臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四三六○號
原 告 甲○○
丙 ○丁○○原告兼共同訴訟代理人 乙○○被 告 內政部代 表 人 余政憲部長）訴訟代理人 戊○○
庚○○己○○右當事人間因農保事件，原告不服行政院中華民國九十年四月十日台九十訴字第○一一二二四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣勞工保險局（下稱勞保局）於民國（下同）八十九年四月十四日接獲紀振煙（係台中縣梧棲鎮農會申報參加農民健康保險之被保險人）所送台中榮民總醫院同年月十三日出具之殘廢診斷書，申請因小腦出血之殘廢給付。案經勞保局以八十九年四月二十日八九保受字第六○○四○二一號書函，復以被保險人僅檢具殘廢診斷書，未依行為時農民健康保險條例第八條及同條例施行細則第三十條、第六十一條規定，備齊由投保農會加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章之「農保殘廢給付申請書兼給付收據」，經所屬投保農會提出申請，該局無法核辦。嗣勞保局於八十九年四月二十七日接獲被保險人紀振煙相關農民健康保險殘廢給付申請書等文件，經該局查得紀振煙已於八十九年四月十四日死亡，依民法第六條規定，自不得於死亡後提出殘廢給付之申請，乃以八十九年五月八日八九保受字第六○二三七三二號函核定被保險人紀振煙之農保殘廢給付應不予給付。被保險人紀振煙之繼承人即原告甲○○不服，向農民健康保險監理委員會（下稱監理會）申請審議，經該會以八十九年十二月二十七日農監審字第五一五○號審定駁回。原告甲○○仍未甘服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。另丙○、丁○○、乙○○等三人，於九十一年五月十四日請求追加成為原告。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定、審議審定及原處分均撤銷。
２、命被告作成給付原告等系爭殘廢給付之處分。
二、陳述：
１、訴願決定稱：「嗣八十九年四月二十七日重新寄送申請書件時，被繼承人紀振煙已於八十九年四月十四日死亡，權利能力已不存在，自不得於死亡後提出殘廢給付申請。」云云，係將農民健康保險錯為私法事件處理，而被告堅持為公法關係，應依行政程序法第四十九條：「基於法規之申請，以掛號郵寄方式向行政機關提出者，以交郵當日之郵戳為準。」之規定辦理。另依民法第一百二十九條第一項規定：「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」，及民法第九十五條規定：「非對話而為意思表示者，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力。．．表意人於發出通知後死亡或喪失行為能力或其行為能力受限制者，其意思表示，不因之失其效力。」，勞保局稱本案被保險人已死亡，依民法第六條規定，不得於死亡後提出殘廢給付之申請，所請殘廢給付應不予給付云云，惟被保險人（死亡前）或其受益人甲○○（即原告）已於八十九年四月十三日依民法第一百二十九條規定提出請求，則殘廢給付之請領時效，自提出請求日起已「中斷」其計算。
２、民法第九十五條規定，表意人於發出通知後死亡，其意思表示並不因之失效。亦即，表意人為意思表示後，構成「非對話之意思表示」之要件，其後仍可補件，並無民法第六條規定之情形。勞保局以文件不齊備而不予受理退件，惟被保險人死亡後，其受益人仍得主張勞保局此一不受理行為，依行政程序法第九十二條第一項：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」之規定，構成所謂行政處分，則受益人（家屬）仍得以補件方式，辦理農民健康保險殘廢給付之申請。此有司法院釋字第四二三號解釋：「我國現行行政訴訟制度以撤銷訴訟為主，得提起撤銷訴訟之事項則採概括條款之立法形式，凡人民對於行政處分認為違法或不當致損害其權利或利益者，均得依法提起訴願或行政訴訟。所謂行政處分係指行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，諸如載明應繳違規罰款數額、繳納方式、逾期倍數增加之字樣，倘以仍有後續處分行為或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。遇有行政機關依據法律製發此類通知書，相對人亦無異議而接受處罰時，猶不認其為行政處分性質，於法理尤屬有悖。」之意旨可資參照。
３、參照內政部八十八年十一月二十四日台（八八）內訴字第八八○六六二七號訴願決定意旨，案情類同於本案，係被保險人於死亡前申請殘廢給付，經原處分機關以所送現金給付申請書未經投保農會加蓋農會圖記、負責人及經辦人等印章，且欠缺農民健康保險殘廢診斷書，經函復無法受理予以退件，嗣經補正相關書件後再送件申請，經內政部撤銷原處分機關之核定。則本案訴願決定顯違行政程序法第六條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之規定。
４、被告稱投保及請領保險給付手續應由投保單位辦理，惟農民健康保險條例第十六條規定，請領保險給付係農民權利，且遍尋農民健康保險條例所有條文，均未規定被保險人請領保險給付，須於申請書及給付收據上加蓋投保單位章戳。參照農民健康保險條例第八條及其施行細則第三十條「各投保單位『應為』其所屬農民（被保險人）辦理」之規定，投保單位辦理被保險人各項保險事務係其法律義務，並無「應加蓋投保單位章」始得請領各項保險給付之規定。參照行政院勞工委員會八十五年五月六日台八五勞保二字第一一四六○九號函釋規定：「．．惟投保單位因各項因素不為其所屬被保險人或其受益人辨理者，經保險人（勞保局）查明屬實，且該被保險人或其受益人確已符合請領要件者，得自行向勞保局請領。」，勞保局於各項現金給付申請書上設有投保單位欄，已違農民健康保險條例規定，蓋由投保單位蓋章，充其量僅得證明被保險人係屬其會員，況投保單位既非專家，不具審查資格或給付義務，經由其蓋章，無法得知實質正面之意義。
５、被告稱無論就保險關係內容，乃至加保及申請保險給付之手續，均由法律或法律授權主管機關單方決定，被保險人完全無合意協商之餘地云云，惟參照司法院釋字第四七二號及第五二四號解釋文內容，係就社會保險具有社會保障及強制投保予以規範，被告顯任意擴張上開解釋。倘申請保險給付，須強制具備有「加蓋農會圖記等印章」之「農民健康保險殘廢給付申請書兼給付收據、核定通知書」及「殘廢診斷書」等應備書件，勞保局始予以受理，則應於立法當時，將此項手續及必備書件規定於具法律位階效力之農民健康保險條例內，始符合中央法規標準法第五條第二款規定：「關於人民之權利、義務者，應以法律定之。」之規定，如同農民健康保險條例第二十條規定限制不予保險給付之要件，否則，倘無明文限制不予給付，自當給付。
６、被告援引最高行政法院八十九年判字第二三五一號判決略以：「查原告之母．．惟未提出殘廢診斷書，且殘廢給付申請書未經投保農會加蓋農會圖記及負責人、經辦人之印章，．．經核原告之母．．所提．．乙種診斷證明書記載，其診斷為．．醫師囑言．．均無『經治療終止後，．．診斷為永久殘廢者』或『經治療一年以上尚未痊癒，．．診斷為永不能復原者』之記載，其不足以顯示被保險人．．．有農民健康保險條例第三十六條所定得申請殘廢補助費之情形，自非屬殘廢診斷書。．．益足見．．並未提出殘廢診斷書。又．．係依．．該施行細則第六十一條所定請領殘廢補助費應備殘廢診斷書，係根據該條例第三十六條規定，由診斷醫師基於專業，認定被保險人所遺存之障害情形而開具．．。原告之母．．既未提出殘廢診斷書，其申請書件即未齊備，被告以其申請要件不備，無法據以判定是否合乎殘廢給付請領標準，不予受理，請其備齊申請書件逕向所屬投保農會提出申請，並無不合。．．」。惟判定是否合乎殘廢給付請領標準之申請要件，係根據農民健康保險條例第三十六條第一項及第二項規定，其殘廢診斷書具有「經治療終止後，．．診斷為永久殘廢者」或「經治療一年以上尚未痊癒，．．診斷為永不能復原者」之記載，足以顯示被保險人具有得申請殘廢補助費之情形，則原告等提出之被保險人殘廢診斷書上既記載：「⑴經治療終止後；⑵身體遺存障害；⑶適合殘廢給付標準表規定之項目；⑷並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者」等四項，其申請書件即已齊備。
７、被保險人生前所請殘廢給付，係依農民健康保險條例第三十六條第一項規定之請領要件提出申請，被告認不符殘廢給付申請之「治療終止」要件，顯屬率斷：
⑴有關農民健康保險條例第三十六條第一項規定之「治療終止」，相較於第二項規
定之「治療一年以上尚未痊癒」，明示治療終止不須治療一年。依本案被保險人殘廢診斷書之記載：「傷病名稱為小腦出血（大量）；殘廢部位為腦部；殘廢詳況分別為①意識狀態：無意識狀態；②呼吸狀態：需呼吸器輔助；③四肢肌力：均為○分（註：正常人為五分，○分則為○％）；④行動能力：完全臥床，無法行動；⑤工作能力：無法從事任何工作；⑥攝食狀態：永久鼻胃管灌食；⑦臥床狀態：整日臥床；⑧大小便情形：完全無法自理；⑨沐浴更衣：完全無法自理；⑩言語狀態：喪失言語能力；⑪其他補充說明：病人屬中樞神經極度障礙，經常須護理及專人周密照顧。」，被保險人雖未治療一年以上，惟已該當農民健康保險條例第三十六條第一項規定「治療終止」之要件。
⑵按「治療終止」之定義，依農民健康保險條例施行細則第六十二條規定：「所稱
治療終止，係指被保險人罹患之傷病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果之狀態而言。」，姑不論此施行細則之規定，本質為法規命令，不能限制人民之權利，依行政程序法第一百五十八條規定，即屬當然無效。由被保險人殘廢診斷書之「治療經過」，載有：「病人．．並於八十九年四月十二日發生小腦出血，病人目前呈現深度昏迷。」，已無法期待治療效果。另殘廢詳況欄共計十一項詳況記載，已充分顯示被保險人當時符合農民健康保險條例施行細則第六十二條所定「治療終止，永久殘廢」之要件，無法期待其治療效果。又參照行政法院（現改制為最高行政法院）三十九年判字第二號判例：「當事人主張事實，須負舉證責任，倘所提出之證據，不足為其主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」及七十一判字第四六一號判決：「所謂證據，自以積極而洽當，且對應證事實確能證明者始足當之，自非僅憑消極之迂迴證明，可以推定事實之真偽。」之意旨，被告拒絕承認被保險人症狀已固定，顯有疑義。
⑶被告稱：「另再查．．仍住院治療中，顯其治療尚未終止，縱其生前提出殘廢給
付，仍不符合上開殘廢給付請領之規定．．」云云，其「症狀固定」係指不好也不壞之狀態，顯牴觸農民健康保險條例第三十七條第八款及第九款：「被保險人之身體原已局部殘廢，再因傷害或疾病（可解為因同一或不同之傷病，條文未明定）致身體之同一部位殘廢程度加重者，．．給與殘廢給付。但原已局部殘廢部分．．應予扣除。」之規定，因上開規定已明定於「加重」前得符合請領殘廢給付，而所謂加重，係指症狀尚未固定而更壞一點，則農民健康保險條例施行細則第六十二條所謂「治療終止」係指症狀固定，不包括更壞一點之情況，尚待斟酌。所謂症狀固定，應係固定於某種已定之殘廢標準狀態，則被保險人之症狀已固定於農民健康保險一級之殘廢給付標準。
８、按農民健康保險條例第二條規定：「．．並分別給與生育給付、醫療給付、殘廢給付及喪葬津貼。」；所謂醫療給付，應於被保險人生存期間始得享有，且自八十四年三月全民健康保險開辦後，實質上已不予給付；所謂喪葬津貼，依同條例第四十條第二項規定，係由支出殯葬費之人領取；是農民健康保險條例第二條規定之三項給付及一項津貼，僅餘生育給付及殘廢給付得稱為「現金給付」。又按農民健康保險條例第十六條規定：「被保險人或其受益人，於保險效力開始後、停止前，發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付。」，故得請領保險給付之主體，包括被保險人或其受益人。
９、對照農民健康保險條例第十六條相同意旨之條文規定，包括同條例第二十二條：「被保險人或其受益人領取各種保險給付之權利，不得讓與、抵銷、扣押或供擔保。」、同條例施行細則第三十條：「投保單位應為所屬被保險人或其受益人辦理請領保險給付手續，不得收取任何費用。」、第三十二條：「依本條例以現金發給之保險給付，保險人算定後，逕匯被保險人或其受益人或支出殯葬費之人，並通知其投保單位於自行保管之保險卡上註明之。」、第三十三條：「被保險人或其受益人或支出殯葬費之人申請現金給付手續完備，經審查應予發給者，保險人應於收到申請書之日起十日內發給之。」、第三十七條：「農民健康保險監理委員會為審議爭議案件，或保險人為核定保險給付，認為必要時，得向被保險人、受益人、投保單位、各該醫療機構或領有執業執照之醫師、助產士要求提出報告，或派員調閱各該醫療機構之病歷、檢查化驗紀錄或Ｘ光照片，上開人員、單位或機構均不得拒絕。」，是有關農民健康保險條例第二條所稱之生育給付及殘廢給付，自得由被保險人生前或由被保險人死亡後之受益人，依同條例第十六條及第二十三條規定，於二年內請領是項給付，倘受益人無法於被保險人死亡後請領生育或殘廢給付，則前述所謂「受益人」之規定，豈非形同具文，故被告稱受益人不得於被保險人死亡後，請領其殘廢給付，顯違上開規定。
、參照內政部八十一年七月二十四日台內社字第八一一一七九四號函釋意旨：「生育事故，在保險有效期間發生，依據農民健康保險條例第十六條規定，應予核付生育給付。惟該投保農會在被保險人死亡後，再以本人為給付請領人向勞保局提出申請生育給付，依民法第六條規定既已無行使權利能力，自不得再具名請領，應由其家屬提出，至其家屬提出請領之優先順序，由於農民健康保險條例未有明文，應依民法第一千零三十八條所定法定繼承人及其順序規定辦理。又被保險人死亡前請領生育給付，經被保險人審定應給付者及保險人核付生育給付後被保險人尚未兌領前死亡者，其生育給付得按前開請領之優先順序承領。」，該函所謂家屬，即係農民健康保險條例第十六條等規定之受益人。
、農民健康保險條例第二十四條及第二十五條規定，生育給付之給付標準可區分為一個月及二個月之投保金額，且被保險人（或其配偶）於生育後二年請領時效內死亡之機率遠低於殘廢事故，反觀殘廢給付，依同條例第三十六條第一項附表「殘廢給付標準表」規定，區分為一至十五等級，分別給付一、二○○日（一級，折合為四十個月）至三十日（十五級，折合為一個月）不等之投保金額。兩者相較，生育給付之金額及發生事故後之死亡機率，均低於殘廢給付之金額及事故後之死亡機率，兩者給付金額之差異，屬「人民權利保護密度」之高低不同。內政部作出有關生育給付得由家屬請領之函釋規定，舉輕明重，並參照農民健康保險條例第一條之立法宗旨，被告對殘廢給付，一再依民法第六條規定，不予核發，顯違比例原則、「權利保護密度」之法律原則、憲法第一百五十三條及行政程序法第四條「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」之規定。
、按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」憲法第十五條定有明文，且非有憲法第二十三條之情形，不得以法律限制之，故倘欲限制被保險人生前申請殘廢給付，於被保險人死亡後由受益人請領之權利，應以法律限制之，此為憲法所稱法律保留原則，勞保局應當遵守。綜觀農民健康保險條例，其中第二十條係以法律限制不予給付、第二十二條係限制給付之權利，該兩條條文均無明文限制被保險人生前發生之殘廢事故，不得於被保險人死亡後由家屬繼承提出請領，則訴願決定、審議審定及原處分顯違法律保留原則。
、參照司法院釋字第三六七號解釋意旨：「有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。．．若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」，此即所謂明確性授權原則，司法院釋字第三四五號、第三四六號、第三九四號、第四○二號、第四二六號、第四三二號、第四四五號、第四六五號、第四九一號解釋亦有明示。本件原處分有違法律授權明確性原則，增加法律原無之規定以限制人民權利之行使。
、訴願決定及原處分稱「農民健康保險殘廢給付之立法目的，係於保障被保險人因殘廢致勞動能力減少或喪失後之生活，應以被保險人本人為請領主體，自不得於死亡後提出殘廢給付之申請，亦不得由其家屬代為請領。」云云。惟行政院以七十八年一月六日台七十八內字第○三二一號函送「農民健康保險條例草案」請立法院審議，其草案總說明及各條規定說明，均無被告所稱「保障被保險人因殘廢致勞動能力減少或喪失後之生活」之立法目的，此可參酌立法院秘書處編印法律案專輯第一百二十四輯「農民健康保險條例草案」即明，是被告稱「應以被保險人本人為請領主體，不得由其家屬代為請領」云云，增加農民健康保險條例原無之規定，限制被保險人之權利。況被保險人之家屬於被保險人生前竭盡所能，甚至舉債為其醫治，於被保險人死亡後，該家屬生活毋須予以保障？被告錙銖計較農民健康保險相關給付之九百億元盈虧，無視農民健康保險條例第一條之增進農民福利、憲法第一百五十三條所謂「國家應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民政策」之規定，以及我國正式加入世界貿易組織後對農民所受衝擊之加強保護。
、按「人民固不得以不知法令為由作為免責之事由，惟行政法令繁多，非一般人民所能全盤瞭解，現今行政法學本於政府服務人民之法則，提昇行政機關有教示人民之義務。」最高行政法院八十九年度判字第三四八八號判決可資參照。勞保局未盡教示義務，致使原告等喪失原得請領之殘廢給付。另有關繼承權利，依農民健康保險條例第二十二條規定，並未列為不得請領之限制項目，依法律保留原則，原告等自得依法請求請領。又按農民健康保險條例第十七條規定：「被保險人在有效期間所發生之傷害或疾病事故，於保險效力停止後，必須連續住院診療者，一年內仍可享有該項保險給付。」，使農民於退保後一年內繼續享有醫療給付，參照農民健康保險條例第一條規定，農民健康保險條例之立法目的，應有利於農民，被告以被保險人已死亡，否准原告等申請其殘廢給付，有違農民健康保險條例第十六條、第二十條、第二十二條、第三十六條第一項、第三十七條第八款、第九款、同條例施行細則第三十條、第三十二條、第三十三條、第三十七條、行政程序法第四條、第七條、第九條、第三十六條、第四十三條規定。
、農民健康保險條例第一條後段規定：「本條例未規定者，適用其他有關法律。」；保險法第五十四條第二項規定：「保險契約之解釋，．．如有疑義時，以作有利於被保險人之解釋為原則。」。農民健康保險係屬社會保險，形式上保險人與被保險人間並無書面契約存在，惟契約之目的係明定雙方之權利義務，是農民健康保險實質上之保險契約，係指農民健康保險條例及其施行細則之規定事項；依農民健康保險條例及其施行細則之規定，受益人應有於被保險人死亡後繼承其殘廢給付之請領權，亦即，農民健康保險契約雖未有「得請領」之規定，惟亦未有「不得請領」之規定，是依保險法第五十四條「作有利被保險人解釋」之規定，原告等得請領被保險人之殘廢給付。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、原告等訴稱依農民健康保險條例第十六條規定，被保險人及受益人均得請領保險給付云云。惟該規定係農民健康保險之總則、概括性規定，實際上何人有資格請領保險給付，應見諸各保險給付之專章規定。按農民健康保險條例第三十六條規定，殘廢給付受益對象應為被保險人本人，非其家屬可繼受之權利。亦即，僅被保險人始得提出申請，倘被保險人生前已提出申請，經被告核定不予給付，繼承人對被告不予給付之處分有所爭執，始得據以提起行政救濟。另農民健康保險係社會保險之一環，相較於其他保險法規，具有特別法地位，如有特別規定，應優先適用農民健康保險條例之規定，合先敘明。
２、按「各投保單位應為其組織區域內合於第五條規定之農民辦理投保手續及其他有關保險事務，並備具名冊，以供保險人查對。」、「投保單位應為所屬被保險人或其受益人辦理請領保險給付手續，不得收取任何費用。」、「依本條例第三十六條規定請領殘廢給付者，其應備之書件如左：一、殘廢給付申請書。二、給付收據。三、殘廢診斷書．．。」農民健康保險條例第八條、同法施行細則第三十條及第六十一條定有明文。另按「被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者，得按其當月投保金額，依同表規定之殘廢等級及給付標準，一次請領殘廢補助費。被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療一年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。」、「．．本條例未規定者，適用其他有關法律。」、「人之權利能力，始於出生，終於死亡。」農民健康保險條例第三十六條、第一條及民法第六條復有明文。
３、依農民健康保險條例第八條及同條例施行細則第三十條、六十一條規定，有關殘廢給付之請求，依法應備齊相關書件經由投保農會向保險人（勞保局）提出申請，係屬要式行為規定。本案被保險人於八十九年四月十四日（勞保局收文日期）未經由投保農會，直接向勞保局申請殘廢給付，且僅檢送台中榮民總醫院八十九年四月十三日出具之農民健康保險殘廢診斷書，缺附由投保農會加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章之農民健康保險殘廢給付申請書兼給付收據，因未經投保農會，申請殘廢給付之手續並未完備，與農民健康保險條例第八條及同條例施行細則第六十一條之「要式行為」規定不符，勞保局即於八十九年四月二十日以八九保受字第六○○四○二一號書函通知無法核辦，並隨文檢還原送殘廢診斷書，請其備齊申請書件逕向投保農會提出申請。
４、原告等稱被保險人生前即提出殘廢給付之請求，勞保局不應以其文件不齊備為由不受理，依法其受益人應得以補件方式辦理殘廢給付之申請云云。惟被保險人向勞保局申請殘廢給付，未經由投保農會提出申請，亦未檢附由投保農會加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章之農民健康保險殘廢給付申請書兼給付收據，申請殘廢給付之基本要式行為，顯與農民健康保險條例施行細則第六十一條明定之要件不符，勞保局無法據以核辦。且最高行政法院八十九年度判字第二三五一號判決：「．．被告（勞保局）以其申請要件不備，無法據以判定是否合乎殘廢給付請領標準，不予受理，請其備齊申請書件逕向所屬投保農會提出申請，並無不合。．．原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。」之意旨，本案勞保局既未經受理，當不發生申請效力，即無原告等所謂受益人仍得以補件方式辦理殘廢給付之申請。
５、申言之，有關農民健康保險殘廢給付之申請，須經由投保單位向勞保局提出申請，蓋農民健康保險係屬社會保險之一環，依學者通說及實務見解，農民保險之保險人與被保險人間係屬公法關係，司法院釋字第四七二號及第五二四號解釋亦加以肯認，故無論就保險關係內容之形成、變更，乃至加保及申請保險給付之手續，均由法律或法律授權主管機關單方決定，被保險人完全無合意協商之餘地，則農民健康保險之保險人與被保險人間係屬直接依法律產生公法上債之關係。基此，農民健康保險條例第八條投保手續應由投保單位辦理，以及該條例施行細則第三十條請領保險給付手續應由投保單位辦理之規定（勞工保險條例第十條第一項及該條例施行細則第五十條亦有相同規定），顯係立法者本於社會保險具有社會保障及強制投保之特質所為異於一般商業保險之規定，是一般商業保險由被保險人直接申請加保或保險給付之規定，於具有社會保險性質之農民健康保險即無適用之餘地，否則倘任由被保險人直接向保險人申請加保或保險給付，不僅使投保單位喪失事前審查及確認身份之功能，亦使全國唯一之保險人—勞保局無法負荷沈重之業務負擔。從而，審酌農民健康保險條例之立法意旨及為達成社會保險之立法目的，有關農民健康保險條例第八條及該條例施行細則第三十條規定，應解為強制規定。亦即，農民健康保險給付之申請係屬要式行為，不僅應具備該條例施行細則第六十一條規定之文件，且須加蓋投保單位等印章後向勞保局申請。
６、有關農民健康保險條例就補正項目規範部分，按農民健康保險條例明確規範補正期限者，僅於農民健康保險條例施行細則第十二條規定：「投保單位所送之加保、退保申報表，除姓名未填者不予受理外，如漏蓋投保單位圖記、理事長印章或漏填被保險人出生年月日、國民身分證統一編號者，保險人應以書面通知投保單位補正，投保單位應於接到通知之翌日起十日內補正」、同條例施行細則第五十四條（於八十四年三月全民健康保險開辦後，已停止適用）規定：「投保單位填具之住院申請書填報資料不全或錯誤或手續不全，經保險人通知限期補正兩次而無故仍不補正，致保險人無法核付醫療給付者，保險人不予給付。」，是以，農民健康保險條例立法當時，僅針對加保、退保申報表及住院申請書等有資料不全而須補正之情形予以規範，未規範請領殘廢給付如要式行為不符仍可事後再予補正辦理，則農民健康保險條例未就此部分詳列條文規範，顯見於請領農民健康保險殘廢給付時，確須符合農民健康保險條例施行細則第三十條及第六十一條明定之要式行為，始得請領該項給付。
７、有關勞保局就類此案件之實務作業處理方式，於申請農民健康保險殘廢給付時，須符合法定之農民健康保險條例施行細則第三十條及第六十一條規定之要式行為，請領殘廢給付須具備「加蓋農會圖記等印章」之「農民保險殘廢給付申請書兼給付收據、核定通知書」及「殘廢診斷書」等應備書件，勞保局始予以受理（即申請書件經由投保農會加蓋印章等手續，則認定已依農民健康保險條例第八條及該條例施行細則第三十條之規定辦理，且農會已予事前審查及確認身份並知悉此申請事件，而上開手續完備後，始經由投保農會寄至勞保局，至被保險人將已由農會受理而加蓋農會圖記之殘廢給付申請書兼給付收據及殘廢診斷書逕投寄至勞保局，勞保局仍予以受理）。是勞保局考量經由農會受理而由農會寄送，或由被保險人寄送之殘廢給付申請書兼給付收據及殘廢診斷書，可能產生類似農民健康保險條例施行細則第十二條規定投保單位漏蓋理事長之印章等情形（即投保單位經手之大部分手續均正確，僅遺漏一、二處），類此情形農民健康保險條例施行細則第十二條已明定可得補正，故倘上開書件僅遺漏一、二處，勞保局係援上開規定比照辦理。
８、本件被保險人殘廢給付申請書於八十九年四月二十七日備齊文件經由農會重新向勞保局申請，惟被保險人已於八十九年四月十四日死亡，係屬死亡後提出申請，依民法第六條規定，權利主體已不存在，不得於死亡後提出殘廢給付之申請。且參照台中榮民總醫院八十九年四月十三日出具之殘廢診斷書，被保險人就診期間為八十九年四月一日，住院診療期間自八十九年四月二日至同年月十三日，住院治療尚未終止，縱於生前曾提出殘廢給付，仍不符合上開殘廢給付請領規定，否則病重即認定殘廢，恐造成「殘」、「病」不分，殘廢給付之規定將形成虛設。另原告等稱類同本案之案情訴經訴願決定撤銷乙節，係因內政部訴願審議委員會八十八年間就類似個案採救濟觀點所為認定，非就法條規定加以判斷，且嗣後類似案例並未再採納相同見解，故僅能拘束少數個案，且屬另案妥適與否問題，不得執為本案應准予核給殘廢給付之論據，且本案經審議審定及訴願決定維持原處分在案，足見被告所為處分合法且無不當。又有關行政院勞工委員會八十五年五月六日台八五勞保二字第一一四六○九號函釋規定，係針對勞工保險案件所作解釋，與本件係農保案件，兩者並無直接關涉。至原告等稱被告斤斤計較於農民保險近年鉅額虧損，亦與本件處分依據無涉，被告依法行政，洵無違誤。
理 由
壹、程序方面：
一、按訴願人以外之利害關係人，認為訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第四條第三項定有明文。本件原告丙○、丁○○、乙○○等三人，前雖未就系爭農保殘廢給付申請審議及提起訴願，惟彼等既與原告甲○○同為被保險人紀振煙之共同繼承人，依法對系爭農保殘廢給付，為利害關係人，於另一繼承人甲○○申請審議、提起訴願程序後，不服訴願決定，自得提起行政訴訟。又本件訴訟標的對於原告必須合一確定，原告丙○、丁○○、乙○○於原告甲○○之起訴狀送達後追加起訴，依法應予准許。
二、依農民健康保險條例第四條第一項規定，農民健康保險由被告設立之中央社會保險局為保險人，在中央社會保險局未設立前，業務暫委託勞工保險局辦理，並為保險人。又無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，訴願法第七條前段亦有明文。勞工保險局與被告內政部間並無隸屬關係，是勞工保險局對原告申請殘廢給付之核定，視為委託機關即被告內政部之行政處分，從而，本件農保爭議部分，應以內政部為被告。
三、被告內政部代表人原為張博雅，九十一年二月一日變更為余政憲，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、按農民健康保險條例第八條規定：「各投保單位應為其組織區域內合於第五條規定之農民辦理投保手續及其他有關保險事務，並備具名冊，以供保險人查對。」同條例施行細則第三十條、第六十一條第一項規定：「投保單位應為所屬被保險人或其受益人辦理請領保險給付手續，不得收取任何費用。」、「．．請領殘廢給付者，其應備之書件如左：一、殘廢給付申請書。二、給付收據。三、殘廢診斷書。四、經Ｘ光檢查者，附Ｘ光照片。」同條例第三十六條規定：「被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永久殘廢者，得按其當月投保金額，依同表規定之殘廢等級及給付標準，一次請領殘廢補助費。．．被保險人因遭受傷害或罹患疾病，經治療一年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫療機構診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。」又民法第六條規定：「人之權利能力，始於出生，終於死亡。」。
二、被繼承人紀振煙係台中縣梧棲鎮農會申報參加農民健康保險之被保險人，紀振煙以其於八十九年四月十三日因小腦出血成殘，向勞保局申請殘廢給付，該局以八十九年四月二十日八九保受字第六○○四○二一號書函，復以被保險人僅檢具殘廢診斷書，未依行為時農民健康保險條例第八條及同條例施行細則第三十條、第六十一條規定，備齊由投保農會加蓋農會圖記、負責人、經辦人等印章之「農保殘廢給付申請書兼給付收據」，經所屬投保農會提出申請，該局無法核辦。嗣勞保局於八十九年四月二十七日接獲被保險人紀振煙相關農民健康保險殘廢給付申請書等文件，經該局查得紀振煙已於八十九年四月十四日死亡，依民法第六條規定，自不得於死亡後提出殘廢給付之申請，乃以八十九年五月八日八九保受字第六○二三七三二號函核定被保險人紀振煙之農保殘廢給付應不予給付等情，為兩造所不爭執，並有農民健康保險殘廢診斷書、農保殘廢給付申請書（兼給付收據）、核定通知書、勞保局八十九年四月二十日、同年五月八日函等影本、紀振煙之除戶戶籍謄本附原處分卷及本院卷可稽，自堪信為真實。
三、按農民健康保險係屬社會保險之一環，依學者通說及實務見解，農保之保險人與被保險人間之關係，應係公法關係，就此司法院釋字第四七二、五二四號解釋亦加以肯認，故無論就保險關係內容之形成、變更，乃至於加保及申請保險給付之手續，均由法律或法律授權主管機關單方決定，被保險人完全無合意協商之餘地，因此農民健康保險之保險人與被保險人間之關係為直接依據法律所產生之公法上關係。基此法理，農民健康保險條例第八條投保手續應由投保單位辦理，及該條例施行細則第三十條請領保險給付手續應由投保單位辦理之規定（勞工保險條例第十條第一項及該條例施行細則第五十條亦有相同規定），顯係立法者本於社會保險具有社會保障及強制投保之特質所為異於一般商業保險之規定，因此一般商業保險由被保險人直接申請加保或保險給付之規定，在具有社會保險性質之農民健康保險即無適用之餘地，否則如任由被保險人直接向保險人申請加保或保險給付，不但使投保單位喪失事前審查及確認身份之功能，亦使全國唯一之保險人─勞保局無法負荷沈重之業務負擔，故審酌農民健康保險條例之立法意旨及為達成社會保險之立法目的，上開農民健康保險條例第八條及該條例施行細則第三十條之規定應以解為強制規定為宜，換言之，農保殘廢給付之申請係屬要式行為，不但應具備該條例施行細則第六十一條之文件，而且必須由投保單位向勞保局申請，不得由被保險人直接向勞保局申請，否則勞保局即可不予受理。原告等主張上開規定違反法律保留原則、明確性授權原則，司法院釋字第三四五號、第三四六號、第三九四號、第四○二號、第四二六號、第四三二號、第四四五號、第四六五號、第四九一號解釋云云，均無足取。查本件農保被保險人紀振煙於八十九年四月十四日寄達勞保局之殘廢診斷書係直接由被保險人付郵寄至勞保局，業為兩造所不爭，其既非經投保單位屏東縣高樹鄉農會提出申請，亦未經農會加蓋農會圖記及負責人、經辦人等印章，依前開規定，其申請手續顯未完備，與農民健康保險條例施行細則第三十條、六十一條「要式行為」之規定不符，故勞保局於八十九年四月二十日以八九保受字第六○○四○二一號書函，復以該局無法核辦，並檢還原送書件，請其依規定備齊申請書件逕向投保農會提出申請在案，是以該案勞保局既未經受理，當不發生申請之效力，且亦無事後補件之問題，故被告主張八十九年四月十四日並非所謂之申請日，自屬有據。又縱認被保險人於八十九年四月十四日之殘廢給付申請，僅係書件不全而得以補正，然被保險人既於八十九年四月十四日死亡，則因被保險人已死亡無從補正書件，其八十九年四月十四日所為之殘廢給付申請亦無從發生申請效力。且依農民健康保險條例第三十六條之規定，殘廢給付僅限被保險人始可申請（亦即，殘廢給付專屬被保險人一身，無其他保險受益人可言，僅被保險人合法提出殘廢給付之申請後死亡，其殘廢給付轉換成為遺產性質後，被保險人之繼承人始得以之為遺產而主張繼承權利，而非基於保險受益人之地位主張權利），自亦無原告等所稱可由渠等以保險受益人之地位以補件方式辦理殘廢給付之申請。另原告稱本件依民法第一百二十九條規定提出請求，其殘廢給付之請領時效，自提出請求日起已中斷其計算云云，顯係對法條之誤解，委無可採。
四、查被保險人八十九年四月十四日郵寄之殘廢診斷書經勞保局退件後，嗣於八十九年四月二十七日（勞保局收文）經台中縣梧棲鎮農會檢送資料再提出殘廢給付之申請，故其申請殘廢給付之日當以八十九年四月二十七日為準，惟被保險人紀振煙已於八十九年四月十四日死亡（前郵寄殘廢診斷書至勞保局之同日），有紀振煙之除戶戶籍謄本在卷可稽，依民法第六條：「人之權利能力，始於出生，終於死亡」之規定，被保險人既已死亡，權利主體已不存在，自不得於死亡後提出殘廢給付之申請。又按農民健康保險殘廢給付之立法意旨係在保障被保險人因殘廢致勞動能力減少或喪失後之生活，本件被保險人既已死亡，已無成殘後之生活需保障，自不符合發給殘廢給付之立法意旨，且依照農民健康保險條例第三十六條之規定，殘廢給付僅限被保險人始可請領，被保險人紀振煙生前既未能提出申請，死亡後其繼承人亦不得請領，勞保局核定其申請之農保殘廢給付應不予給付，並無不合。原告等主張原處分違反農民健康保險條例第十六條、第二十條、第二十二條、第三十六條第一項、第三十七條第八款、第九款、同條例施行細則第三十條、第三十二條、第三十三條、第三十七條、行政程序法第四條、第七條、第九條、第三十六條、第四十三條規定云云，均無足採。
五、原告所提內政部八十八年十一月二十四日台（八八）內訴字第八八○六六二七號訴願決定，核屬個案之認定，另行政院勞工委員會八十五年五月六日台八五勞保二字第一一四六○九號函，乃針對勞工保險案件所為之解釋，與本件係農保案件無關，均難以拘束本院依法所為之判斷，原告執此指摘原處分違反行政程序法第六條平等原則乙節，當非可採。
六、另原告所舉生育給付之相關規定及內政部八十一年七月二十四日台內社字第八一一一七九四號函釋，均與本件係屬殘廢給付之申請不同，核無原告所訴違反比例原則、權利保護密度之法律原則、憲法第一百五十三條及行政程序法第四條一般法律原則之可言。
七、綜上所述，本件原處分洵無違誤，審議審定及訴願決定遞予維持，俱無不合。原告徒執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。又原告撤銷之訴既無理由而應予駁回，則其請求被告應作成給付原告等系爭殘廢給付之處分，亦乏依據，應併予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 七 月 四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 七 月 四 日
書記官 方偉皓