臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四三五三號
原 告 菁英公寓大廈管理維護股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 桃園縣政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 乙○○右當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國九十年四月二十四日台（九十）內訴字第九００二九四五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、本件原告菁英公寓大廈管理維護股份有限公司因遭人檢舉「涉嫌違規經營保全業務」，而經桃園縣警察局於八十九年十月六日派員前往桃園市○○○路○段三一七至三二五號「天下大觀社區」調查，先後訪談原告派駐該社區管理員蔡建泰及住戶管理委員會主任委員陳永松等人，並將卷證資料移送被告機關處理。
Ｂ、被告機關本於上開移送之證據資料而認定原告有「未具經營保全業之許可，卻違法於住居場所經營有關門禁管制、安全維護等保全業務」之情事，有違保全業法第十九條之規定，而於八十九年十二月二十六日以府警刑字第三六六四一號處分書作成行政處分，對原告課處罰鍰新台幣（下同）十五萬元，並公告其違規經營保全業務部分勒令歇業。
Ｃ、原告不服上開行政處分，而提起訴願，亦經訴願機關內政部於九十年四月二十四日以台（九十）內訴字第九００二九四五號訴願決定書駁回原告之訴願，原告因此提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張之理由：
１、原告為合法成立之公寓大廈管理服務公司，除依法取得公司執照及營利事業登記證外，並經內政部發給公寓大廈管理維護公司登記證書，且依公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條之規定依法執行業務，並受座落桃園市○○○路○段○○○號之「天下大觀社區」委任，管理維護該社區之事務，並無任何不法情事。詎被告竟以八十九年十二月二十八九府警刑字第三六六四一九號處分書指摘被告於前開六日社區未經許可經營保全業務，並處罰鍰十五萬元及命勒令歇業，案經原告向內內政部提起訴願，亦以原告經營門禁管理工作屬保全業之業務，且原告未就該業務委託保全業者辦理云云，駁回在案。
２、按保全業法第四條規定保全業得經營之業務約有四款：
ａ、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。
ｂ、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。
ｃ、關於人身之安全維護。
ｄ、其他經中央主管機關核定之保全業務。
３、但原處分並未明確指述原，告究係在何處違法經營何種保全業務，更未指陳「門禁管理」係違反保全業法第四條之何款規定，顯有理由不備及事實認定錯誤之瑕疵。其於處分書含混稱「屬保全業務範疇之門禁管理工作」，顯有未洽，且原告所從事者係公寓大廈之「門戶管理」與「訪客接待」，並非「門禁管制」，是以原處分對事實之認定亦有誤會。
４、又原告係合法成立之公寓大廈管理服務公司，本即得依法經營相關公寓大廈管理業務，而公寓大廈管理服務公司之設立門檻較保全公司高出萬分，係政府要求公寓大廈管理服務之專業性、技術性與合法性，並企求由專業且經政府核發證照之公寓大廈管理服務公司提供公寓大廈安全及妥善之服務，而門禁管理確是公寓大廈管理之最基本工作，對此基本之管理服務如仍須由公寓大廈管理服務公司再委託其他保全公司接做，則不啻使公寓大廈管理服務公司成為發包中心，而非直接提供公寓大廈專業管理服務者，顯然喪失立法者制訂公寓大廈管理條例之意旨。是以公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條第二項之規定即應作目的性限縮解釋，不得認為所有「防盜、防火、防災之安全防護」之業務，均僅保全業者始得從事，否則有觸法之虞者非僅合法之公寓大廈管理服務公司而已，連各公私立學校、機構或自聘管理員之公寓大廈，均將因有「門禁管理」情事，而遭行政罰，此顯非保全業法係為導正保全業者良莠不齊之立法本旨之所在，且更將使一般公寓大廈進行管理維護時徒增困擾。
５、此外原告所從事之「門戶管理」與「訪客接待」工作內容乃係，在非住戶之人士進入社區時記錄訪客之身分及拜訪時間。而「消防防災」工作係配合該社區管理委員會之安全維護編組，並非實際從事「消防防災」工作。何況防盜、防火及防災係每一國民之義務，遑論公寓大廈管理維護公司，是以本件究竟是否已達保全業法所規範之安全防護業務範圍，被告自應會同主管機關實地勘查，再作認定，實不應僅憑書面文件及未明瞭法律條文人士所作之詢問筆錄為處罰之依據。
６、退步言之，縱認原告有些許違規情事，然其肇因於法規模糊，且政府主管機關亦未善盡行政指導之責，實不應重罰原告，揆諸保全法第十九條規定：「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新台幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰。」，被告本得於裁量範圍從輕處罰，以收宣導之效，乃被告竟對原告科予十五萬元之重罰，相較於原告對法益之極小損害，系爭處罰，顯然違背比例原則，嚴重打擊合法公寓大廈管理維護公司之信心，顯非立法之初衷。
Ｂ、被告主張之理由：
１、本案所涉及之相關法令：
ａ、保全業法第四條第一款：保全業得經營左列業務：
一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。
ｂ、保全業法第十九條：
未經許可或己撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新台幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰。
２、本案原告違章事之認定及其課罰理由：
ａ、本案違章事實乃係由桃園縣警察局於八十九年十月六日派員前往桃園市○○○路○段三一七至三二五號「天下大觀社區」調查而查獲。
ｂ、在調查過程中，警方曾先後訪談原告派駐該社區管理員蔡建泰及住戶管理委員會主任委員陳永松等人，而該等證人均證稱：「原告公司於該社區確實有擔任門禁管制、訪客登記、安全維護．．等之工作」等語（見卷附之之各相關人等談話筆錄），又有原告派駐該社區駐衛執勤之照片可資查證。且依原告公司與天下大觀公寓大廈管理委員會所簽定之委託管理契約書第二條第一項第五點之約款「公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護事項所附之附件五」」內容第一項之約定，原告提供之服務包括：「受甲方之要求或指示，管制人員、車輛進出，必要時並予登記。」已將門禁管制項目列入其中。
ｃ、因此基於以上各項證據資料綜合判斷，已可確定原告有對外承攬保全業務之事實存在，確實違反保全業法第十九條之規定，雖第四項訂有「不得抵觸保全業法及其施行細則」之免責條款，仍不得因此而免責。
ｄ、從而被告以原告違反保全業法第十九條之規定，而作成八十九年十二月二十六日府警刑字第三六六四一九號處分書之行政處分，依法並無不當。
３、原告主張不可採之理由：
ａ、保全業係屬特許行業，應向主管機關申請登記，並取得許可證後，始得經營保全業務，原告僅有「公寓大廈管理維護股份有限公司」執照，而未合法持有「保全股份公司執照」；且原告雖向被告機關申請「菁英公寓大廈管理維護股份有限公司」之營利事業登記證並經核准在案，惟核准之營業項目僅限公寓大廈管理服務業，其中並未有得經營保全業務之營業項目，然原告仍另再經營門禁管制等安全維護工作，己明顯超出公司合法申請之營業項目，並己侵犯保全業之範疇。
ｂ、復依據「公寓大廈管理服務人管理辦法」第十三條第二項之規定：「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理」。而原告就該社區之門禁管制工作，顯然未委託合法之保全業者辦理，違規事證明確。
ｃ、另有關保全業務與公寓大廈一般事務管理服務事項之區別，依據內政部八十九年六月十五日台八九內營宇第八九三六九０號函示：「門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第一項第一款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項．．」，而原告既經營門禁及車輛管制，其執行保全業務之事實已極為明確。
ｄ、原告所提示之臺灣桃園地方法院檢察署八十九年度偵字第二Ｏ五Ｏ號不起訴處分書（新洋房社區）案，並非本案之不起訴處分書，不足為此訴願案免責之證據。
理 由
一、程序方面：本件原告於九十年六月十二日起訴時，被告機關代表人（縣長）為許應深，嗣由朱立倫於九十年十二月二十日接任，是被告由朱立倫聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、兩造爭執之要點：
Ａ、本件原告實際經營公寓大廈之管理工作，而於八十八年十月十五日與「天下大觀社區管理委員會」簽定「管理維護契約」，約定由原告負責桃園市○○○路○段三一七至三二五號之「天下大觀社區」之大廈管理服務工作，契約約定期間至九十年十月十四日為止。
Ｂ、而在原告服務期間，因遭人檢舉「違規經營保全業務」，桃園縣警察局乃於八十九年十月六日派員至與上址「天下大觀社區」進行調查，調查結果發現，原告在該社區所從事之大廈管理服務工作內容包含有「門禁管制」之「安全維護」等項目。
Ｃ、被告機關基於前開客觀事實，而認為原告所實際從事「門禁管制」及「安全維護」工作，性質上應被劃歸為保全業務，但依保全業法之規定，保全業乃屬特許行業，營業人應向主管機關申請登記，並取得許可證後，始得經營保全業務，原告在沒有取得許可之情況下，違規經營保全業務，有違保全業法第十九條之規定，而對原告作出本件課處罰鍰十五萬元之行政處分。
Ｄ、原告則認為：
１、從違章構成要件之層次而言，原告之作為並非屬保全業，理由如下：
ａ、從事實層面言之，原告所從事者為「門戶管理」與「訪客接待」之工作，而非「門禁管制」工作。
Ⅰ、按原告從事的「門戶管理」與「訪客接待」工作，乃是在非住戶人士進入社區時記錄訪客之身分及拜訪時間而已。
Ⅱ、至於防盜、防火及防災工作原本即是每一國民應盡之義務，公寓大廈管理維護公司在工作中自然也要踐行此等義務，不須另有法令之授權及許可。
ｂ、再退一步言之，即使原告所從事之服務項目包含「門禁管制」，但是從法律適用的角度思考，原告此等「門禁管制」工作，亦不得算入保全業之業務，因為：
Ⅰ、公寓大廈管理條例第四十七條已授權主管機關制定公寓大廈服務人之管理辦法，因此內政部於八十六年九月三日以台(86)內營字第八六八一五八八號函公布了「公寓大廈管理服務人管理辦法」之法規命令，而在該法規命令第十三條第一項第五款明定，有關「公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護事項」，亦在公寓大廈管理維護公司所得從事之建築物管理維護業務範圍內。
Ⅱ、雖然保全業法第四條第一款明定「關於住居處所之防盜、防火、防災安全防護」事項，屬保全業方得經營之業務。不過鑑於門禁管制為公寓大廈管理之最基本工作，如果此等工作仍須委外發包，而不得由直接提供公寓大廈專業管理服務之人從事的話，公寓大廈管理條例第四十七條之規範意旨即會落空。因此從法解釋論之觀點而言，「公寓大廈之防盜、防火、防災等安全防護」工作，應排除在保全業特許業務範圍外，而容許從事公寓大廈管理服務之業者從事。
Ⅲ、至於上開法規命令「公寓大廈管理服務人管理辦法」第十三條第二項雖規定：「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理」，但基於上述相同之法律理由，在此應為限縮性之解釋，而把「公寓大廈之防盜、防火、防災等安全防護」工作排除在外。
２、再退一步言之，即使原告之行為客觀上符合保全業法第十九條所定之違章構成要件，但在罰鍰金額之裁量上，被告機關十五萬元之課罰決定，亦屬過重。
三、本院之判斷：
Ａ、本案有關違章構成要件該當性之判斷：
１、事實認定層面之部分：
ａ、在此先要闡明保全業法第四條第一款所稱「住居處所之防盜、防火、防災安全防護」之意義，方能進一步判斷本案原告之客觀作為是否該當此等構成要件。
ｂ、按「安全防護」之定義本屬對可能發生之天然災難與人為事故所為之事前預防，因此在判斷一個行為是否屬於保全行為，其判斷重點在於「該等作為之目的是否取向於災難及事故之預防」，如果答案是肯定的，該等作為自然會被評價為保全行為。
ｃ、本案中原告所從事之行為到底算是所謂的「門禁管制」，還是如原告所言的「「門戶管理」與「訪客接待」，基本上只是文字定義的浮面爭執，對法律事實之認定毫無價值，而本院所真正在意的卻是，原告之具體作為內容，在真實的社會生活中，到底產生了那些的實際功能。
ｄ、依卷附之契約附件「公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護事項」１項所載，並參酌卷附之照片，原告從事「天下大觀社區」之管理工作中，包括人員及車輛的管制，且原告也自承其工作項目包括「非住戶人士進入社區時之訪客身分及拜訪時間記錄」，此等管制及登記工作，其目的無一不是指向「盜賊事故發生之防止」，當然應該算入安全維護之工作中。而應列為保全業方得經營之營業項目。
ｅ、而國民應盡之防盜、防火及防災義務，乃是指在災難或事故已發生或即將發生（且情況急迫時），所生之協助義務，與事前預防性之保全作為應該加以劃分，二者不得混為一談。
ｆ、是以本件原告之實際作為內容應認已符合保全業法第四條第一款所稱之保全業務，而原告亦坦承其未取得經營保全業務之許可。
２、法律適用層面之部分：
ａ、就此首應明瞭，公寓大廈管理條例第四十七條僅授權主管機關制定公寓大廈服務人之管理辦法，但該等管理服務人所得經營之工作項目，公寓大廈管理條例並未加以規範，也無意加以規範。公寓大廈管理條例真正規範之對象是管理委員會（公寓大廈管理條例第三十四條參照）。
ｂ、而管理委員會乃是社區自發性之組織，其職掌事項是為社區公益而存在，若其自己行使此等職權，縱令涉及保全業務（例如組成社區巡邏隊巡邏社區，維護治安等），由於非屬營利性之商業行為，且公寓大廈管理條例已明示其權限，當然不受保全業法相關規定之限制。
ｃ、但保全業法所規制之對象卻是以為他人提供保全服務以換取報酬的公司營利事業，其規範目的乃是，從維護治安的公共利益角度，來管理提供保全服務之公司，以確保其服務品質。從此觀點言之，任何業者如果要為他人提供保全服務，即應受到保全業法的規範，所以公寓大廈之管理服務人無法因管理委員會的授權而取得經營保全業務的權限。
ｄ、因此內政部於八十六年九月三日以台(86)內營字第八六八一五八八號函所公布「公寓大廈管理服務人管理辦法」第十三條才會在第二項明定：「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理」，以上之規定內容正是公寓大廈管理條例規範意旨的重申。
ｅ、因此原告主張公寓大廈之管理服務人得不受保全業法之限制，而經營「公寓大廈之防盜、防火、防災等安全防護」工作云云，透過法解釋論之認知，在法理上難以被接受，而非法規範意旨之正確理解。
ｆ、至於原告引用台灣桃園地方法院檢察署檢察官八十九年度偵字第二０五０號不起訴處分書，其所認定之事實雖與本案違章事實同一，但其法律上之判斷事項為原告之經營範圍有無逾越登記範圍，與本案之情形不儘相同。另外其不起訴之理由中僅僅考慮到上述「公寓大廈管理服務人管理辦法」第十三條第一項有關營業項目內容之規定，卻忽略了同條第二項之規定內容，是其判斷理由難以拘束本院，亦附此敘明之。
Ｂ、本案有關罰鍰金額裁量是否違法之判斷：
１、按本案原告之違章事實既已確定，被告機關自得依保全業法第十九條之規定對原告課罰，罰鍰法律效果之決定又屬行政機關自由裁量之範圍，只要沒有「裁量逾越」、「裁量濫用」或「裁量怠惰」之情形，法院無權審查。
２、本案原告以法令模糊，而被告又未盡行政指導之責為由，要求從輕處罰，此等事由，乃屬裁量妥當性之問題，本院無從斟酌，並憑以推翻被告機關之裁量。
四、綜上所述，本件被告機關對原告所為之課罰處分於法並無不合，裁罰效果之裁量亦無違法之處，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 五 月 一 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 一 日
書記官 林麗美