臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第三八四五號
原 告 新竹玻璃製造廠股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 陳信瑩律師被 告 新竹縣竹東鎮公所代 表 人 乙○○鎮長）訴訟代理人 曾肇昌律師右當事人間因有關補償事務事件，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文被告應給付原告新台幣柒佰捌拾壹萬貳仟陸佰伍拾捌元。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、原告方面︰㈠聲明：
⒈被告應給付原告新台幣（以下同）七百八十一萬二千六百五十八元及自民國（以下同）八十八年一月三日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡陳述：
⒈行政訴訟法實施後，請求行政機關履行公法上行政契約之金錢給付義務，應
由行政法院管轄（參照行政訴訟法第八條第二項及行政程序法第一四五條至第一四七條等條文最後一項規定）。
⒉被告基於其法定職權，為達特定之行政上目的（即辦理被告一─四號道路開
闢工程），拆除原告廠房，而與原告約定，由原告自動拆除，被告則依「新竹縣辦理公共工程拆除建築改良物查估補償辦法」（下稱補償辦法）之規定，給付原告拆除補償金七百八十一萬二十六百五十八元及其二成之自動拆除獎勵金一百五十六萬二十五百三十二元，則兩造已成立公法上之行政契約（見司法院釋字第三四八號解釋理由書及協同意見書、行政程序法第一三五條規定）。原告既已依契約之約定，自動拆除完畢，被告自有依契約約定給付之義務。茲被告僅給付原告自動拆除獎勵金，對於廠房拆除補償費則未給付，爰依此行政契約之約定，請求被告給付，並自八十八年度執行預算開始第三天（即八十八年一月三日起）依法定利率計算之遲延利息（八十八年度預算係自八十八年一月一日起開始執行，惟一月一日係國定假日，應於一月二日給付，然其未為給付，故自一月三日起算遲延利息），請判決如聲明。
⒊被告就原告之請求，雖以其同意依一─四號道路開闢實際使用面積，計算應
給付之補償費五百零一萬零七十九元（含自動拆除獎勵金八十三萬五千零十三元）予原告，扣除已給付之一百五十六萬二十五百三十二元，其尚應給付原告二百四十四萬七十五百四十七元云云置辯。惟查兩造就被告為辦理系爭道路開闢工程，既以「原告自動拆除所有廠房，被告則依補償辦法規定，給付原告拆除補償金七百八十一萬二十六百五十八元及其二成之自動拆除獎勵金一百五十六萬二十五百三十二元」為內容，成立公法上之行政契約，被告並已給付該二成之自動拆除獎勵金予原告，其事後未經原告同意，自不能擅將給付內容變更，改依所謂道路開闢實際使用面積，計算補償費。茲析述如下：
⑴被告於八十五年一月廿九日為○○○鎮○○○號道路開闢工程，需拆除原
告所有廠房，以八五竹鎮建字第一八五三號函致函原告時，雖以：原告如配合施工，自行拆除，其同意依原告檢附之拆除經費估價單，給付原告，作為要約內容，徵詢原告同意。惟原告嗣於同年二月十日以新玻管發字第０六三號函復時，既將被告要約內容變更為：原告願自行拆除廠房，惟被告應依補償辨法之規定，給予建築改良物之補償暨自動拆除獎勵金，並檢具計算書及應拆除之廠房照片四張，表明依補償辨法之規定核算，廠房應有之拆除補償費為七百八十一萬二十六百五十八元，而自動拆除獎勵金依補償金額之二成計算，則為一百五十六萬二十五百三十二元，俟原告拆除完竣並檢附照片為憑證，請被告即行撥付，並獲被告同意，惟以補償金額龐大，將列入年度預算分年編列經費後補償，此亦有被告八十五年五月八日函可稽，足證兩造契約已依原告前開第０六三號函新要約之內容而成立（民法第一六０條第二項規定參照），任何未經原告同意之變更，被告均無權為之。
⑵況於原告自行配合拆除後，被告既依原告之請求，於八十五年六月廿七日
發給按補償金額二成計算之自動拆除獎勵金一百五十六萬二十五百三十二元，被告對此亦自認在卷，以及原告嗣於八十六年五月十七日催請被告編列預算補償時，被告旋於同年六月十日覆函應允將列入年度預算辦理補償，凡此亦均可證明被告承諾依原告之新要約內容為給付，則其事後未經原告同意，擅依所謂一─四號道路開闢實際使用面積，計算應給付之補償費五百餘萬元予原告，並提出八十八年十一月十八日協調會，作為原告同意其變更給付內容之證明。惟上開協調會紀錄載明：「業主（即原告）意見：請鎮公所仍依縣府查估標準辦理補償」，顯見被告之抗辯為不實在。
⒋按未於準備程序主張之事項，除有民事訴訟法第二十六條第一項所列四款情
事外，於準備程序後行言詞辯論時，不得主張之，又當事人意圖延滯訴訟，或因重大過失，逾時始行提出攻擊或防禦方法，有礙訴訟之終結者，法院得駁回之，行政訴訟法第一三二條準用民事訴訟法第二七六條、第一九六條規定，分別定有明文。本件被告遲至準備程序終結後行言詞辯論時，始提出其八十五年二月十五日簽呈為證，並另主張兩造間行政契約因乏書面，故未成立云云之攻擊、防禦方法。惟查前開簽呈乃被告機關內部文件，早為其持有及知悉，則其於準備程序未提出主張，縱非出於故意，亦應認為重大過失，其於言詞辯論時應不得再為主張。又被告所提出系爭行政契約不成立云云之新攻擊、防禦方法，不但與其於準備程序中，明白自認兩造間行政契約成立之事實相互矛盾（被告僅就系爭補償費數額應如何計算有所爭執），被告應受其自認事實之拘束，則其未適時於準備程序中提出，亦應認為有重大過失，並有礙訴訟之終結，鈞院亦應駁回之。
⒌退步而言，縱假定認被告抗辯系爭契約因乏書面，致未成立之新攻擊、防禦
方法及其所提出前開簽呈，鈞院仍得審酌，但兩造間之行政契約係於八十五年五月九日行政程序法實施前即已成立，故行政程序法第三三九條前段規定有關行政契約之締結，應以書面為之，於本件應無適用餘地。況縱假定認仍有適用，但就其書面、條文既未限制須以一定之方法或格式，始足當之，解釋上自應認為凡其內容可表示人民與行政機關間，就其互負之給付義務意思表示合致即可。從而，本件原告就八十五年一月廿九日被告之要約，既於同年二月十日以新玻管發字第０六三號書面函，將其內容明確變更為：原告願自動配合拆除廠房乙棟，惟被告則應依補償辦法之規定，給付拆除補償費七百八十一萬二十六百五十八元、自動拆除獎勵金一百五十六萬二十五百三十二元，並檢具計算書及應拆除之廠房照片四張予被告，請被告俟原告拆除完竣並檢附照片為憑後即行撥付，被告嗣亦於同年五月八日以書面覆函同意，則一方（原告）已以書面表示要約（變更被告之原要約，視為新要約），另一方（被告）亦以書面表示承話，自應認雙方已以書面達成前開意思表示之合致，而已有書面行政契約之訂立（不限於雙方當事人於同一書面簽訂，始謂有書面契約之訂立），故被告辯稱系爭行政契約因乏書面，而未成立云云，自不足採。又被告所提出八十五年二月十五日內部之簽呈，雖載明其依補償辦法應給付原告之補償費，因金額龐大，擬納入市地重劃費用或分年度編列預算支付，但其於同年五月八日覆函原告時，既未提及任何補償費將納入市地重劃費用，或其補償範圍僅限於原告廠房坐落計劃道路部分，工業區部分不及之，而僅表明前開補償費將分年度編列預算支付，甚至其於八十六年六月十日尚覆函原告謂：貴公司（指原告）申請補償一─四號道路開闢工程建築物，補償費七百八十一萬二十六百五十八元乙案，本所將列入八十八年度預算辦理補償等語，明確應允原告請求之金額，被告事後辯稱其補償範圍僅限於道路部分云云，自不足採，其所提出內部之簽呈，並非雙方合意之內容，事後之協調會紀錄，亦未變更雙方之合意，均不得為其有利之主張。
⒍被告既未依約給付，原告依行政訴訟法第八條第一項後段規定，自得起訴請
求，至被告曾否編列預算及其預算有無經鎮民代表會通過，係其內部之事，不得拘束原告。又有關遲延利息之給付，雖兩造契約訂立於行政程序法生效之前，但依行政程序法第一百四十九條規定準用民法第二百二十九條第一項規定之法理，就遲延利息部分應仍有適用。茲被告既同意將系爭補償費列入八十八年度預算辦理補償，該年度預算自八十八年一月一日起開始執行，惟當日係國定假日，其應於翌日給付，然其未為給付，自應於八十八年一月三日起算遲延利息。
二、被告方面：㈠聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
㈡陳述：
⒈按原告起訴理由無非謂：被告於八十五年一月二十九日為○○○鎮○○○號
道路開闢工程，需拆除原告所有廠房，經兩造約定，由原告自動拆除，被告依補償辦法之規定，除已給付之自動拆除獎勵金一百五十六萬二十五百三十二元外，尚應給付七百八十一萬二十六百五十八元予原告云云。惟查，原告所有建築物補償面積，兩造於八十八年十一月十八日協議依前開「補償辦法」，以開闢道路實際使用面積（約建物總面積之二分之一）計算補償，並視財源編列預算，經鎮民代表會審議通過後，始得辦理核發補償費。
⒉茲原告所有建築物補償面積，依一─四道路開闢實際使用面積計算，被告應
給付之補償費（含自動拆除獎勵金八十三萬五千零一十三元）為五百零一萬零七十九元，扣除已給付之一百五十六萬二十五百三十二元後，尚應給付原告二百四十四萬七十五百四十七一元。被告於核計前開補償費後已編列九十年度預算支出，並送請鎮民代表會審議，惟遭代表會審議刪除預算，並非被告故意不為給付補償費二百四十四餘萬元，為解決本件補償費訟爭，被告擬於下年度追加再提編列預算送請代表會審議。
⒊查被告對於一─四號道路工程須拆除原告公司部分廠房乙節。因原告之廠房
有二分之一座落在計劃道路，另二分之一座落在原工業區，關於工業區部分辦理市地重劃中，該補償費將納入市地重劃費用內，分年編列預算支付，惟與本案道路開闢實際使用面積無關，合先陳明。
⒋茲依被告於八十五年一月二十九日八五竹鎮建字第一八五三號函示係指一─
四號道路開闢，針對該道路經過之地上廠房即佔用道路地部分廠房，自行拆除，以利開闢道路，至於超出道路面積以外之廠房拆除，不在本件開闢道路補償範圍之內，被告於八十五年二月十五日建設課之簽呈中，已有敘明。惟原告將另一半未佔用道路部分之廠房一併拆除而請求七百八十一萬餘元，即有不合。蓋依開闢道路實際使用面積計算為五百零一萬零七十九元，除已給付之一百五十六萬二千五百三十二元外，尚欠三百四十四萬七千五百四十七元。
⒌關於被告八十六年六月十日八六竹鎮建字第九三六五號函稱：「貴公司申請
補償一─四號道路開闢工程建築物，補償費七百八十二萬二千六百五十八元乙案，本所將列入八十八年度預算辦理補償」等語。按原告將整個廠房拆除計算補償費七百八十二萬餘元，來文請求補償，被告只稱將列入年度預算編列補償，其實就道路佔地之拆除補償應只有二分之一，原告要求將其餘另一半廠房不應拆除而為拆除之請求補償，與被告為闢路拆除地上物之補償不同，原告超出部分之請求，尚有不合。
理 由本判決理由分二部分說明之：
一、請求補償費部分：㈠查原告起訴主張被告為○○○鎮○○○號道路開闢工程，需拆除原告所有系爭
廠房一棟，於八十五年一月二十九日函請原告配合施工，自行拆除，拆除經費檢附估價單後，再憑辦理撥款。原告收受通知後，即於同年二月十日函復願自行拆除廠房，惟被告應依上開補償辦法規定，給予建築改良物之拆除補償費七百八十一萬二千六百五十八元、及自動拆除獎勵金（依補償金額之二成計算）一百五十六萬二千五百三十二元。被告旋於同年五月八日函復原告：補償金額龐大，將列入年度預算分年編列經費後，再行補償。原告乃據以將其所有系爭廠房一棟拆除，並於同年五月二十四日函請被告發給自動拆除獎勵金一百五十六萬二千五百三十二元，至於廠房拆除補償費部分，則請被告儘速於最近年度預算中編列。其後，被告於同年六月二十七日先行發給原告如數之自動拆除獎勵金，但廠房拆除補償費部分未予核發。因而原告又於八十六年五月十七日再度函請被告編列預算儘速補償。被告於收受上開通知後，即於八十六年六月十日函復原告應允將上開廠房補償費七百八十一萬二千六百五十八元列入八十八年度預算辦理補償，但迄未給付等情，為兩造所不爭執，並有被告八十五年一月二十九日八五竹鎮建字第一八五三號函、同年五月八日八五竹鎮建字第二七０六號函、八十六年六月十日八六竹鎮建字第九三六五號函及原告八十五年二月十日新玻管發字０六三號函、同年五月二十四日新玻管發字０二０一號函、八十六年五月十七日新玻管發字０一八九號函，以及原告所提拆除廠房之照片四幀可稽，自堪認為真實。
㈡按公法上之法律關係得以契約設定、變更或消滅之，為九十年一月一日施行之
行政程序法第一百三十五條所明定。此項行政契約容許性之法理，於該法施行前，亦為我國學說以及法制所承認（司法院釋字第三四八號解釋參照）。雖行政程序法第一百三十九條明定「行政契約之締結，應以書面為之。」其立法目的固在於行政契約涉及公權力行使，並由公務員參與而締結，為求明確而杜爭議，自以書面方式為必要。然在該法施行前，有關行政契約之締結是否亦應以書面為之，法無明文。縱採肯定見解，但所稱「書面」之意義，究指單一性文件或指與行政主體相互間就公法上法律關係之設定、變更或消滅，有達成合意之往來文件而言，仍不無疑義。茲參酌我國行政程序法第一百三十九條立法依據之德國行政程序法第五十七條相關德國學說及裁判見解，「書面」之意義，並不具有自我之目的，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。蓋法律明定行政契約之締結，應以「書面為之」之目的，僅具有「證明」、「警告」功能而已，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱「書面」，實不以單一性文件為必要。
㈢經查，被告為○○○鎮○○○號道路開闢工程，首先向原告表示需拆除其所有系爭廠房一棟，請其配合施工自行拆除，所需拆除經費檢附單據送被告辦理。
而原告於收受通知後，立即向被告表示願自行拆除該廠房，並請求被告依上開補償辦法規定給予系爭補償費及如上所述之自動拆除獎勵金。其後，被告對原告上開意思表示表示同意，除於原告自動拆除系爭廠房後，如數給付原告自動拆除獎勵金外，進而通知原告相關拆除廠房補償費部分，願列入八十八年度預算辦理補償，既如上述，並有如上所載之往返文件附卷可稽，則兩造間對拆除系爭廠房之損失補償，揆諸前揭說明，顯已成立行政契約，極為明確。被告辯稱尚未成立行政契約乙節，核屬誤解。
㈣至於被告雖又辯稱：⒈其八十五年一月二十九日八五竹鎮建字第一八五三號函
示係指一─四號道路開闢，針對該道路經過之地上廠房即佔用道路地部分廠房，自行拆除，以利開闢道路，至於超出道路面積以外之廠房拆除，不在本件開闢道路補償範圍之內，被告於八十五年二月十五日建設課之簽呈中，已有敘明。原告將其餘另一半未佔用道路而不應拆除之廠房一併拆除，而請求補償七百八十一萬餘元，與被告為闢路拆除地上物之補償不同，原告超出部分之請求，尚有不合。⒉原告所有建築物補償面積，兩造於八十八年十一月十八日協議依前開「補償辦法」，以開闢道路實際使用面積（約建物總面積之二分之一）計算補償，並視財源編列預算，經鎮民代表會審議通過後，始得辦理核發補償費。被告於核計前開補償費後已編列九十年度預算支出，並送請鎮民代表會審議，惟遭代表會審議刪除預算，並非被告故意不為給付補償費二百四十四餘萬元，為解決本件補償費訟爭，被告擬於下年度追加再提編列預算送請代表會審議等語。
㈤惟查：
⒈公法上之爭訟，有信賴保護原則之適用，即人民信賴國家機關行為之存在，
已就其生活關係，尤其是針對其財產權已為正當合理之處置者，除該人民具有信賴不受保護之情形外，必須予以保護，或給予合理之補償。此不僅為行政法理上所當然，並為九十年一月一日施行之行政程序法第八條、第一百十七條、第一百十九條及第一百二十條所明定。本件被告為開闢如上所述之道路，既然於八十五年一月二十九日以八五竹鎮建字第一八五三號函通知原告：「．．需拆除貴公司廠房乙棟，為配合施工，請貴公司自行拆除。．．」等語，文中僅敘明「廠房乙棟」，並未具體指出以開闢該道路工程所需要之部分為限，則原告信賴該通知，為配合施工，乃自行將其廠房一棟拆除，衡諸常情，此項處置財產之行為應屬正當合理，此外經查原告又無其他信賴不受保護之情事，自應有信賴保護原則之適用。乃被告徒以其內部所屬單位建設課承辦人八十五年二月十五日簽呈所示僅以開闢道路所需要者為限為由，遽認補償費之數額應按開闢道路實際所需拆除廠房部分計算核發乙節，核與信賴保護原則有違。矧被告所提上開簽呈，核屬其機關內部文件，並未對外送達，對原告不僅不生任何法律效果，再者，被告機關內部承辦單位所擬上開簽呈係針對「該廠房二分之一座落計畫道路，另二分之一座落於原工業區，工業區部分目前正擬細部計畫辦理市地重劃，因補償費金額龐大，擬請該所有新玻公司（即原告），將補償費納入市地重劃費用內，或分年度編列預算支付」提請核示，而當時被告代表人不但僅蓋章而未批示，進而於八十六年六月十日以八六竹鎮建字第九三六五號函通知原告：「貴公司申請補償一─四號道路開闢工程建築物，補償費七百八十一萬二千六百五十八元乙案，本所將列入八十八年度預算辦理補償。」云云，足見原簽意旨無從執為有利於被告抗辯之依據。
⒉又原告與被告雖於八十八年十一月十八日就系爭建物補償召開協調會，惟就
系爭建物補償之標準並未達成協議，此由該次協調會結論為：「請新玻（即原告）與會代表將鎮公意見帶回公司，若同意鎮公所意見，鎮公所將儘速辦理。」甚明，有該協調會會議紀錄附卷可稽，是原告與被告就原行政契約所約定之給付內容（即原告自動拆除所有廠房，被告則依補償辦法規定，給付原告拆除補償費七百八十一萬二千六百五十八元及獎勵金一百五十六萬二千五百三十二元）並未變更。被告辯稱其與原告已於八十八年十一月十八日協議以開闢道路實際使用面積計算補償等語，並不足採。
⒊至於被告應給付原告拆除廠房補償費，是否已列入年度預算、以及是否已經鎮民代表會審查通過，核與本件訴訟無關，併此敘明。
㈥從而，原告依其與被告成立之行政契約，請求被告給付系爭廠房拆除補償費七百八十一萬二千六百五十八元，為有理由，應予准許。
二、利息部分：查利息是否為損失補償範圍，應視實體法規規定以為斷。按上開補償辦法既無有關得請求利息之規定，而兩造所成立之行政契約又無此約定，則原告就系爭補償費請求計息，為無理由，應予駁回。雖原告主張依行政程序法第一百四十九條準用民法之規定得請求計息。然按該條之適用，係指有關行政契約之程序問題，諸如要約、承諾之到達、生效或變更等事項，因該法無明文規定，得準用民法規定而言，並非為補償金額得請求計息之法律基礎。此外，行政契約之訂定係屬公權力之行使，被告未發給系爭補償費所生之損害（即利息部分），原告固得依行政訴訟法第七條，於本件行政訴訟中合併請求國家賠償，但依國家賠償法第十條、第十一條規定，應經協議程序，乃原告未經協議程序，率而請求國家賠償，於法猶屬不合。
據上論結，原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條後段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第四庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 劉介中法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十八 日
書記官 楊子鋒