臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第三八五一號
原 告 中華廣播股份有限公司代 表 人兼 原 告 乙○○董事長代 表 人 丙○（監察人）住台北市○○○路○段○○○巷○弄○○○號六樓原 告 甲○○
丁○○戊○○己○○右 六 人訴訟代理人 陳智義律師
劉智園律師右 一 人複 代理人 黃淑華律師右 六 人訴訟代理人 謝穎青律師右 一 人複 代理人 許秀雯律師
魏家弘律師原 告 丙○訴訟代理人 陳智義律師
劉智園律師柏有為律師被 告 行政院新聞局代 表 人 葉國興（局長）住同右訴訟代理人 庚○○
辛○○
參 加 人 陳良榘律師
賴國旺（會計師）住同右陳錦章（會計師）住同右右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國九十年三月十六日台九十訴字第０一三五六二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告丙○、乙○○、甲○○、丁○○、戊○○、己○○之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告丙○、乙○○、甲○○、丁○○、戊○○、己○○平均負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告中華廣播股份有限公司（以下簡稱中華廣播公司）於民國（以下同）八十八年十二月三十日由負責人黃路加具名，依廣播電視法施行細則第十一條規定，向被告申請換發廣播執照，經該局以八十九年二月十一日（八九）怡廣二字第０二一０七號函請該公司於文到一個月內補正換發廣播執照申請書蓋公司及負責人章、公司執照、營利事業登記證等文件憑辦。中華廣播公司未能於八十九年六月三十日廣播執照有效期限屆滿前補正上開文件，被告爰依廣播電視法施行細則第十二條規定，以八十九年六月二十六日（八九）琴廣二字第０九四六四號函以該公司有效期間自八十九年七月一日起至同年九月三十日止之臨時執照，並迭以八十九年八月一日（八九）琴廣二字第一一四五六號等函請該公司儘速補正換照文件，惟該公司未於八十九年九月三十日臨時執照屆滿前補正上開換照文件，被告乃以八十九年十月六日（八九）琴廣二字第一五二二二號函，依廣播電視法第十二條、同法施行細則第十條、第十一條第二項規定駁回中華廣播公司換照申請、並命其應即停播。原告等不服，以參酌廣播電視法施行細則第十一條規定，通知補正並無期間及次數限制，被告可酌情予以補正期間，無須逕課予停播及駁回換照處分；又中華廣播公司換照欠缺之文件，係原董事長黃路加背信、濫用權利拒絕提出相關文件配合換照所致，因黃路加等三人持股約百分之五十三，致渠等無法重新改選董監事，提出以其他人為負責人之公司執照及營利事業登記證，且渠等一再陳明原董事長黃路加因個人債務糾葛，致拒絕配合辦酌，請俟黃路加等三人股權拍定後，再補正提出相關文件，惟被告未重酌上情，渠等已推舉劉廣生為董事長以期補正相關文件云云，提起訴願，經遭駁回，原告等猶表不服，遂提起本件行政訴訟，惟於本院審理中，因台灣板橋地方法院另選任陳良榘、賴國旺、陳錦章為中華廣播公司清算人，本院認本件訴訟結果，對該等清算人之權利有所影響，爰裁定陳良榘等人為參加訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定暨原處分均撤銷。
⒉被告應為回復原狀之必要處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告丙○以原告公司監察人之身份，依我國公司法第二百二十三條法理精神為原告公司提起訴願：
經查原告公司原負責人黃英辭世後，董事會於八十八年一月二十日推選黃路加為董事長。由於原董事長黃路加所有股權於八十九年十一月二十四日遭法院拍賣移轉後，並於原告公司依法選出董監事前（雖原告公司已於八十九年十二月十五日依法改選董監事，惟尚未取得被告許可），依我國公司法第二百二十三條之法理精神，丙○身為原告公司監察人，自得為原告公司提起本件訴訟。
⒉劉廣生為原告公司依法新選任董事長，自得代表原告公司提起本件訴訟：
原告公司於八十九年十二月十五日召開臨時股東會，決議改選董監事；並於同日召開董事會，決議推選劉廣生為董事長，此有原告公司八十九年十二月十五日股東會決議、董事會決議可稽，故劉廣生自得代表原告公司提起本件訴訟。
另原告公司復於九十年十一月二十一日召開九十年度董事會全體董事通過順利選出乙○○擔任原告公司之董事長，依公司法第二百零八條第一項之規定，亦屬適法有效，乙○○依法承受訴訟，自屬有據。
⒊原告丙○、乙○○、甲○○、丁○○、戊○○、己○○等六人均為原告公司股
東，若被告所為之駁回換照聲請及停播處分定讞，則乙○○等股東之權利及利益顯受重大影響，是除已依訴願人之身分提起訴願外，自得依行政訴訟法第四條第一項及第三項之規定，以訴願人及利害關係人身份，提起本件行政訴訟。
⒋原告於被告命補正期間內係因「事實上不能於短期內補正」而非「不願意補正
」，致未能依限補齊換照申請書之公司大小章用印、經濟部公司執照及營利事業登記證影本文件，並非屆期「不」補正：
⑴原告公司絕非故意拒絕提出相關文件，以配合本件換照程序之處理，而係因
原告公司之前負責人黃路加竟囿於個人私心，怠乎職守，拒絕配合廣播執照換照程序進行，致遭被告以要式文件欠缺為由駁回換照申請在案。嗣雖經小股東多次斡旋奔走，惟渠等三人均置之不理致原告公司深感無力。
⑵被告明知上情，卻分於八十九年二月十一日及八十九年八月一日以（八九）
怡廣二字第０二一０七號函及琴廣二字第一一四五六號函一再要求原告公司並指明補正上載「負責人為黃路加」之公司執照及營利事業登記證影本，令原告公司更感強人所難。蓋黃路加、黃路得、黃雅各等三人即全體董事共持有原告公司約53%股權，且遭債權人於八十八年三月八日聲請查封，經台灣板橋地方法院執行處於八十九年七月六日進行拍賣；其間黃路得雖曾提起債務人異議之訴，然終經最高法院於八十九年九月二十九日駁回其上訴致該債務人異議之訴敗訴定讞（案號為八十九年度台上字第二二二六號裁定）在案；台灣板橋地方法院執行處旋於八十九年十一月九日（執行案號為八九民執日字第一七五三八號）續行拍賣黃路得等三人於原告公司之股份，並於當日拍定，而於八十九年十一月二十四日由台灣板橋地方法院核發權利移轉證書，副本抄送被告。
⑶由上述期間經過可知，原告公司於該查封、拍定期間實無從提出以「負責人
為黃路加」之公司執照及營利事業登記等文件；另方面復無從依法召集股東會，重新改選董監事，致有無法於被告命補正期間內補具相關換照程序所須文件之窘況。
⑷遑論原告公司業依廣播電視法第十二條及廣播電視法施行細則第十條規定檢
具所有實質審查文件，於原執照有效期間屆滿六個月前向新聞局申請換發廣播執照供審查在案，並經被告於八十九年六月二十六日以（八九）琴廣二字第０九四六四號函同意發給「臨時執照」三個月迄八十九年九月三十日為止在案，顯見被告對原告公司經營廣播事業之經驗與實力已予肯定。為何被告明知原告公司上述窘境無法於三個月短短之臨時執照期間完成補正程序，卻一反初衷，未再予原告公司合理之補正期間，即遽為不利原告公司處分，實令人費解並強人所難，益明原告公司於被告所命補正期間內未能補齊換照申請書之公司大小章用印、經濟部公司執照及營利事業登記證影本文件，係因「事實上不能於短期內補正」而非「不願意補正」，而原告公司於九十年一月三日所得補正之程序業已完成，惟遭被告以本案刻正進行行政爭訟階段，所請更正登記礙難受理。蓋因原告公司原董事長黃路加所有股權於八十九年十一月二十四日遭法院拍賣移轉後，原告公司已於八十九年十二月十五日依法改選董監事；並於同日召開董事會，決議推選劉廣生為董事長，旋九十年一月三日業向被告為變更負責人申請在案，此有原告公司八十九年十二月十五日股東會決議、董事會決議及被告收狀章影本乙紙可稽，是被告八十九年十月六日遽為駁回原告公司換照申請及為停播之處分，實難招原告公司、股東及所有員工折服。
⑸原告公司心存委屈，係因原告公司及所有員工等曾分於八十九年三月十日、
八十九年九月十三日、八十九年九月十五日以函文向被告陳明前情，同時祈被告體恤所有員工生計及工作權益，一秉昔往扶植、照顧表現優異業者立場，依職權視個案酌情惠予展期並再發給臨時執照，竟未蒙被告置理，並為駁回換照申請及停播之處分，使原告公司等萬難干服。
⒌被告所為之行政處分，有違「比例原則」且有濫用權力違法之虞
⑴按「行政裁量權之行使，倘有違背法令誤認事實，違反目的、違反平等原則
或比例原則等情形之一者，揆諸行政訴訟法第一條第二項之規定仍不失為違法‧‧‧行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁量處罰時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。比例原則，係淵源於憲法上法制國家思想之一般法律原則，具憲法層次效力，故該原則拘束行政、立法及司法行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則，換言之，除該行政處分需適合於行政目的要求，並不得逾越必要範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，使足當之。否則即屬濫用權力之違法。」（前行政法院現已改制為最高行政法院）八十三年判字第二二一九號判決參照），據此即明行政機關為行政行為時，不得違反比例原則，縱為裁量行政之行政處分若違反比例原則亦屬權力濫用之違法，稽諸行政程序法第七條益明。
⑵按「此一原則又包括適合性原則，必要性原則與狹義的比例原則三種。①適
合性原則‧‧‧適合性原則是指行政機關採取的方法，應有助於目的之達成。行政機關對於行政手段的選擇，要配合需要達成的行政目的。亦即其選擇的手段，必須是能夠達成行政目的的手段，否則即為違法。②必要性原則是指行政機關有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。③狹義的比例原則是指行政機關採取的行政手段所造成的損害，不得與欲達成行政目的之利益顯失均衡。換言之，選擇的手段對於人民所要付出的代價與得到的公共利益價值要相當，不能為了得到小小的公益，使人民忍受很大的損失，而此種損失是不成比例的。」此比例原則之內涵亦揭示於行政程序法第七條。
⑶被告雖以原告公司未於補正期間內補正換照申請書之用印，及公司執照、營
利事業登記證而駁回原告公司之換照申請並為停播處分，惟其所為行政處分有違反「比例原則」：
①違反「適合性原則」
廣播電視法施行細則第十、第十一、十二條規定係廣電法第十二條及第五十條授權立法而來，在法之位階上係屬於行政命令之一種，而有關廣播執照兩年期滿應申請換照之行政目的，若參照廣電法六十五年行政院版之原草案說明，得知係因「廣播與電視執照之有效期間，宜與電台執照之有效期間配合」，惟電台執照有效期間規範目的係為「電波頻率、電台需要經常檢查及證照費之收取」；故引喻言之，每兩年換發廣播執照目的，即係為「考核廣播事業過去運用頻率之績效、電台設備日新月異需透過換照時檢查設備以及換照時可收取證照費」所致，此參諸廣電法六十五年立法時立法目的即明。原告公司業依廣電法第十二條及廣電法施行細則第十條規定檢具所有實質審查文件，於原執照有效期間屆滿六個月前向被告申請換發廣播執照供審查在案，並經被告於八十九年六月二十六日以（八九）琴廣二字第０九四六四號函同意發給「臨時執照」三個月迄八十九年九月三十日為止在案，顯見被告對原告公司經營廣播事業之經驗與實力已予肯定，惟被告僅以原告公司形式上要件無法及時補正，不再展期命補正，即駁回原告公司申請，顯與頻率、電台設施檢查及證照費之行政目的有違，蓋原告公司實質要件既已具備，有關形式要件之欠缺，被告不選擇展期命補正之手段，有何助於實質行政目的之達成，則被告所為有違適合性原則已灼然甚明。
②違反「必要性原則」
Ⅰ廣電法施行細則第四條第二項有關電台架設許可證之展期有三個月及以
一次為限之限制，而有關廣電法施行細則第十二條換照申請之實質審查要件，則僅有時間並無次數限制，之所以有三個月時間限制無非因電台若有設施老舊等之實質問題，希望促其即早汰舊換新，以免影響電台之正常播放功能，惟有關被告依廣電法施行細則第十一條「前項所繳之文件，‧‧‧有應補正之情形時，應以書面通知電台限期補正，屆期不補正或補正不完全者，駁回其申請。」規定駁回原告公司請求，從法條文義比較下，該規定並無時間及次數限制，從立法意旨觀點來看，因形式要件之欠缺未涉實質問題，被告自得裁量酌情命補正之期間及次數。本案原告公司之所以無法於執照屆滿後之短短三個月補正期間即補正形式文件，如前所述係因有短期上不能補正，非不願補正之情況，是被告非不得選擇再展期並合理命補正期間之手段，即可達頻率、電台設施更新等之實質行政目的，則其遽然駁回原告公司申請並為停播處分，置原告公司所有員工之生計及工作權益於不顧，不僅原告公司權益受到巨大損失，在景氣如此低迷，失業率高張大環境下，極易衍生社會問題，被告所為顯未選擇對人民權益損害最少之方法為之而有違「必要性原則」。
前揭所陳，稽諸前行政法院八十八年判字第三一五三號判決理由略以「惟上開文件均係被告依有線電視法施行細則第十六條第一項第三款規定所指定，‧‧‧則其未能依限提出，能否概謂逾期不補正，似有待斟酌。」暨行政法院四十七年判字第二十六號判例載有「建築物是否有拆除之必要應依客觀情事以為認定，不容任意率斷。若無拆除之必要而命其拆除，即非合法」等語益明。
Ⅱ行政院訴願決定書雖謂「惟依首揭廣播電視法第十二條及其施行細則第
十條之規定，補正期間應在原廣播執照期間屆滿前，所訴文件補正及發給臨時執照並無期間及次數之限制云云核不足採」云云，惟廣電法施行細則第十條「應於原執照有項期間屆滿前六個月前，向新聞局申請，其未申請換發者，原領之執照期間屆滿，應即停播。」規定，係本於廣電法第十二條授權立法而來，然其「停播」規定顯然逾越廣電法第十二條「廣播或電視執照，有效期間為二年，『期滿應申請換發』。」規定，足徵廣電法施行細則第十條規定係逾越權限之立法。稽此，參照中央法規標準法第十一條「‧‧‧命令不得牴觸憲法或命令‧‧‧」規定，有關換照之補正期限應不受執照有效期限（屆滿前）限制，已不喻自明，遑論由被告同意展期至執照屆滿後之三個月，亦足徵「訴願決定所謂補正期間應在原廣播執照期間屆滿前」云云，顯有認事用法違誤之處。
③違反「狹義之比例原則」
原告公司於本案僅是形式要件短期不能補正，而非不補正或不願補正，被告不願選擇再展期命補正或合理補正期間之方式，遽駁回原告公司申請並為停播處分，其所為手段所欲達成之行政目的不知為何。蓋廣電法施行細則第十條至第十二條之行政目的如前所述無非因電台設施更新等實質問題，本案僅有形式要件欠缺之問題，其所為手段有何有利於行政目的達成，反是將原有之有權核定補正期間之裁量權限縮到零，權力濫用，導致造成原告公司喪失營業自由，公司股東利益受損及員工頓時喪時工作，一家大小陷於無法賴以維生之窘境，該手段所造成之損害實難以言喻，則其所為所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡甚明。
④綜上，被告所為不僅違反行政行為應遵守之一般法律原則，亦符合行政訴
訟法第二百零一條規定，行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者，得以撤銷之。
⒍被告所為有違「法律保留原則」
⑴現代民主法治國權力分立體制下，為達保障人權增進公共福祉目的，要求一
切國家作用均應具備合法性，即依法行政原則。其概念包括消極面之法律優越原則（即行政權之行使應受現行法律之拘束），具體體現在憲法第一七一條、一七二條及中央法規標準法第十一條；積極面之法律保留原則（即行政欲為特定行政活動必須有法律之授權依據），具體體現在憲法第二十三條、中央法規標準法第五條。依中央法規標準法第五條明定，關於人民之權利、義務，應以法律定之，同法第六條更明定，應以法律規定之事項，不得以命令定之，此即法律保留原則。所謂法律保留原則，係謂沒有法律授權行政機關即不能合法的作成行政行為，蓋憲法已將某些事項保留予立法機關，須由立法機關以法律加以規定，故在法律保留原則之下，行政行為不能以消極的不牴觸法律為已足，尚須有法律明文依據，故又稱積極的依法行政。
⑵按「如果法規命令違背成立生效的前提要件或牴觸母法規定時，則行政法院
‧‧‧在具體行政處分之撤銷訴訟中，附帶對於該行政處分所適用之法規命令的合法性，加以審查，不待聲請司法院大法官解釋，即得認為其違法而拒絕適用。」暨按「與憲法或法律牴觸之命令，法院得逕認為無效，不予適用。」（司法院三十七年院解字第四０一號解釋參照），此再參諸九十年一月一日實施之行政程序法第一百五十八條亦明示前揭意旨益明，據此與法律牴觸之命令，法院得逕認為無效，不予適用。
⑶又按「有關人民自由權利之限制，應以法律定之，且不得逾越必要之程度，
但立法機關得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，『惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。』」此有司法院釋字第三六七號解釋文及解釋理由書可稽。另按司法院釋字第三九０號解釋亦載有「對於人民設立工廠而有違反行政法上義務之行為，予以停工或勒令歇業之處分，涉及人民權利之限制，依憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款規定，應以法律定之；若法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令。工廠設立登記規則第十九條第一項規定『工廠不依照本規則之規定申請設立登記，或不依照核定登記事項經營，或違反其他工廠法令者，得由省（市）建設廳（局）予以局部或全部停工或勒令歇業之處分』，涉及人民權利之限制，欠缺法律授權之依據，與前述意旨不符。」⑷被告九十年八月二十日答辯狀所提之答辯理由略以：依據司法院釋字第三六
七號解釋，概括授權所定之命令，應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。廣播電視法施行細則第十條及第十一條規定係就執行廣播電視法第十二條規定之細節性及技術性事項加以規定，並未超過法律授權之外，逕行訂定制裁性條款，應無違反法律保留原則云云。惟按授權命令之合法性應依其性質應作不同之論斷，其屬「特定授權」（亦即法律之授權涉及限制人民自由權利）者，其授權之目的、範圍及內容必須符合具體明確之要件；至於屬「概括授權」（亦即法律僅概括授權行政機關訂定施行細則）者，除須符合立法意旨且未逾越母法規定之限度外，並僅得就執行法律有關之細節性、技術性之事項加以規定（司法院釋字第三六七號解釋理由書參照）。依廣電法第五十條（「本法施行細則由新聞局定之」）立法方式觀之，廣電法施行細則屬司法院釋字三六七號解釋所謂「概括授權」無疑，則依前開說明，該施行細則自僅得就執行廣電法有關之細節性、技術性事項為規定，要不得涉及人民自由權利之限制，否則即屬違法。惟查廣電法施行細則第十條規定「依本法第十二條規定申請換發廣播或電視執照，應於原執照有效期間屆滿六個月前，向新聞局申請，其未申請換發者，原領之執照期間屆滿，應即停播。」，該「停播之處分」既已涉及人民權利之限制，非得謂僅屬細節性、技術性之事項，顯屬違法。況被告針對廣播事業違反廣電法之規定可予以停播處分者，廣電法第四十四條第一款至第六款已有明文，該六款中既無「廣播執照屆滿未申請換發」之規定，則廣電法施行細則第十條顯係在母法既有的罰責之外，另訂裁罰性行政處分之處罰構成要件及法律效果，逾越母法規定之限度至為明顯，依中央法規標準法第十一條之規定，廣電法施行細則第十條有關停播之規定應屬無效。
⑸被告關於廣電法施行細則第十條之適用顯有違誤
退步言之，縱令廣電法施行細則第十條並未逾越母法之授權而屬有效，惟該條既規定「‧‧‧其未申請換發者，原領之執照期間屆滿，應即停播。」依文義解釋之基本原則，顯須廣播事業「未申請換發執照」且「原領之執照期間屆滿」兩構成要件均具備方該當該條之處罰條件，本件原告於原執照有效期間屆滿前六個月（即八十八年十二月三十一日）即已向被告提出換照之申請，嗣因不可歸責於原告事由致無法於期限內補正相關資料，顯非屬「未申請換發執照」，被告自不應以該條處罰原告，其竟率斷為之，顯屬適用法律之違誤。
⑹末按司法院釋字第三六四號解釋理由書明載「廣播電視係人民表達思想與言
論之重要媒體，‧‧‧其以廣播及電視之方式表達言論之自由，為憲法第十一條言論自由保障之範圍。」，其肯認「廣電自由」之權利核心為資訊傳播與報導行為，屬言論自由範疇，應受憲法保障。然「廣電自由除報導自由外，尚有許多言論、出版自由所無法涵蓋之行為須受到保障，‧‧‧從廣播電視法及有線電視法之規定中吾人可以了解「廣電自由」所保障之行為，至少應包含以下二大項㈠「電台營業權」之保障：包括電台設立之自由及電台營運與管理之自主權；㈡「資訊傳播行為」之保障：包括節目之報導與播出、節目之製作與編輯以及節目之接收等行為之保障，此參洪信旭撰「有線電視法中有關營運許可基準及頻道經營管制之合憲性探討」碩士論文可參。是既「電台設立」及「電台營運與管理」與「換發執照、停播處分」等節，均屬廣電自由及營業自由係屬憲法基本權所保障之範圍，依中央法規標準法第五條規定「關於人民之權利義務，應以法律定之。」及參照行政程序法第一五八條第一項第二款規定「無法律之授權而剝奪或限制人民之自由權利者，該法規命令無效。」今被告逕依逾越廣電法第十二條立法意旨而屬法規命令性質之廣電法施行細則第十條予以停播處分，當與「依法行政原則」有悖而違法律保留原則。
⑺被告之所以駁回原告公司之換照申請並為命停播處分，無非依據廣電法施行
細則第十條應於原執照有效期間屆滿六個月前，向被告申請，其未申請換發者，原領之執照期間屆滿應即停播之規定，暨依同施行細則補正期間屆滿不補正駁回其申請規定，惟其所為處分使原告公司所經營之電台無法繼續播放，顯係對原告公司營業自由之限制，若係依據法規命令所為，非有法律之明文授權不可，惟法規命令仍不得牴觸母法或增加母法所無之限制，而本件廣電法施行細則第十條係本於廣電法第十二條母法授權立法之行政命令，因該法條針對何時應申請換發執照之時間點僅規定「於有效期間屆滿時應申請換發」，則施行細為「屆滿前六個月即應申請換發，否則應即停播之規定」顯係牴觸母法，此再觀諸其他廣播電視法如：衛星廣播電視法第六條「前項執照有效期限為六年，期限屆滿前六個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照」及有線廣播電視法第三十五條「系統經營者之營運許可，有效期間為九年。‧‧‧應於營運許可期限滿八年六個月內向中央主管機關申請換發」均以母法明文期限屆滿前六個月應申請換照，即明廣電法施行細則之母法廣電法既無如此規定，則施行細則所為期滿前六個月應申請換發執照之規定顯係牴觸母法規定，而不予適用，則本案申請換發期限應自期限屆滿時起算至少六個月（按同類型之廣播電視法申請換發期間至少六個月），即至少八十九年十二月三十日前皆係本案之申請換發期限，而被告遽於八十九年十月六日即駁回原告公司之換照申請，顯有逾越權限違法。
⑻被告依廣電法施行細則第十條所為之停播處分，顯係對原告公司營業自由限
制，則非以母法之具體明確授權不得逾越權限而為此立法，而按廣電法第十二條僅規定二年有效期限屆滿，「應申請換發執照」，並無「停播」之法律效果規定，而有關得處以停播情形，母法亦僅列舉於第四十四條（按該條為列舉規定，此參諸廣電法第四十一明文警告、罰鍰、停播、吊銷執照為處分之種類及第四十二條至第四十五條逐條分別列舉得處分、警告、罰鍰、停播、吊銷執照之情形即明），施行細則第十條所規定二年期滿未換照申請情形，並未列舉於廣電法第四十四條之中，則施行細則第十條增加母法所無之「停播」限制，顯係牴觸母法應認為無效而不予適用。
⒎被告所為顯係適用法規顯有錯誤
被告所為之停播處分，無非依廣電法第十二條及施行細則第十條，惟廣電法第十二條本無得停播處分之處罰明文，而施行細則第十條亦僅明文「其未申請換發者，原領之執照期間屆滿，應即停播。」原告公司既非未申請換發，僅係因短期不能補正之原因而遭換發駁回，則有關影響原告公司營業自由、及員工生計深遠之停播處分，本「應從嚴適用」，而「不得類推適用」，據此本案被告依施行細則第十條遽為停播處分，顯有適用法規錯誤之處。
⒏原告係「客觀上暫時不能補正」，非怠於補正或不願補正，且已向被告說明理
由，依行政法院過去見解，被告應給予補正機會，其竟遽以駁回，亦屬違法⑴原告所以未能於期限內補正相關文件，實因原告公司前負責人黃路加因個人
債務糾葛，囿於私心，怠忽職守，不但拒絕取回公司印鑑章，更拒絕配合辦理廣播執照換照程序之進行，且因黃路加、黃路得以及黃雅各等（為姐弟關係）三人共同持有原告公司約百分之五十三之股權，其股權又遭債權人於八十八年三月八日聲請查封，並於八十九年十一月九日拍定，同年月二十四日並由法院核發權利移轉證書，致原告無法於被告要求之期限內提出「負責人為黃路加」之公司執照及營利事業登記證等文件，亦無從依法召集股東會重新改選董監事，足證原告係因不可歸責於己之事由致客觀上不能補正，絕非怠於補正或因故意、過失而不願補正。
⑵按「如訴願人就命補正之事項已敘明無從補正之理由，而其理由為正當者，
即難因其未為補正而為不利之認定，此為法理上當然之解釋。」「‧‧‧通知原告補正，惟因此項補正須聲請法院裁定更正主文需時，未能如期補正，被告遂在前開徵收公告期間內以程序駁回複丈聲請，能否謂原告未於徵收公告滿前聲請登記，亦有可議。」前行政法院八十二年度判字第一三七五號裁判及八十六年度判字第一０七七號裁判闡釋甚明，本件原告係因不可歸責於己之事由致無法於期限內補正既如前述，且原告暨所有員工亦分曾於八十九年三月十日、八十九年九月十三日、八十九年九月十五日以函文向被告陳明前情，顯已敘明無法補正之「正當理由」，被告未予審酌，逕予駁回原告換發執照之申請，甚而處以停播之處分，自與法理有違，行政院訴願委員會竟未予糾正，均屬違法。
⒐原告於原執照有效期間屆滿前六個月（八十八年十二月三十一日）確有向被告
提出換照申請，惟因前負責人黃路加故意拒絕配合，致無法於期限內補正相關資料而遭被告駁回聲請，此由行政院台九十訴字第０一三五六二號決定書有關「‧‧‧該公司於八十八年十二月三十一日由負責人黃路加具名，向原處分機關（即被告機關）申請換發執照，因欠缺‧‧‧」之記載即明，另依被告八十九年二月十一日（八九）怡廣二字第０二一０七號函主旨「有關 貴公司申請換發廣播執照乙案，請依說明‧‧‧補正相關文件‧‧‧」說明有關「復貴公司（八十八）年十二月三十一日申請書。」等語之記載，亦足證明原告當時確有向被告提出申請，參加人陳良榘之說法顯出誤會。
⒑原告於八十九年十二月十五日選出新任董事長劉廣生後，亦曾再次檢具聲請書
，於八十九年十二月三十一日向被告補件，惟當時誤繕日期為八十八年十二月三十一日，嗣並誤呈 鈞院編為證物十五，特此更正。
⒒至於陳良榘律師當庭質疑廣播電視法應為公司法之特別法，原告公司負責人變
更為乙○○既未依廣播電視法第十四條之規定經新聞局許可，乙○○應不具合法代理人身分云云。惟查，原告公司於九十年八月十日發生股權轉讓後，旋於同年十月二十九日以（九十）華明字第一０二九號函向被告聲請許可，詎被告竟以原告已遭停播處分，在處分未經法院撤銷前，原告已非廣播電視法所規範之廣播事業，有關股權轉讓或負責人變更已無廣播電視法第十四條之適用云云，姑不論原告身為廣播事業已經經濟部為公司登記在案，在公司登記未被撤銷前，仍不失為廣播事業之主體，何況經濟部亦以經（九０）中字第０九０三二五九二七七０號函已明確說明原告目前係回復至八十年之登記狀態（當時當然為廣播事業之主體），被告前開不予許可之處分顯然違法，要屬無效，並不影響股權合法轉讓或負責人合法選任效力。退步言之，茍認原告非屬廣播事業之公司而認無廣播電視法之適用（僅須適用公司法），原告公司既於九十年十一月二十一日召開九十年度董事會全體董事通過順利選出乙○○擔任原告公司之董事長，依公司法第二百零八條第一項之規定，亦屬適法有效，乙○○依法承受訴訟，自屬有據，陳良榘律師之前開說法亦屬無稽，全無可採。何況原告提起本件訴訟，另以監察人丙○擔任法定代理人，程序上亦無任何瑕疵。
㈡被告主張之理由：
⒈廣播電視法第十二條規定「廣播或電視執照，有效期間為二年，期滿應申請換
發。」同法施行細則第十一條第一項則規定申請換發廣播或電視執照應繳交之文件。本案原告於八十八年十二月三十一日向被告提出換發廣播執照之申請後，因未檢具蓋有公司大小章之換照申請書、經濟部公司執照及營利事業登記證影本等要式文件，經被告於八十九年十月六日以（八九）琴廣二字第一五二二二號函，駁回其換照申請案，並應即停止播音，其間被告基於輔導立場，分別於八十九年二月十一日、八月一日及九月二十九日函請原告應補正相關文件，惟原告因股東間糾紛致無法如期補正，其廣播執照既已屆期限，自應於期限屆滿後停止播音，被告認事用法應無不當。
⒉被告就原告所提換照申請案於形式審查後，即依廣播電視法施行細則第十一條
第二項規定通知原告補正相關文件，並依同細則第十二條第三項規定酌情發給臨時執照，惟其補正期間仍應在廣播執照期間屆滿前，並非無期間及次數之限制。
⒊司法院釋字第三六七號解釋，概括授權所定之命令，應就該項法律整體所表現
之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。廣播電視法施行細則第十條及第十一條規定係就執行廣播電視法第十二條規定有關之細節性及技術性事項加以規定，並未超越法律授權之外，逕行訂定制裁性條款，應無違反法律保留原則。
㈢參加人陳良榘主張之理由：
⒈廣播電視法係公司法之特別法，應優於公司法適用，行政院訴願決定書指明劉
廣生未經被告依廣播電視法第十四條之許可，並非合法代表人，是則乙○○更非合法代表人，另丙○縱仍有監察人身分，然依公司法第二百二十三條規定，其職務僅為董事與公司有交涉或其他法律關係時，方得為公司之代表人，是則監察人丙○仍無從代表中華廣播公司提起訴訟。
⒉本件原告公司原負責人黃路加已具狀表示未申請換照，中華廣播公司應申請換
照而未於規定期限內申請，又復未於規定期限後六個月內補行申請，則其廣播執照於原執照屆滿之日即為失效，非因被告行政處分所生之效果。被告於八十九年十月六日函知中華廣播公司「中華廣播電台原執照效期屆滿，應即停播」，被告該通知僅係對原告申請提出答覆之通知，並非為行政處分，自不得為行政訴訟之標的，本件自應予以駁回。
⒊參加人陳良榘於本件已提出聲請法官迴避在案，符合民事訴訟法第三十三條第一項第二款之規定，無顯係意圖延滯訴訟之情，本件請求先行停止訴訟。
理由
壹、中華廣播公司部分：
一、程序部分：㈠按公司設立登記後，有應登記之事項而不登記，或已登記事項有變更而不為變更
之登記者，不得以其事項對抗第三人，公司法第十二條規定甚明。又股份有限公司新任董事長，自其就任後即生效力，並非經主管機關准予變更登記，始生效力，此觀公司法第十二條規定自明，最高法院六十八年台上字第二三三七號判例可資參照，經查本件原告號公司固於八十九年十月六日經被告予以停播處分，嗣經原告公司於八十九年十二月十五日依法改選劉廣生為董事長，並於九十年一月三日向文告為變更負責人申請，雖本件被告依廣播電視法第三條、第十四條規定，基於主管機關之地位未准予許可。惟揆諸前開說明，該董事長自其就任後即生效力，即便主管機關未准予許可變更登記，亦僅事生不得對抗第三人效力，從而劉廣生於被選任為中華廣播公司董事長後，自有權代表中華廣播公司起訴，被告與參加人均認劉廣生非合法之中華廣播公司代表人應有誤會，而原告公司復於九十年五月四日本件起訴後之九十年十一月二十一日召開之九十年度董事會選出乙○○為原告公司董事長，自屬有效，茲依乙○○聲明為訴訟之承受，核無不合，另被告代表人原為蘇正平，現已為葉國興，而被告代表人葉國興亦委任庚○○、辛○○為訴訟代理人代理到庭為言詞辯論及陳述，且亦具狀聲明承受訴訟，應認其有為承受訴訟聲明之意思。至原告丙○固縱為中華廣播公司監察人身分，然依公司法第二百二十三條規定，其職務僅為董事與公司有交涉或其他法律行為時，方得為公司之代表人，而本件乃係公司與被告有關申請換照事宜而爭訟，並由已選任為董事長之乙○○為訴訟，是則丙○自無從代表中華廣播公司提起訴訟，併此敘明。
㈡另本件被告八十九年十月六日 (八九)琴廣二字第一五二二二號函依廣播電視法
第十二條、同法施行細則第十條、第十一條第二項規定駁回中華廣播公司換照申請，並命該公司應即停播，對原告公司自發生法律上權利之影響，顯為行政處分，參加人稱該函僅屬對原告公司申請事項之答覆通知，為觀念之通知，不得對之為行政救濟，尚有誤會。
㈢另原告公司於八十八年十二月三十一日曾以負責人黃路加具名向被告申請換發執
照，惟因欠缺公司、負責人章、電台執照、廣播執照、公司執照、營利事業登記證等文件，經被告於八十九年二月十一日 (八九)怡廣二字第０二一０七號、八十九年八月一日 (八九)琴廣二字第一一四五六號等函迭請原告公司儘速補正上開文件，惟因原告公司未能補正致遭被告駁回原告公司申請換發執照。本件參加人陳良榘固主張本件並未經原負責人黃路加所申請換照，該申請應不發生效力云云，惟查本件申請廣播執照換照應屬公司例行必要之行為，此行為自可由公司負責業務之人員為之即可，此乃為公司永績經營所應為之一般事務，否則倘未聲請發公司廣播執照，該公司豈非自干結束營業，亦有違常情，從而本件申請被告為執照換照之行為，仍應屬有效，惟經被告通知補正公司及負責人等章及文件等，則事屬事後補正之問題，核與原該申請之效力無涉，參加人陳良榘此部分所稱亦無足採。
㈣本件參加人陳良榘主張本件已聲請法官迴避審判乙節，稽其理由，無非以乙○○
並非中華廣播公司合法代理人，本院變准其為代表人又其為清算人，應為獨立參加訴訟，本院竟裁定其為被告之參加人，顯有偏頗云云，惟查乙○○為中華廣播公司代表人，其理由業如前述，而參加人係屬被告之參加人，其理由復為本院之裁定所載，且參加人陳良榘於本院審理時亦得依其身分陳述，另參酌參加人陳良榘多次於本案審理時到場，均以已無中華廣播公司股權之黃路加為該公司代表人之訴訟代理人身分出席，而於本院裁定其為參加人並通知其於言詞辯論期日到場，以利其參與訴訟，反具狀表明請求本院承審法官迴避並請求本件停止訴訟，顯見有延滯訴訟之意圖，本院認無停止訴訟之必要，附此敘明。
二、實體部分：㈠查廣播電視法第十二條規定「廣播或電視執照，有效期間為二年，期滿應申請換
發。」又同法施行細則第十條則規定「依本法第十二條規定申請換發廣播或電視執照，應於原執照有效期限屆滿六個月，向新聞局申請，其未申請換發者，原領之執照期間屆滿，應即停播」，另同施行細則第十一條第一項則規定申請換發廣播或電視執照應繳交之文件。經查本件原告於八十八年十二月三十一日向被告提出換發廣播執照之申請後，因未檢具蓋有公司大小章之換照申請書、經濟部公司執照及營利事業登記證影本等要式文件，經被告基於輔導立場，分別於八十九年二月十一日、八月一日及九月二十九日函請原告應補正相關文件，惟原告因股東間糾紛致無法如期補正，其廣播執照既已屆期限，被告遂於八十九年十月六日以
（八九）琴廣二字第一五二二二號函，駁回其換照申請案，並應即停止播音，固非無由。
㈡惟按「有關人民自由權利之限制，應以法律定之，且不得逾越必要之程度，憲法
第二十三條定有明文。但法律之內容不能鉅細糜遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。」「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨，故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關連意義為判斷，而非拘泥於特定法律之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，祇能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定裁罰性之行政處分條款。」司法院釋字第三六七號及第四○二號解釋理由意旨可資參照。故授權命令之合法性應依其性質應作不同之論斷，其屬「特定授權」（亦即法律之授權涉及限制人民自由權利）者，其授權之目的、範圍及內容必須符合具體明確之要件；至於屬「概括授權」（亦即法律僅概括授權行政機關訂定施行細則）者，除須符合立法意旨且未逾越母法規定之限度外，並僅得就執行法律有關之細節性、技術性之事項加以規定。查廣播電視法施行細則係依廣電法第五十條「本法施行細則由新聞局定之」之規定所定，從而該法施行細則屬司法院釋字三六七號解釋所謂「概括授權」無疑，則依前開說明，該施行細則自僅得就執行廣電法有關之細節性、技術性事項為規定，要不得涉及人民自由權利之限制。
㈢惟查廣電法施行細則第十條規定「依本法第十二條規定申請換發廣播或電視執照
，應於原執照有效期間屆滿六個月前，向新聞局申請，其未申請換發者，原領之執照期間屆滿，應即停播。」，該「停播之處分」既已涉及人民權利之限制，非得謂僅屬細節性、技術性之事項。況被告針對廣播事業違反廣電法之規定可予以停播處分者，廣電法第四十四條第一款至第六款已有明文，該六款中既無「廣播執照屆滿未申請換發」之規定，則廣電法施行細則第十條顯係在母法既有的罰責之外，另訂裁罰性行政處分之處罰構成要件及法律效果，逾越母法規定之限度至為明顯。再查廣播電視法於日前修正並於九十二年一月二十二日經總統公布，其第十二條增列第二項裁罰規定，即「申請換發廣播或電視執照所繳交之文件，經主管機關審查認應補正時，以書面通知廣播、電視事業補正；屆期不補正或補正不全者，駁回其申請。」如經駁回者，主管機關始能依修正後廣播電視法第四十四條之一第三款「申請廣播或電視執照，經主管機關駁者」規定，而據以「廢止其許可」。足見有關執照換發之裁罰規定此次修法始明定於法律內，亦可見原於本法施行細則為裁罰之規定，確有違法律保留原則。而被告所稱。廣播電視法施行細則第十條及第十一條規定係就執行廣播電視法第十二條規定有關之細節性及技術性事項加以規定，並未超越法律授權之外，逕行訂定制裁性條款，應無違反法律保留原則云云，即不足採。
㈣再按「如訴願人就命補正之事項已敘明無從補正之理由，而其理由為正當者，即
難因其未為補正而為不利之認定，此為法理上當然之解釋。」「‧‧‧通知原告補正，惟因此項補正須聲請法院裁定更正主文需時，未能如期補正，被告遂在前開徵收公告期間內以程序駁回複丈聲請，能否謂原告未於徵收公告滿前聲請登記，亦有可議。」前行政法院八十二年度判字第一三七五號裁判及八十六年度判字第一０七七號裁判可資參照，本件原告係因內部股東糾紛，致一時無法提出顯非不能補正之公司、負責人大小章之換照申請書、經濟部公司執照及營利事業登記證影本等要式文件，終致此不可歸責於原告之事由而無法於期限內補正，且原告暨所有員工亦分曾於八十九年三月十日、八十九年九月十三日、八十九年九月十五日以函文向被告陳明前情，顯已敘明無法補正之「正當理由」，被告未予審酌，逕予駁回原告換發執照之申請，甚而處以停播之處分，自尚嫌未洽。
㈤綜上所述，本件被告執有違法律保留原則之廣播電視法施行細則第十條之規定，
且並未斟酌原告未能提出應補正之文件資料係出於公司內部股東糾紛致一時無法補正，遽為駁回原告換照之申請並命原告公司停播之處分，容有未妥，訴願決定亦疏未予以糾正，亦嫌有不當，原告公司指摘原處分及訴願決定為不當，揆諸前述，為有理由，自應由本院予以撤銷，由被告依本院判決意旨，重為就原告公司之申請，另為適當之處分，以符法制。
貳、原告丙○、乙○○、甲○○、丁○○、戊○○、己○○部分：按提起撤訴訴訟者，須以人民因中央或地方機關之違法之行政處分，認有損害其權利或法律上利益者，始得提起之，此觀行政訴訟法第四條第一項規定自明，經查本件被告原處分之受處分人係中華廣播公司，原告丙○等人雖係該公司股東，惟與該公司究為不同之權利義務主體，非受行政處分人，且原處分所損及之權利亦僅及於中華廣播公司，原告丙○等雖係股東，亦僅屬事實上利害關係，究非屬行政訴訟法第四條第一項之法律上利害關係人，原告等提起該訴訟，為無理由，自應予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部分有理由、一部分為無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第七十九條、第八十五條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 三 日
書記官 黃倩鈺