臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第三五四五號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○
邱琦瑛律師被 告 台北市政府工務局養護工程處代 表 人 乙○○處長）訴訟代理人 丙○○
戊○○右當事人間因土地徵收補償事件，原告不服台北市政府中華民國九十年二月二十七日府訴字第九○○一九五八二○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落台北市○○區○○段一小段五一五—一地號土地（下稱系爭土地），位於台北市○○路○段○○○巷○○○弄都市計畫八公尺寬道路用地上，該道路現況為已達都市計畫寬度使用之既成道路，人車通行順暢。原告於民國（下同）八十九年十月十九日向台北市政府提出申請書，請求徵收補償系爭土地，經該府交由被告以八十九年十月二十七北市工養權字第八九六四五七○四○○號書函否准所請。原告不服提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定、原處分均撤銷。
㈡命被告就原告所有系爭土地辦理徵收補償。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：㈠依司法院釋字第四○○號解釋：「‧‧‧既成道路符合一定要件而成立公用地
役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償‧‧‧」，是而可知就符合特定規定之既成道路，人民享有申請徵收及請求對不能使用收益部分予以補償之權利。
㈡查原訴願決定就原告請求徵收部分，係持除土地徵收條例第八條第一項第一款
規定者外，人民並無得主動請求徵收土地之公法上權利為由，予以駁回。按人民公法上請求權應視法律規範意旨通盤考量，得否遽採應限於法律明定有請求權者，始得謂具備公法上請求權，已有審酌之餘地，原訴願決定理由似過速斷。原訴願決定另就原告應予補償損失部份，竟以囿於財源之籌措困難，而認公權力機關得免於法定之補償義務云云，實有輕縱公權力機關違法之處，即難令原告甘服。
二、被告主張之理由：㈠就程序方面：
被告八十九年十月二十七日北市工養權字第八九六四五七○四○○號書函，僅係單純的敘述台北市○○○○道路補償事宜目前規劃籌處情形，依訴願法第一條第一項、第三條第一項規定及前行政法院四十四年判字第一八號、六十二年裁字第四一號判例，應非行政處分，合先敘明。
㈡就實體方面：
系爭土地係位台北市○○路○段○○○巷○○弄八公尺都市○○道路用地上，被告並無主動開闢計畫，該道路現況人車通行順暢，為已達都市計畫寬度使用之既成道路。原告申請土地徵收並予相當補償；惟台北市○○○○○道路之處理，經檢討該市○○○○道路土地產權仍為私有者甚多，所需經費龐大，非台北市政府財政所能負擔，不宜個案處理，故納入既成道路通盤檢討辦理。又私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利；土地徵收條例施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第一、二項規定始得請求徵收土地，故依現行法律之規定，其尚不符合請求徵收之規定，換言之，原告並無請求徵收之公法上請求權。另依司法院釋字第四○○號解釋「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」被告原恪遵司法院大法官解釋意旨及行政院秘書長八十五年十二月十四日研商私有既成道路如何處理之結論辦理，由相關局、處研議以自治條例方式辦理，原擬採協議價購方式發給地主分年分期之支付憑證，經財政部函示仍應有公共債務法所稱債務之適用，致台北市政府原擬補償方式，將使舉債超過法定上限，而有窒礙難行之處。茲鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，台北市政府擬俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理，足見台北市政府對於處理既成道路補償事宜確實曾積極推展。是以被告依上述解釋及法令意旨，函復原告，於法並無不合。
理 由
壹、程序方面：按「訴訟標的之請求雖有變更、但其請求之基礎不變者，原告訴之變更，應予准許」，行政訴訟法第一百十一條第三項第二款定有明文。本件原告九十年四月二十五日起訴時，原係對「台北市政府工務局」訴請「台北市政府應就原告所有系爭土地辦理徵收補償」。嗣於本院九十一年二月二十二日審理時，原告當庭將被告由台北市政府工務局變更為「台北市政府工務局養護工程處」，並將原訴之聲明第二項變更為「被告台北市政府工務局養護工程處應就原告所有系爭土地辦理徵收補償」，經核其請求基礎不變，其所為訴之變更，應予准許，合先敘明。
貳、本院論斷：
一、請求撤銷原處分及訴願決定部分：㈠被告所為函復是否為行政處分：
⒈按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行
政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項，訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。
⒉本件原告於八十九年十月十九日向台北市政府提出申請書，請求徵收補償系
爭土地，經該府交由被告以八十九年十月二十七日北市工養權字第八九六四五七○四○○號書函復稱略以：「‧‧‧二、系爭土地，為都市計畫八公尺寬道路用地，該道路並非本府主動興築，惟現況已達計畫寬度使用，人車通行順暢，故暫無徵收改善計畫。三、按本市○○○○道路土地產權為私有者甚多，有關既成道路私有土地之徵收補償，原計畫以本府主動開闢而尚未辦理徵收之既成道路為優先處理範圍，並由本府相關局、處以自治條例方式研議細部補償方案，擬採協議價購方式發給地主分年分期之支付憑證，惟經財政部函釋仍應有公共債務法所稱債務之適用，致本府原擬補償方式，將使舉債超過法定上限，而有窒礙難行之處。茲鑑於既成道路之補償係屬全國性問題，宜有全國一致性之處理原則，本府擬俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理等語。」查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為台北市政府，而被告僅係居於「需用土地人」之法律地位而已。次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。從而，被告既非徵收補償之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
㈡被告適格欠缺部分：
縱認被告所為上開函復之性質，係屬行政處分，然按土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等規定，本件徵收核准機關為內政部，補償機關為台北市政府，被告僅係需用土地人，既如上述。則原告逕以非徵收補償主管機關之台北市政府工務局養護工程處為被告，對之提起本作之訴，被告適格自有欠缺。
二、請求徵收土地並予補償部分：原告所有系爭土地，地目為「道」，迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執，堪信為真實。本件所應審究者，為原告可否依行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分及原告可否依據司法院釋字第四○○號解釋，請求被告給付徵收補償費之問題。茲分述如次：
㈠按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法
申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。則原告提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法難謂妥適。
㈡縱認原告有請求被告就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵收
條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為台北市政府，已如前述，被告並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，係屬被告當事人不適格。原告依行政訴訟法第五條規定，請求被告對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。
㈢末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收
補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。縱已有核准徵收處分存在者，其發給徵收補償費之機關，亦為台北市政府，既如上述。則原告逕以非徵收補償主管機關之台北市政府工務局養護工程處為被告，對之訴請發給徵收補償費，亦非有據。
㈣至於土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施
土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解尚非一致，然參酌司法院第一一○號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，似不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 三 月 十二 日
書記官 黃明和