臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四二○○號
原 告 甲○○訴訟代理人 張復興律師被 告 台北市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○右當事人間因國宅事件，原告不服內政部中華民國九十年四月二十日台（九十）內訴字第九００二六四七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、原告與訴外人林添財、陳美華共有台北市○○街○○○巷四十九之一號建築物，該建築物位於基隆河中山橋至成美僑段河道整治地區工程範圍內，經被告辦理區段徵收後，原告與案外人林添財、陳美華於八十年十月八日領取拆遷補償費完竣，原告並經抽籤配售基隆河二期專案國宅乙戶（坐落台北市○○○路○○○巷○○○號四樓），旋於八十九年九月六日完成繳款簽約及交屋事宜。
Ｂ、嗣經台北市政府工務局養護工程處（拆遷單位）查得訴願人及案外人陳美華各配售一戶國宅，與基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收範圍內現住戶遷移安置計畫: 「按每一門牌配售專案國宅一戶」之規定不符，臺北市政府工務局養護工程處乃以八十九年十一月二十三日北市工養字第八九六四八一六一○一號函通知被告：「請取消前述二戶國宅，改由陳美華、林添財、甲○○共同配售一戶專案國宅‧‧‧」。
Ｃ、被告遂以八十九年十二月二十八日府宅三字第八九○九八四一四○一號函知訴願人：「‧‧‧台端承購之基隆河二期專案國宅乙戶（坐落台北市○○○路○○○巷○○○號四樓）權利應予註銷，並請將上開房屋交還本府國民住宅處」。
Ｄ、原告不服上開影響其權利之處分，乃向內政部提起處分，經該部作成九十年四月二十日台（九十）內訴字第九００二六四七號訴願決定書，駁回原告之訴願，原告仍不甘服，乃向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張之理由：
１、被告八十九年十二月二十八日府宅三字第八九○九八四一四○一號函，乃被告機關一片面決定，顯違依法行政之原則而使原告遭受損害。蓋有關配售國宅之條件與方式，僅為原處分機關之內部作業，外人不得而知。即以原告獲配本件國宅而言，自始至終均遵循原處分機關通知參加抽籤、繳款、簽約等規定辦理，並完成承購程序。原處分機關在本件配售國宅事件結束後，竟因以其本身作業疏失而片面主張註銷，徵諸行政程序法第八條：「行政行為，應依誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」之規定，依法自有不當。
２、本件應屬民事法律關係：
ａ、查本件原告所配售之國宅，既經原、被兩造合意成立「台北市國民住宅買賣及貸款契約」。依法自各均應有遵守之義務。嗣後縱有爭議，亦應循民事訴訟理直。此有行政程序法第四條所規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」可明。依照民法第八十八條第一項但書之規定：「意思表示之內容有錯誤，或表意人若知其事情即不為意思表示者，表意人得將其意思表示撤銷之。但以其錯誤或不知事情，非由表意人自己之過失為限」。及最高法院二十年上字第一九四一號判例：「當事人締結之契約一經合法成立，其在私法上之權利義務，即應受契約之拘束，不能由一造任意撤銷」。則本件被告逕以行政處分將原告所承購之國宅權利註銷，置合法成立之契約於不顧，於法顯有不合。
ｂ、依行政法院三十九年判字第七號判例，標售物產為私權關係屬民法上買賣之性質，主管官署代表國家而標售行為，與投標人同受私法之支配，若利害關係人認其有違背法令妨害其權益時，應向普通司法機關訴請審判。行政法院四十二年判字第四十四號判例。按行政機關出售國有財產，雖係基於公法為國家處理公務，而其所為出售行為，則係代表國家與承購人間訂立私法上之買賣行為契約，應適用私法之規定，如因發生私權爭執，則應依法向該法院提起民事訴訟，以求解決。另有八十二年裁字第八十九號裁定，原告就被告機關經銷其原申購國有土地一案，如有爭執，應向普通法院提起民事訴訟以求解決。由以上所列舉眾多之判例亦可明確官署與人民間所為之行為，屬私法上之契約行為，而發生爭議時應向該法院提起民事訴訟以求解決，不能由行政官署自為處斷甚明確。因此行政機關對於屬私法性之契約關係未移普通法院以民事訴訟進行解決，竟以自行之行政處分為斷，顯屬不適法之違法行政處分。
３、復查本件「台北市國民住宅買賣及貸款契約」第九條固曾訂有：「本契約簽訂後乙方如有左列情形之一者，甲方得收回住宅及基地，並得移送法院裁定後強制執行：作非法使用者。積欠貸款本息達三個月，經催告仍不清償者。出售、出典、贈與或交換未經國民住宅主管機關同意者。同一家庭有政府直接興建或貸款自建之國民住宅超過一戶者。變更為非居住使用或出租，經通知後逾三十日未予回復或退租者。承購後滿三個月經催告仍未進住者。積欠管理費達六個月者」。但原告迄今並無上開違約之情事，被告率以行政處分通知原告收回房屋，依約依法亦均屬無據。
４、原告權利應適用「信賴保護」原則予以維持：
ａ、按大法官釋字第五二五號解釋文，對信賴保護著有明文，信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，「公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用‧‧‧」。另司法院字第一五五七號解釋，「原處分、原決定或再訴願之決定確定後發現錯誤或因有他種情形而撤銷原處分，另為新處分，固以訴願人、再訴願人之權利或利益並不因之受何損害為前提」。該解釋意旨顯為維護人民之權利或利益。
ｂ、另查行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有以詐欺、脅迫或賄賂方式使行政機關作成行政處分對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或決定，而作成行政處分明知行政處分違法或因重大過失而不知，等信賴不值得保護情形外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關應顧及該受益人之信賴利益。因此，為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷對公益有重大危害或該受益人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，則該違法授予利益之行政處分不得撤銷。
ｃ、原告甲○○獲配本案國宅，其一切申辦之手續及所繳交之文件資料均係依照被告承辦單位之通知辦理。原告所接獲配售得國宅之函件，均係台北市政府承辦單位行文給原告甲○○個人之函件，並非為原告甲○○等三人同函件，在領取補償費時，亦係各別通知林添財、甲○○、陳美華三人，分別領取，且未明白告知為三人所共有合購專案國宅之事。由被告台北市政府國宅處所發國宅繳款通知單所列房地自備款及投保火險之保費合計為六○九、六九七元，其中亦未列明為三人或為一戶三分之一之款，原告則依該通知一人單獨繳納一戶之費用，而合法完成雙方買賣及貸款契約之簽立。
ｄ、原告甲○○對於被告台北市政府所為之行政行為，獲配國宅一戶，而非三分之一，自屬為正當合理有信賴保護之理由。因此對於被告所持撤銷之理由中認無信賴保護原則之適用，其完全與本案實際事實過程有間。另被告復稱：依行政程序法第一一七條規定「對違法之行政處分上級機關亦得為撤銷‧‧‧並無不合」。但依同法第一一七條一項有但書之明定，有下列各款情形者不得撤銷，其第二款：受益人無同法第一一九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予之利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲之公益者。
ｅ、復查本案原告並無同法第一一九條所列各款信賴不值得保護之情形。故對於被告所持之理由及所辯之詞顯為藉故與推諉責任之詞，於法即有不合。原告所已獲得之權利利益，應受信賴保護。
Ｂ、被告主張之理由：
１、按被告基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收範圍內現住戶遷移安置計畫三、安置對象：「（一）本地區區段徵收範圍內之合法房屋、舊有違章建築及七十七年八月一日以前新違章之拆遷戶業主，於本地區拆遷公告前兩個月設有戶籍並符合國宅配售條件者，按每一門牌配售專案國宅一戶。
（二）本地區區段徵收範圍內之合法房屋、舊有違章建築及七十七年八月一日以前新違章建築拆遷戶業主，但不符合前述條件者，按每一門牌配售專案住宅一戶。（三）舊式三合院、四合院民宅，祖孫三代同堂之拆遷戶，按戶籍系統表，每一戶籍配售專案國（住）宅一戶，不受每一門牌配售一戶之限制。（四）未有設籍之工廠、豬舍及七十七年八月二日以後之新違章建築拆遷戶，一律不予安置。」。
２、又查本工程係於七十九年十二月二十七日公告並張貼現場及各里辦公室佈告欄，且被告所屬地政處亦於內湖、中山區公所、濱江國小等地方舉○○○區段徵收開發說明會，其中內容包含有關原住戶遷移安置之安置方式及安置對象，並於辦理地上物拆遷作業，亦有告知各拆遷戶有關配售專案國（住）宅事宜。本工程經公告、調測、補償至拆遷作業等程序均依「臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」規定辦理，另配售專案國（住）宅事宜亦依本工程安置計畫辦理。原告所言僅為機關內部作業，外人不得而知，並非事實。
３、故本件原告有無資格配售該系爭專案國（住）宅，其前題必需以基隆河截彎取直工程拆遷戶為安置對象，並具備前開安置計畫三、安置對象（一）、（二）之規定，惟查原位於基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區工程範圍內之本市○○街○○○巷四十九之一號建物，係為原告與陳美華及林添財等三人共有，前並切結領取補償費在案，依安置計畫理應由原告與陳美華及林添財三人共同合購專案國（住）宅一戶始合於規定，為原告所明知，並無信賴保護原則之適用。是以，被告拆遷單位原配售予原告之國（住）宅，即有不宜，且依行政程序法第一百十七條之規定，對違法之行政處分，上級機關（被告）亦得為撤銷；被告註銷其承購資格及收回原購所承購國宅，並無不合。
理 由
壹、兩造爭執之要點：
一、綜觀前述事實欄中兩造之聲明與主張，原告認為被告所為註銷承購資格與收回承購國宅之處分係屬違法，理由主要有以下兩部分：
Ａ、兩造爭議之法律關係，係行政機關核配國宅於人民後，並由政府機關與人民間簽立契約完成合法之買賣契約行為，此時已非公法行為而為私法行為，既屬私法爭議，被告即不得自行以行政處分剝奪原告之權利，毋寧應經由民事訴訟裁判解決。
Ｂ、其次是原告按照被告公告及書函通知參與國宅配售之登記、抽籤、承購等程序，而單獨配售國宅一戶，並無行政程序法第一百十九條所指信賴不值得保護之情形，今僅因被告內部作業失誤，卻剝奪原告之權利，即屬違反信賴保護原則，該註銷與收回之處分，即屬違法。
二、被告則認為原處分並無違法不當，其答辯要點得整理如下：
Ａ、基隆河整治工程係於七十九年十二月二十七日公告並張貼現場及各里辦公室佈告欄，且舉辦多場區段徵收開發說明會，於辦理地上物拆遷作業時，亦告知各拆遷戶有關配售專案國宅事宜。故原告主張此僅為機關內部作業，並非事實。
Ｂ、依安置計畫應由原告與訴外人陳美華及林添財三人共同合購專案國（住）宅一戶始合於規定，此為原告所明知，並無信賴保護原則之適用。
貳、本院之判斷：
一、本件爭議是否為公法性質，係原告始終質疑者，故本院認為在檢討系爭註銷資格及收回國宅之處分是否違法前，有必要予以釐清。
Ａ、按特定行政行為之法律性質屬於公法抑或私法，依照目前行政法學支配性理論，係由高權行為說與修正主體說（又稱特別法說）的觀點予以綜合判斷，亦即觀察行政法律關係當事人間具有「上下隸屬」或「支配服從」的關係，且該法律關係之成立必須以公權力主體為一方當事人，一般私人不能為之，此際即可將該法律關係及其所依據之法令定性為公法。
Ｂ、原告及訴外人陳美華及林添財等所以有權利參與抽籤、承購國宅，係因被告之基隆河整治工程而徵收其原有住宅，使其得以「拆遷戶」之身分加入被告擬定之徵收範圍內現住戶遷移安置計畫，而無論被告之徵收行為，或徵收後的補償發給與居住處所之配置行為，皆係行使國家公權力所創設或形成者，而且諸此行為，除了國家行政機關之外，一般人民並無法為之，因此關於原告取得或剝奪原告前已取得之權利，皆源自於被告機關之公法行為，就此所生之爭議，自屬行政法院管轄裁判。
Ｃ、至於原告認為其與被告所簽訂的是私法性質買賣契約，本案爭議應經民事法院裁判解決部分，則係混淆公法上權利義務之發生與該權利義務之實現兩個不同層次的問題。蓋原告及訴外人擁有承購國宅之權利，係來自被告之行政處分，但此時原告所擁有的仍只是抽象的、得以法律強制力實現的權利地位而已，並不因此直接取得系爭國宅之所有權，而後者毋寧須透過締結私法契約、從事私法上物權移轉行為，始可能成就。職此，權利發生與權利實現兩個層次係屬可以分別討論之法律關係，在各該層次如有爭議即依據該項法律關係之性質決定其權利救濟管道，於行政法學中（尤其於討論給付行政的範疇），此即所謂「二階段理論」所欲解決的命題。是故原告主張簽訂私法契約之後，系爭法律關係即轉變為私法關係之見解並非正確。
二、被告機關原來作成「准予配售原告國宅」之授益行政處分，有無違法之處：
Ａ、作成上開授益處分所憑之規範基礎：
１、前已述及，有關國宅締約對象之選擇，乃屬公法上之法律關係，應受相關公法法令之規範，不得從民法上「締約自由」之角度來思考，而謂被告機關於締約後，即不得再行撤銷其私法上之出賣要約。
２、本件被告機關在締結國宅買賣契約時所受之公法上規範：
被告與拆遷戶締結國宅買賣契約時，有關配置國宅數額之標準，主要規範於「基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收範圍內現住戶遷移安置計畫」之第三點。該點規定得整理如下：
ａ、本地區區段徵收範圍內之合法房屋、舊有違章建築及七十七年八月一日以前新違章之拆遷戶業主，於本地區拆遷公告前兩個月設有戶籍並符合國宅配售條件者，按每一門牌配售專案國宅一戶（第一項）。
ｂ、本地區區段徵收範圍內之合法房屋、舊有違章建築及七十七年八月一日以前新違章建築拆遷戶業主，但不符合前述條件者，按每一門牌配售專案住宅一戶（第二項）。
ｃ、舊式三合院、四合院民宅，祖孫三代同堂之拆遷戶，按戶籍系統表，每一戶籍配售專案國（住）宅一戶，不受每一門牌配售一戶之限制。（第三項）
ｄ、未有設籍之工廠、豬舍及七十七年八月二日以後之新違章建築拆遷戶，一律不予安置（第四項）
Ｂ、本件客觀事實不符合上開規範之構成要件，對原本共有台北市○○街○○○巷四十九之一號建築物的原告與訴外人陳美華等人，分別配置一戶國宅，而違反前揭遷移安置計畫第三點的第一項，以致原來之授益處分成為違法之處分。
Ｃ、本件不得以「信賴保護」為理由，而限制被告機關對上開違法授益處分之撤銷權限，其理由如下：
１、信賴保護原則之意義及其構成要件與法律效果：
ａ、信賴保護原則之意義：
Ⅰ、所謂之信賴保護原則，係指人民基於對行政機關之擔保或其他對行政機關附理由之行為有特定之期待，在人民合法之信賴下享有對行政機關之請求權。乃是公法上誠實信用原則的下位概念。
Ⅱ、雖然信賴保護原則主要涉及「持續性之保障」問題，在法理上，其適用對象不僅限於授益處分之撤銷，一切之行政處分、行政契約及行政事實行為，甚至是行政法規與行政計畫之發布均包含在內。不過本案所涉及者卻為「有關授益處分撤銷時之信賴保護問題」典型案例，本院僅以此範圍來架構其要件內涵。
ｂ、信賴保護之構成要件：
Ⅰ、信賴基礎：即行政機關表現在外之舉止（明示的，甚至是暗示的），讓人民形成一個印象，相信行政機關已經作成了一個具有法效性之決策，並基於對此決策之信賴，而有規劃未來行止之可能性。而授益處分之作成本身即是一個明確的法效性決策宣示。
Ⅱ、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其社會活動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為（含作為與不作為）乃屬「信賴表現」。在授益處分之情形，所謂之信賴表現即為人民為受領利益所為之配合措施。
Ⅲ、因信賴表現所生之信賴利益：
⑴、信賴保護原則所欲維護之利益即屬「信賴利益」，其內涵乃是人民
基於前開信賴規劃其社會生活，而在信賴表現活動中所付出之成本，此等成本原則上是指「經濟成本」，特殊例外情況下也有可能包含「非經濟成本」。在授益處分之情形，所謂之信賴利益應為人民為受領授益處分給付之利益而付出之經濟成本。
⑵、另外「信賴利益」之內涵應與授益處分所給付之利益本身嚴格區分，因此信賴利益並不等同於給付利益。
Ⅳ、信賴在客觀上值得保護：
⑴、按信賴保護原則之所以被引為行政法上之重要法理，構成限制行政
作為之限制，其原因乃是因為人民主觀上可以期待，行政機關一切作為均合法性，因此其有相信行政機關表示在外行止之正當性存在，若此正當性基礎被證明不存在時，人民即無享受信賴保護之合理性存在。
⑵、因此行政程序法第一百十九條之規範意旨指明，有下列情形，人民之信賴不值得保護︰
①、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關為行為者。
②、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為者。
③、明知行政行為違法或因重大過失而不知者。
⑶、必須排除上述之消極要件，人民才能主張信賴保護原則之適用。
ｃ、因信賴保護所生之法律效果（公私法益之權衡）
Ⅰ、按信賴保護所生之法律效果，原則上乃是對行政機關事後變更法效決策形成一種限制。而在授益處分之情形，信賴保護之成立足以使行政機關撤銷違法授益處分之權限受到抑制或剝奪。
Ⅱ、不過信賴保護之法律效果卻非單一而直接，還須進一步做利益衡量之考慮，以決定對人民保護之程度。相對而言，行政機關變更決策權限之限制也因此有程度上之高低。
Ⅲ、在授益處分違法之情形，因授益處分而取得得益之人民，即使其為收受利得，付出成本而符合信賴保護之構成要件後，但依行政程序法第一百十七條第一、二款之反面解釋，如果公益有高度保護之必要時或信賴利益小於公益時，行政機關仍得撤銷該授益處分（只不過應依同法第一百二十條第一項給予補償）。
Ⅳ、因此有關信賴保護是否構成對違法授益處分撤銷之限制，仍應為公私法益之權衡。
⑴、在此特別須加說明者，所謂之公私法益之權衡，其對象是「信賴利
益」與「公共利益」之衡量，而非授益處分所形成之「給付利益」與「公共利益」之衡量。
⑵、因此假設相關利益均得以同一標準來加以量化，其中給付利益為十
單位，公共利益為二單位，而信賴利益則為三單位，在理論上，可能為了維持三單位之信賴利益，卻讓人民因此保有十單位之違法給付利益。因此如果信賴保護原則之適用結果是剝奪了行政機關之撤銷權限，很可能會因此讓人民保有遠比其信賴利益高出甚多之給付利益，此等結果是否具有公平性，恐值討論。
⑶、不過以上說法乃屬理論上之假設，而在真正之實際作業中，「給付
利益」之實現大都被認定是以「公共利益」之付出做為代價，因此在進行利益權衡時，「給付利益」經常是化身為「公共利益」之一部，而擺放在公益之琺碼上。
二、本案原告不符合信賴保護構成要件之理由：
Ａ、本院認為，依照相關法令，公共用地之徵收與補償須繁複及歷時長久的行政程序，且因涉及人民財產權之限制與剝奪，此類行政程序較其他種類行政程序更重視當事人以及利害關係人之參與，諸如公告、計畫圖文閱覽、向徵收機關表示異議、公聽會等參與制度之設計，皆為了使人民得以明瞭自身權利義務狀態，而在公權力措施實際侵害或改變權利現狀之前，預先排除違法、不當的情形，或透過上述管道由人民與行政機關協調出彼此皆可以接受的方案。
Ｂ、正如被告答辯所稱該基隆河整治工程於七十九年十二月二十七日公告並張貼現場及各里辦公室佈告欄，且被告所屬地政處亦於許多地方舉○○○區段徵收開發說明會，其中內容包含有關原住戶遷移安置之安置方式及安置對象；並於辦理地上物拆遷作業，亦有告知各拆遷戶有關配售專案國（住）宅事宜。是以，原告在公告基隆河整治工程時起，至實際領得徵收補償（八十年十月八日）之期間，當已知悉或有充分之機會知悉該安置計畫之內容，以及日後國宅配置的相關辦法，而如果歷經上述民眾參與程序，原告仍不知相關辦法之規範者，則顯然具有重大過失，而不得主張其完全依照被告承辦單位之通知函告辦理以解免其重大過失之責。
Ｃ、按照前述行政程序法第一百十九條規定受益人信賴不值得保護之情形，本院認為本案原告情形該當於該條第三款「明知行政行為違法或因重大過失而不知者」，因原告縱非明知配售國宅之處分違法，在前述歷次公告、通知之行政程序後，原告不知該辦法之正確適用，亦屬有重大過失, 故本院認為原告對於單獨配售國宅之信賴，並不值得保護，被告基於貫徹依法律行政原則，並且維持所有拆遷戶受益地位之平等，以系爭處分註銷原告承購專案國宅之權利，並命原告將房屋交還被告所屬國民住宅處，並無違法之處。
參、綜上所述，本件原處分並無不合，一再訴願決定遞予維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 五 月 二十二 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 二十二 日
書記官 林麗美