臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四三五一號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○○辛○○壬○○癸○○子○○共 同訴訟代理人 吳尚昆律師被 告 內政部（承受台灣省政府土地徵收核准業務）代 表 人 余政憲部長）訴訟代理人 巳○○
卯○○
參 加 人 桃園縣政府代 表 人 丑○○縣長）訴訟代理人 辰○○
參 加 人 桃園縣桃園市公所代 表 人 寅○○市長）訴訟代理人 許朝財律師右當事人間因確認土地徵收處分無效事件，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣參加人桃園縣桃園市公所（下稱桃園市公所）為辦理公八公園預定地需要，乃檢具徵收土地計畫書及相關書圖，報經台灣省政府民國（下同）七十八年四月十八日七八府地四字第一四七九四四號函核准徵收桃園縣桃園市○○○段五三四—四地號等二十一筆土地，合計面積一．一九一四公頃，經參加人桃園縣政府以七十八年四月二十七日七八府地用字第五五二八五號函公告徵收，函示公告期間自七十八年四月二十七日起至七十八年五月二十七日止，於公告期滿後，桃園縣政府即以七十八年五月三十一日七八府地籍字第七八八二八號函通知土地所有權人於七十八年六月六、七日領取地價補償費在案。同案公八公園用地上之土地改良物，亦報經台灣省政府七十八年十月十三日七八府地二字第一一五三八三號函核准徵收，桃園縣政府以八十年二月八日八十府地測字第三六一五五號函公告，函示公告期間自八十年二月十二日起至八十年三月十四日止，桃園縣政府並以八十年三月二日八十府地測字第三七四一八號函通知各業主於八十年三月十九日領取地上物補償費。
二、嗣原告等十一人主張桃園縣政府並未依法於公告期滿後十五日內發放徵收補償費完竣，亦未辦理提存，主張本件徵收土地核准案應已失其效力，於八十八年八月十七日向桃園縣政府主張徵收失效，桃園縣政府以八十八年八月二十三日八八府地用字第一七六三三八號函復並未喪失徵收效力。原告不服，向台灣省政府提訴願，經台灣省政府於八十九年三月四日八九府訴一字第一二二一四○號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」，其理由略為桃園縣政府應先將原告所為徵收失效部分之主張請求，函由徵收准駁機關核復後再行副知訴願人始為妥當。桃園縣政府遂於八十九年六月十六日以八九府地用字第一○四四九三號函將原告主張徵收失效案報請被告核示。於被告調查事實期間，原告另以八十九年十一月十三日申請書，以桃園縣政府未於公告期滿十五日內將補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣，亦未辦理提存為由，向被告請求確認系爭徵收案無效，原告不服內政部於渠等請求後於三十日不為確答，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：請求確認臺灣省政府七十八年四月十八日七八府地四字第一四七九四四號函關於桃園都市計畫第一期都市計畫公共設施保留地（公八公園預定地）徵收案對原告等人之土地所為之核准徵收處分無效。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、被告參加人未為請求判決之聲明，亦無提出訴狀。
參、兩造之爭點：原告得否以參加人桃園縣政府並未依法於公告期滿後十五日內發放徵收補償費完竣，亦未辦理提存為由，主張本件徵收土地核准案應已失其效力，而提起本件確認徵收無效之訴？
一、原告主張之理由：
㈠、查台灣省政府七十八年四月十八日以七八府地四字第一四七九四四號函核准徵收原告等所有之土地，用為桃園都市計畫第一期都市計畫公共設施保留地（公八公園預定地），並經桃園縣政府七十八年四月二十七日以七八府地用字第五五二八五號函公告在案，然本件土地徵收案係於七十八年五月二十七日公告完畢，惟桃園縣政府府並未依法於公告期滿後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣，亦未辦理提存。
㈡、依土地徵收條例第二十條第一項前段、第三項前段規定、司法院三十三年院字第二七○四號解釋及經司法院五十四年釋字第一一○號解釋、八十六年釋字第四二五號解釋及八十九年釋字第五一六號解釋意旨可知，於徵收公告期滿十五日內，補償地價及其他補償費尚未「發給完竣」者，徵收案即失其效力。查本件桃園縣政府根本未於公告完畢後十五日內將補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關「發給完竣」，已如前述，是以本件徵收核准案自七十八年六月十二日起，即失其效力，縱桃園縣政府再於公告期滿十餘年後通知原告領款，亦無從使已失效之徵收回復其效力，至為明顯。
㈢、查系爭核准徵收處分雖自七十八年六月十二日起，失其效力，然原告等之土地仍因該無效之徵收處分而禁止移轉登記及設定負擔，權益嚴重受損，且此項侵害得以本件確認判決除去，即原告等應有即受確認判決之法律上之利益，且依司法院八十九年釋字第五一六號解釋之意旨，原告等應得向台灣省政府申請確認前開核准徵收之處分無效，然目前台灣省政府之組織及業務均已精簡，關於徵收業務由被告承受，原告僅能對被告提起本件確認訴訟。
㈣、按「發給完竣」實與民法上「清償」之概念相同，故必須符合民法債務「清償」之要件，始得謂「發給完竣」，且按債務之清償，必須於清償地向債權人為之，始生清償之效。而「清償地，除法律或契約另有訂定，或另有習慣，或得依債之性質或其他情形決定者外，應依左列各款之規定：（一）以給付特定物為標的者，於訂約時，其物所在地為之。（二）其他之債，於債權人之住所地為之。」此在民法第三百一十四條定有明文，補償地價及其他補償費額之發給地，法律或契約並無規定及約定，亦無習慣，或得依債之性質或其他情形決定其清償地，故應依該條第二款規定即「債權人（即應受補償人）之住所地」為清償地，直轄市或縣（市）主管機關必須將補償地價及其他補償費額於應受補償人之住所地發放於應受補償人，始生「清償」即「發放完竣」之效，倘僅通知應受補償人到場領取，因應受補償人並無到場領取之義務，尚不能謂已經「清償」即「發放完畢」。
㈤、且按應受補償人拒絕受領或不能受領者或所在地不明者。直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價及補償費，得將款額提存，「債權人受領遲延，或不能確知孰為債權人而難為給付者，清償人得將其給付物，為債權人提存之。」此在土地法第二百三十七條、民法第三百二十六條定有明文，揆諸其立法意旨即在於應受補償人如有不能受領之情形，直轄市或縣（市）主管機關自得將補償地價及補償費予以提存，始收「發給完竣」之效。
㈥、本案被告並未於原告受補償人之住所地發給補償費，僅通知應受補償人到場領取，依前所述，並不得謂「發給完竣」。退萬步言，縱認通知原告到場領取之行為合法，然原告未到場領取，此時，被告自應將該補償費予以提存，以收「發放完竣」之效，惟被告於十五日內並未清償，亦未提存，依前開土地徵收條例第二十條第一項前段、第三項前段規定及司法院大法官第一百一十號解釋文之意旨，該徵收案從此失其效力。又「失其效力」，乃自始、確定、當然的失其效力，並不能因其後之行為而使失效之徵收案回復效力，故十五日後縱使被告將補償費予以提存，亦不能使已失效之徵收案回復其效力。
二、被告主張之理由：
㈠、程序部分：本案原告請求確認本件徵收無效，惟依其起訴狀內容，係以桃園縣政府並未依法於公告期滿後十五日內發放徵收補償費完竣，亦未辦理提存，主張本件徵收土地核准案應已失其效力。查依鈞院八十九年度訴字第二四一九號判決意旨認為，徵收土地補償之地價及其他補償費，未依行為時土地法第二百三十三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，及參酌司法院三十三年院字第二七○四號解釋意旨以觀，其法效果係指「向後失效」而言，與行政處分之「無效」尚屬有別。則原告等請求確認本徵收核准案對於系爭土地失其效力之主張，即不適法。
㈡、實體部分：
１、本案桃園市公所為辦理公八公園預定地需要，乃檢具徵收土地計畫書及相關書圖，報經台灣省政府七十八年四月十八日七八府地四字第一四七九四四號函核准徵收桃園縣桃園市○○○段五三四—四地號等二十一筆土地，合計面積一．一九一四公頃，經桃園縣政府以七十八年四月二十七日七八府地用字第五五二八五號函公告徵收（公告期間自七十八年四月二十七日起至七十八年五月二十七日止），公告期滿，桃園縣政府即以七十八年五月三十一日七八府地籍字第七八八二八號函通知土地所有權人於七十八年六月六、七日領取地價補償費在案。又本案公八公園用地上之土地改良物，亦報經台灣省政府七十八年十月十三日七八府地二字第一一五三八三號函核准徵收，桃園縣政府以八十年二月八日八十府地測字第三六一五五號函公告（公告期間自八十年二月十二日起至八十年三月十四日止），公告期滿，桃園縣政府以八十年三月二日八十府地測字第三七四一八號函通知各業主於八十年三月十九日領取地上物補償費。經核本徵收案踐行之程序依法並無不合。
２、司法院釋字第一一○號解釋意旨係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關以憑發給受補償人而言，此有最高行政法院五十七年度判字第四七六號判例可稽；本案徵收補償地價及地上物補償費之給付，桃園縣政府已分別於土地徵收公告期滿（即七十八年五月二十七日）及土地改良物徵收公告期滿（即八十年三月十四日）後，即分別於七十八年五月三十一日及八十年三月二日通知定期發放，惟所有權人未領價。是以本件並非需用土地人延不繳交補償地價及補償費，而係原告等未予領價，自不容援引上開解釋，而主張本件土地徵收原核准案失效。
３、又查地價補償金之提存，僅係清償方法之一種，行為時土地法第二百三十七條有關補償費提存之規定，並未限定提存期限，市縣政府就核發之地價及補償費縱未辦理提存，但應受補償之當事人非不得向核發單位領取，並不影響土地徵收之效力。又依本案行為時被告函頒之「徵收土地辦理補償價款提存作業注意事項」第四點規定，「土地法及有關法律對於提存之期限，未為規定，行政院曾以臺五十三內四五三四號令核釋，略以土地法第二百三十七條所謂『得將款額提存待領』之規定，可由市縣地政機關視實際情形自由裁量。嗣為免徵收補償款額久擱，影響被徵收土地所有權人對其土地權利義務之終止，行政院復以五十九年十二月一日臺五十九內一○九○七號令規定，關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存待領。惟此項提存期間規定，祇屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對其土地徵收核准案之效力，並無影響（行政法院六十八年判字第四八○號判決參照）。」最高行政院法院八十四年度判字第二七六九號裁判及八十六年度判字第二四○七號裁判均採上開見解。原告所請，經被告土地徵收審議委員會第四十四次會議決議：「應無徵收失效」，理由如下：「本案既經桃園縣政府依規定完成徵收公告並通知發價，並無不合。至於桃園縣政府延遲提存或存入保管專戶乙節，乃為異議人及其他被徵收土地所有權人陳情都市計畫變更並要求暫緩辦理提存之結果，參照行政法院六十八年判字第四八○號判決意旨，關於徵收土地之補償遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個內辦理提存待領。惟此項提存期間之規定，祇屬訓示規定，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對其土地徵收核准案之效力，並無影響。又陳情人等陳情都市計畫規劃不當事宜，應屬另一事件，宜循都市計畫變更程序為之。」上開決議，並經被告九十一年二月二十六日台內地字第0000000000—一號函及—二號函復桃園縣政府及原告在案。
三、參加人桃園縣政府主張之理由：本件徵收補償費固未在徵收公告十五天內辦理提存，但不影響本件徵收之效力。
四、參加人桃園縣桃園市公所未於言詞辯論時提出主張，亦未提出訴狀答辯。理 由
一、按行政訴訟中確認訴訟之型態，以確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、及確認已解消之行政處分違法等三種類型為限，此觀行政訴訟法第六條規定甚明。就中所稱「行政處分無效」，係指行政處分因具有重大而明顯之瑕疵，而自始、當然、確定的不生效力之謂，此不僅學理之當然，亦為行政程序法第一百十一條所明定。
二、至若徵收土地應補償之地價及其他補償費，未依行為時土地法第二百三十三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，固經司法院釋字第一一０、五一六號解釋在案。惟所指「徵收土地核准案失其效力」，參酌司法院三十三年院字第二七０四號解釋：「法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決。尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力。土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償」意旨以觀，其法效果係指「向後失效」而言。蓋徵收處分公告後，依行為時土地法第二百三十條規定，需用土地人得為種種行為（如：進入徵收土地內為察勘、測量工作，代土地所有權人或土地他項權利人除去其土地障礙物等），為不使該行為之法效果受影響，故採向後失效之見解。因此土地徵收補償費未於公告期滿後十五日內發給，致徵收處分「失其效力」之意義，與行政處分之「無效」，尚屬有別。原告主張失效應屬無效之一種型態，純係一己主觀之見解，尚非可採。
三、從而原告以被告台北縣政府於徵收公告期滿之法定期間十五日內並未提足土地價款及地上物之補償款為由，乃對被告內政部訴求確認系爭土地之徵收處分失效，自非適法。至原告其他有關徵收失效之實體上主張，則無庸予以審究。而原告是否仍得依其他行政確認訴訟種類或民事訴訟程序，訴求救濟，另屬他事，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 八 月 二十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 二十一 日
書記官 黃明和