臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第三八六○號
原 告 台灣省石門農田水利會代 表 人 甲○○（會長）訴訟代理人 范振星律師被 告 乙○○
丙○○右當事人間因有關農田水利事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文被告應連帶給付原告新台幣壹拾萬零參佰肆拾肆元。
訴訟費用由被告連帶負擔。
事 實事實概要：緣被告乙○○邀同被告丙○○為連帶保證人，出具灌溉蓄水池繳納用水
使用同意書（以下簡稱用水使用費同意書），自民國（下同）八十七年一月一日起至八十九年十二月三十一日止，使用原告所有坐落桃園縣○○鎮○○○段○○○號面積二、七四五二公頃即石門大圳繞嶺支渠第三二Ａ號溜池（下稱系爭溜池）之池水放養魚類，用水使用費按年新台幣（下同）四五、六一一元計算，共積欠八十八及八十九年度之用水使用費及滯納金計一○○、三四四元，迄未繳納，經原告屢次催繳，均置不理，爰提起本訴。
訴之聲明：
㈠原告聲明：如主文所示。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
兩造之爭點：
本件究係公法關係所生給付爭議？抑為私法關係所生爭執？被告抗辯原告供水量不足，又未准其放水撈魚，致魚類大量凍斃，對原告有損害賠償債權，主張抵銷，是否有理由？㈠原告主張之理由：
⒈按水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響，水利法
第二條定有明文。又農田水利會得徵收餘水使用權，列為事業收入，農田水利會組織通則第二十八條亦定有明文。所謂餘水使用費，係指儲存於溜池內之農田灌溉餘水為放養魚蜆等使用，所徵收之用水費。被告乙○○自八十七年一月一日起至八十九年十二月三十一日止，使用原告所有坐落桃園縣○○鎮○○○段○○○號面積二、七四五二公頃即石門大圳繞嶺支渠第三二Ａ號溜池之池水放養魚類，用水使用費按年四五、六一一元計算。應於每年四月三十日前，一次繳清該年度之用水使用費。逾期未繳，每逾三日罰款百分之一，並邀同共同被告丙○○為連帶保證人，立有用水使用費同意書附卷可稽。被告原欠八十八年度之用水使用費四五、六一一元及滯納金四、五六一元，合計五○、一七二元未繳。經原告所屬富岡工作站前後於八十八年十月十四日以石農富造字第七五九號函及同年十二月十三日石農富造字第九○七號函催請其繳納，但均被置諸不理。又八十九年度之用水使用費四五、六一一元及滯納金四、五六一元，合計五○、一七二元亦未繳。即被告計欠八十八年及八十九兩年度之用水使用費共計一○○、三四四元，迄未繳納分文，並經原告所屬富岡工作站繼於八十九年八月廿五日以石農富造字第五○○號函及九十年二月二日石農富造字第○八○號函催繳，但亦均被置若罔聞。上開用水使用費，係屬公法上之爭議，爰依行政訴訟法第二條及第八條第一項規定提起本訴。
⒉次按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付
訴訟。因公法上契約發生之給付亦同。又給付訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院，行政訴訟法第八條第一、三項定有明文。依農田水利會組織通則第一條規定，農田水利會為公法人，秉承政府推行水利事業為宗旨。所謂水利事業，參照水利法第三條規定係指用人為方法控馭，或利用國家資源之地面水或地下水，以防洪、禦潮、灌溉、排水、洗鹼、保土、蓄水、放淤、給水及發展水力而言。此項水利事業原屬國家地方之農田水利政務，由法律授權准設各地方（區域）之農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。即農田水利會係依公法設立之地方機關，其會長及各級專任職員，視同刑法上之公務員，農田水利會組織通則第二十三條定有明文。所謂刑法上之公務員，參照刑法第十條第二項規定，係指依法令從事於「公務」之人員。益見農田水利會會長及各級專職人員所從事者為公務，農田水利會自係地方公務機關至明。並適用國家賠償法。據此以言，農田水利會自具有行政訴訟之原、被兩造之當事人能力，並得依行政訴訟法第八條規定提起行政訴訟至明。又依司法院釋字第五一八號解釋前段：農田水利會為公法人，凡在農田水利會事業區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人、私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人，依農田水利會組織通則第十四條規定均為當然之會員，其法律上之性質，與「地方自治團體」相當，在法律授權範圍內，享有自治之權限。據此以論，益見農田水利會係依公法設立之地方自治團體或機關至明。又上開司法院解釋後段，農田水利會所屬水利小組成員間之掌水費及小給水路、小排水路之養護歲修費，其分擔、管理與使用，基於台灣農田水利事業長久以來之慣行，係由各該小組成員，以互助之方式為之，並自行管理使用及決定費用之分擔，適用關於私權關係之原理，如有爭執自應循民事訴訟程序解決。此項關於農田水利會所屬內部成員間之掌水費分擔及有關小給水路及小排水路之養護管理、歲修，因基於長久以來之習慣，均由小組內部自行決定及分擔，自具有小組內部協議或私法上之契約關係性質，因此其內部關係如有爭議自應循民事訴訟程序解決。至於農田水利會組織通則第二十八條所定建造物使用費及餘水使用費，則為使用人與農田水利會間之公法關係，屬於公法上之給付。且其使用人亦不限於內部會員，而其徵收標準及辦法，又依同通則第二十九條規定由主管機關訂定。因此其未依上開第二十八條規定給付所應徵收之使用費者，自應循行政訴訟程序解決。若二人以上之使用人，其內部協議或約定應如何分擔繳納費用或管理所生之爭執，則係屬另一私權之爭議問題，自係屬使用人間之內部糾葛，自應循民事訴訟程序循求解決，兩者之間自難混為一談。至於最高法院五十五年度第四次民、刑庭總會會議決議（五），乃就會費及工程費所作之決議。按農田水利會會費係向享有受灌溉或排水利益之會員徵收。工程費則向直接受益會員徵收，均屬會員間之權利義務所應承擔之費用。此與第二十八條因使用國家資源或公共建造物所應履行之公法上之義務，自有不同，亦難混為一談。至於被告所舉最高法院七十三年度台上字第二○二號判決，則與本件無關，自無待贅論。
⒊查被告對於使用系爭池水放養魚類，並無爭執。僅謂（一）自八十六年度一連
三年，原告均不符原同意書約定之供水量，（二）且水量大幅減少，不單低於平日標準水位甚多，池邊周圍甚至呈現乾涸現象，（三）此原因不外乎原告放任四周農民開放閘門無限制自行放水所致，（四）經被告多次反應，原告仍置之不理，（五）到冬季時，歷經幾次寒流來襲，因水量嚴重不足，根本無法維持一定之水溫，造成池中魚群大量死亡，致被告損失慘重，有現場照片可稽，
（六）原告之作為違反禁止恣意，誠實信用，禁止權力濫用等原則，不法侵害被告關於憲法保障之財產權，原告自應負損害賠償責任，（七）主張被告之損害賠償債權與本件使用費之債權相抵銷等語。惟當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，行政訴訟法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十七條定有明文。被告主張本件應與其損害賠償之債權抵銷，則被告自應就其損害賠償之債權存在之事實，負有舉證責任。即應就下列事項或事實負有舉證責任：
⑴水量不足或四周農民自行放水之事實：
被告坦承自六十二年起即使用系爭池水養魚不諱。其間原告均依約供給被告用水量養魚使用，被告所稱自八十六年度起一連三年供水量不足，或因四周農民自行放水，致其魚類死亡，即與事實有違。果有此事實，則被告何以從未向原告提出異議，且禁若寒蟬而坐令其魚類缺水而亡，並遭受重大損失而無異言。甚至經原告多次催繳系爭使用費時，亦仍均無是項主張。益見被告之主張自難令人置信。更何況縱為農民自行放水致其遭受損害，但此項損害自亦與原告無關，其主張與原告之債權抵銷，亦有未合。而況其間又從未聞被告與農民之間有何用水紛爭。尤見被告所稱四周農民自行放水致其魚類死亡，亦有不實。被告所稱經多次反應，原告仍置之不理，亦有不實，被告自應負舉證責任。
⑵被告所舉照片不僅不能證明即為系爭溜池。更無從證明其放養魚類品種、大
小、數量及其價值、成長情形。何況魚類之死亡原因殊多，諸如放養數量過多，餵飼不當、消毒、清池、管理等因素不一而足，且其中任何一項均足使魚類大量死亡，自亦難以照片臆測其死亡原因。原告並未舉證其魚類死亡之確切原因，及其死亡之魚種、小大、數量、價值，以及具體之損害金額。如不能證明此項事實，即不發生損害賠償之債，自難徒憑空詞主張為抵銷。⑶債務之抵銷，以雙方當事人互負債務為必須具備之要件，若一方並未對他方
負有債務，則根本上即無抵銷可言。本件被告並未具體舉證原告確切負有損害賠償之債務存在，自難徒憑片面之照片，況又無金額，又如何為抵銷？⒋又「依法設立之團體，如經政府就特定事項依法授予公權力者，在其授權範圍
內，既有政府機關之功能，以行使該公權力為行政處分之特定事件為限，當有行政訴訟之被告當事人能力」，此有司法院釋字第二六九號解釋可按。並「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異」，此亦有司法院釋字第四二三號解釋可按。另外，農田水利會得徵收建造物使用費、餘水使用費，列為事業收入。此即法律就水利建造物，及存儲於溜池之農田灌溉餘水，授予農田水利會得徵收使用費之公權力。本件原告就系爭用水費之公法事件，自不因簽具繳納同意書之形式而失其行政處分之法律效果。
⒌又本件原告前曾委由本件訴訟代理人研議有關使用蓄水池處理要點。本件訴訟
代理人則於完成研議結果，並擬定修正初稿及繳納供水使用費同意書之初稿檢同修正意見交予原告。原告則依上開通則第十八條第一項第九款規定提交會務委員會審議，並依同條第三項規定報請主管機關決定其後經修正後，亦依上開行政程序送交決定。此即為現行「台灣省石門農田水利會灌溉蓄水池使用要點」及「用水使用費同意書」。足見上開「蓄水池使用要點及用水使用費同意書」之制訂均屬單方行政行為，自屬行政規章，其間雖有「同意書」之用語，但實質上係屬必須信守之行政規範。又使用費之徵收，亦係依固定之標準計算，而不得任意更動，自非協議之結果。本件被告八十七年度以前之用水費，亦係依各該年度之徵收標準繳清。惟自八十八年度起迄今，則均抗繳未納。
⒍末者，有關原告徵收用水費之法律關係，台灣桃園地方法院亦認係公法關係，
此有該院八十九年度壢小字第二七二號及同年度簡抗字第一三號裁定影本附卷可按。鈞院九十年度訴字第二一三號判決亦認原告得為行政訴訟之當事人可資參考。
㈡被告主張之理由：
⒈本件非屬公法上爭議，而係私法上之爭執，應由普通法院管轄。
農田水利會組織通則第二十八條固規定：農田水利會得徵收建造物使用費、餘水使用費，列為事業收入。然依上開規定並不足認定兩造間即屬公法關係，爰說明如下：
查人民為構成國家的要素之人，但所謂人民是國家的組成份子，實已含雙重意義。其一，人民為法律所制裁之對象；其二，人民為法律及政府的創造者，這是人民在國家中的兩種地位，前一種地位，普通稱為國民的身分，而後一種地位，普通稱為公民的身分。又國民有兩種性質，一方為統治主體，而得參加國家統治權之行使，他方為統治權客體，而須服從國家統治權之支配。所謂統治是謂國家之意思可以強制人民服從。故所謂人民者，應係指服從國家統治權受其支配之客體稱謂，故中央法規標準法第五條第二款規定「關於人民之權利義務應以法律定之」，係指國家（統治者）與人民（被統治者）間之權利義務而言。
申言之，在公法關係上其單方具有下命權及形成權，即單方可不問人民意思如何而片面命人民負擔義務或形成某種法律關係，農田水利會依法規定雖為公法人，但其性質僅係秉承政府推行農田灌溉事業之地方團體而已，此以農業發展條例第三條第九款明定農田水利會為農民團體之一類，足可為證。
而農田水利會組織通則第二十八條固規定農田水利會得徵收餘水使用費列為事業收入，然此僅表示農田水利會得藉餘水使用費充為事業收入，並不當然即得以導出農田水利會與支付使用費之人民之間係屬行政統治權之公法上權力服從關係。此乃因為在人民有決定要不要使用該灌溉餘水之自由，要使用者方簽署所謂「使用費同意書」（註：其雖名為「同意書」，但內容約定了費用之計算標準及相互間之權利義務關係，故性質上仍屬一種私法契約），故顯然人民仍有選擇之自由，農田水利會並未具有下命權及形成權，亦即農田水利會不可不問人民意思如何，而片面命人民負擔義務，是故，能否逕以農田水利會第二十八條之規定即認定人民依該規定負有公法上之金錢給付義務，尚有疑問。
再者，就司法實務來看，農田水利會組織通則第二十八條中同以「使用費」稱之的所謂「建造物使用費」，其滋生之糾紛，實務上仍認定屬私法關係，而非公法關係，此觀諸最高法院七十三年度台上字第二○二號判決即明。
尤有甚者，關於水利會費之徵收，抑或是農田水利會水利小組成員間之掌水費及小給水路、小排水路之養護歲修費，其分擔、管理與使用悉屬私權關係，與行政統治權之為公法上權力服從之關係究屬有別。不以秉承政府推行農田灌溉事業及耕地所有人強制為農田水利會會員而認為公法上權力服從之公法關係，此有最高法院五十五年度第四次民、刑庭總會會議決議、司法院釋字第五一八號解釋可資參照。
是以，依上述說明及相關實務見解，足以認定本件非屬公法上爭議，應為私法上之爭執，殆無疑問。
既為私法上之爭執，依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款規定，認訴訟事件不屬行政法院之權限，應以裁定駁回之。
⒉被告乙○○自六十二年起即使用原告所有之系爭溜池池水放養魚類，但在自八
十六年度起一連三年，原告之水池內水量均不符原同意書所約定之供水量，且水量大幅度減少，不單低於平日標準水位甚多，其池邊周圍甚至呈現乾涸現象，此原因不外乎原告放任由四周農民開放水閘門無限制地自行放水，經被告多次反應，原告仍置之不理，到冬季時，歷經幾次寒流來襲，因池水水量嚴重不足，根本無法維持一定之水溫，造成池中魚群大量死亡，致被告損失慘重，以上事實有現場照片附卷可稽。
此外，不惟有供水量不足之問題，每年原則上被告均會請求原告放水以補撈漁獲，鑑於原告供水量不足，為免冬季時魚類再遭凍死，被告幾次向原告表明希望能在夏、秋季時放水撈補，惟均遭原告拒絕，如此一來，接連三年均發生魚類大量凍斃之結果，被告之財產損失甚鉅。
是以，倘若鈞院認定本件仍屬公法事件，則原告之做為仍違反禁止恣意、誠實信用、禁止權力濫用等原則，不法侵害被告關於憲法所保障之財產權，自不待言。且原告對於被告上開損害應負損害賠償責任，被告爰主張以該損害賠償債權與本件使用費債權相抵銷之。
理 由查原告為公法人，被告依農田水利會組織通則第二十八條及被告灌溉蓄水池使用要
點規定，出具用水使用費同意書，使用原告所有系爭溜池之池水放養魚類，有上開蓄水池使用要點及用水使用費同意書附卷可稽，復為兩造所不爭執，洵堪認為真實。被告使用系爭溜池之池水養魚，既屬應經許可始得使用特別公用物之利用關係，有關使用費之計算以及用水使用費同意書應履行事項，悉由原告依農田水利會組織通則第二十八條及經台灣省政府水利處八十七水農字第Z000000000號函核備之被告蓄水池使用要點規定而制定，則被告使用原告系爭溜池之池水養魚所生爭執，自屬公法關係之爭議，法律亦未另規定應依其他訴訟程序救濟，行政法院就本件自有審判權，合先說明。
又原告主張被告乙○○邀同被告丙○○為連帶保證人，使用其系爭溜池之池水養魚
，積欠八十八年及八十九年之用水使用費與滯納金計一○○、三四四元，屢經催繳，迄未繳納之事實，為被告所不爭，亦有兩造不爭之前述用水使用費同意書、土地登記謄本及其富岡工作站八十八年十月十四日，同年十二月十三日、八十九年八月二十五日、九十年二月二日催繳函及各次掛號送達回執附卷可稽，是原告之主張自堪認定為真實，從而原告本於公法上溜池用水使用費與連帶保證法律關係，依行政訴訟法第八條第一項規定，訴請被告連帶給付積欠之上述用水使用費與滯納金洵屬有據。至於被告辯稱：原告供水量不足，又未准其放水撈魚，致魚類大量凍斃，對原告有損害賠償債權等，主張抵銷云云，惟按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，本件被告上開抗辯，為原告所否認，被告復無法舉證以實其說，所附之照片，雖有魚死於池面現象，惟究係何時、何地發生，死因為何，仍屬不明，無法證明與本件原告之溜池有何關聯以及其對原告有何損害賠償債權存在，退步言又縱有該債權存在，其具體數額如何？均未見主張與舉證，自不得認被告抵銷抗辯可採，是其主張抵銷，自屬無據不應准許。綜上所述，本件原告訴請被告連帶給付一○○、三四四元，即非無理，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 二十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 陳雅香法 官 黃本仁右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 二十三 日
書 記 官 姚國華