業者嚴予自律、同月十八日寄發「敬告屋主函」四百八十五封，呼籲房屋所有權人儘速排除將自有房屋供人非法使用、同月二十五日寄發「勸導同學函」五十二萬封，請台北縣各國中、小學學生勿涉足電玩場所），並曾於報章、媒體公佈，讓全縣縣民週知，且呼籲業者自重，不以任何「巧立名目」、「掛羊頭賣狗肉」之變相方式經營電子遊藝場業務，惟原告卻知法犯法，基於上述因由，被告採最重罰鍰並無違誤。
理 由
一、原告所有台北縣樹林市○○街○○○號一樓建築物，其使用執照第一層原核准使用用途為「店舖」。其未領得變更使用執照，於八十九年八月二日起，即擅自變更使用而於上開處所所開設之雜貨店擺設電子遊戲機五台，自八十九年八月十二日經台北縣警察局樹林分局查獲移送，經被告認定現場使用狀況屬「電子遊戲場業」（屬建築法第七十三條執行要點附表所示建築物使用分類之休閒、文教類Ｂ１類組），因原告擅自變更建築物使用用途，違規經營電子遊藝場業，違反建築法第七十三條後段規定，被告爰依同法第九十條第一項規定，以八十九年十月三日八九北府工使字第三七三一一七號函行政處分書裁罰建築物所有權人（即原告）三十萬元罰鍰，並勒令停止使用之事實，為兩造所不爭執，並有台北縣政府建設局使用執照存根、警局訊問（調查）筆錄、八十九年九月十九日八九北府建管字第三三五三八一號函、八十九年十月三日八九北府工使字第三七三一一七號函為證，堪信為真實。原告雖主張其擺設電子遊戲機之單一行為，依法應僅受一次處罰，否則即已違一事不二罰原則，被告以原告違反商業登記法及建築法科以二次性質及種類相同之罰鍰處分，顯有重複處罰情形。且裝置電子遊戲機時間僅短短數日，總計收益不過數千元，其因配偶已亡故，又有三名子女尚待扶養，原告事前僅知電子遊戲機已為經濟部檢驗合格，確實不知擺設電子遊戲機須另行申請，亦屬情有可原，然被告並未斟酌原告上述情況，逕以建築法第九十條規定之最高罰鍰科處原告，有違建築法該條規定罰鍰最低額及最高額而授權主管機關就具體事實有裁量權限之目的，實有違法及不當。況原告係第一次擺設電子遊戲機，遊戲機僅有五台，皆不具賭博性，亦未有任何危害建築安全之改建、變更建築物行為，且一經警局查獲後立即停止繼續擺設，然被告於原告停止變更使用，行政目的已達成後，仍科處原告最高之三十萬元罰鍰，顯有違反比例原則及濫用其裁量權之違法處。又若商號被查獲擺設機具者，未依擺設期間、機具類型等具體事實、情節作為處罰根據，硬性以查獲台數計算處罰金額，亦有違法律授權目的及釋字第四二三號解釋之處，依法自應撤銷原處分及訴願決定云云。
二、按「建築物．．．非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。．．．」為建築法第七十三條後段及第九十條第一項前段所規定。本件原告所有台北縣樹林市○○街○○○號一樓建築物擺設電子遊戲機五台之事實，已如前述，原告未經領得變更使用執照而變更建築物使用及為經營登記範圍以外之電子遊戲場業業務之違章行為，應分別依建築法、商業登記法之規定，處罰其未維護建築物合法使用之行為，以及經營登記範圍以外之業務之行為；其處罰之行為、要件、依據及目的，均非相同，自不生一事數罰之問題。原告既為系爭建築物之所有人，其未經許可變更使用，違規者乃屬原告，以原告為受處分人，於法自無不合。又建築法第九十條規定，違反同法第七十三條後段規定擅自變更使用者，處六萬元以上三十萬元以下罰鍰並勒令停止使用，乃賦予主管機關行政裁量權，主管機關於法定範圍內依違規經營電玩業者之案例類型及情節輕重，訂定裁量基準，認擺放五台電玩以上者，違章情節嚴重，對社會風氣素有不良影響，對青少年身心健康之危害與偏差行為之形成具有顯著相關，為貫徹行政管理目的，被告以原告違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條以最高罰鍰三十萬元科處原告，尚難指為違背比例原則、裁量濫用或法律授權目的。
三、綜上，本件原告未經領得變更使用執照而擅自變更建築物之使用，其事證明確，被告裁處原告三十萬元罰鍰並勒令停止使用，徵諸首開規定，洵屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 一 月 十七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十七 日
書記官 賴思華