臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四三二九號
原 告 淡江渡輪股份有限公司代 表 人 甲○○董事長被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 乙○○
丙○○右當事人間因水利法事件，原告不服台北縣政府中華民國八十九年八月二十二日八九北府工水字第三一九二０二號行政處分及中華民國九十年五月一日九十北府工水字第０九０七七三號行政處分，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文被告機關於中華民國八十九年八月二十二日作成之八九北府工水字第三一九二０二號行政處分撤銷。
被告應就原告於八十八年五月三十一日以淡輪（八九）發字第００九號覆審申請書，請求被告依覆審程序准許其興辦水利事業（即建造「捷運淡水站觀光渡輪及遊艇碼頭」）之事件，參照本判決所示之法律見解，送交上級機關審核後，另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要︰
Ａ、本件原告於八十六年五月二十日即檢具計劃書向被告機關申請在台北縣淡水河之河川公地上興建「捷運淡水車站觀光渡輪及遊艇碼頭」，但往後歷次多次開會及至現場會勘後，被告機關曾多次通知原告補正計劃書內容（但明未明示拒絕原告之請求），原告亦依被告機關之指示，多次重提計劃書，重新申請許可，其申請時間如下：
１、八十六年五月二十日原告第一次申請。
２、八十六年十月十六日原告第二次申請。
３、八十六年十一月二十六日原告第三次申請。
４、八十九年三月十五日原告第四次申請。
Ｂ、被告機關收到原告於八十九年三月十五日之申請後，又於八十九年四月十一日上午會同相關單位人員再次會勘，並將會勘紀錄寄送原告，其內載明「設置現場未標示據申請人現場解說影響當地漁民漁撈作業。」等文字，原告收到上開會勘紀錄後，即於八十九年五月三十一日依水利法施行細則第七十七條之規定，申請覆審，要求被告機關准許其興建「捷運淡水車站觀光渡輪及遊艇碼頭」。
Ｃ、被告機關收到原告之覆審請求後，則於八十九年八月二十二日作成八九北府工水字第三一九二０二號行政處分，對原告作出以下之表示：
１、原告申請位置係屬中央管河川，已於八十九年四月十一日邀相關單位至現場會勘，當地漁民及淡水區漁會表示設置現場影響當地漁民漁撈作業，且與原告辦理之「淡水河系關渡大橋至油車口段河岸景觀暨自行車道計畫工程」重叠。
２、依申請使用河川用地作業流程，原告僅受理並審核書件並邀請相關單位會同河川局人員會勘，再報經濟部水利處第十河川局審核。
３、原告負責人曾表示申請位置尚需改變，所以要求原告重提申請資料，重新申請。
Ｄ、原告則認為上開行政處分已對原告作出拒絕申請之表示，而於八十九年九月二十日出具訴願書，以該行政處分為對象，提起訴願。
Ｅ、但被告機關卻誤將該訴願當成新申請，又於九十年一月八日要求原告重新提出「建造觀光渡輪及遊艇碼頭工程水理演算分析報告」之資料，原告亦順應被告機關之要求，又於九十年三月十三日出具上開資料，再申請許可。
Ｆ、被告機關則再於九十年五月一日作成九十北府工水字第０九０七七三號行政處分，對原告作出以下之表示：
１、被告為避免淡水河內沿岸設置過多碼頭影響水流，觀瞻及管理不易，已計畫針對淡水河內河沿岸適宜設置停靠碼頭地點邀請相關單位進行會勘，統一由被告機關施作興建。
２、被告申請於淡水捷運站後方設置碼頭，與原告計畫設施重疊，請原告等被告機關興建完成開放供公眾使用後，逕向被告機關所屬農業局申請使用。
Ｇ、被告乃於九十年六月十二日具狀提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明：
１、求為判決撤銷下列之二行政處分：
ａ、八九北府工水字第三一九二０二號函之行政處分。
ｂ、九十北府工水字第０九０七七三號函之行政處分。
２、被告應准許原告使用台北縣○○鎮○○段草厝尾小段二─一及三─一地號地先，淡水河河川公地一．八六公頃，共准依原告八十九年三月十五日淡輪（八九）發字第００六號「興辦水利事業申請書」所附〔興辦水利事業「捷運淡水站觀光渡輪及遊艇碼頭」建造計畫書〕，建造「捷運淡水站觀光渡輪及遊艇碼頭」一座。
Ｂ、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張：
１、原告於八十六年五月，申請興辦「捷運淡水站觀光渡輪及遊艇碼頭」水利事業一事，經被告於八十九年八月二十二日以八九北府工水字第三一九二０二號函，違法行政處分決定不准。原告認為上述決定損害原告之權益，經依訴願法經由被告，向經濟部提起訴願；被告竟濫用權力、截留原告訴願書件，然後越權自行審理、自行決定，違法作成駁回訴願之行政處分；原告不服提起本訴。頃接被告九十年十月三十日答辯狀副本，惟其答辯諸多違誤不實，爰呈準備書狀，逐一駁正如下。
２、被告答辯狀，答辯聲明謂：「駁回原告之訴，緣原告因不服被告機關八十九年八月二十二日八九北府工水字第三一九二０二號函其非行政處分，另被告機關九十年五月一日九十北府工水字第０九０七七三號函，原告未經依訴願法提起訴願，不符行政訴訟法第五條規定，請依法駁回原告之訴。」一節中，所指之「原告因不服被告機關八十九年八月二十二日八九北府工水字第三一九二０二號函」，正為被告對於原告八十九年三月十五日淡輪（八九）發字第００六號，經遵照修正之「興辦水利事業申請書」所為之行政處分。蓋依訴願法第三條第一項明定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」；被告既在該函明示：「貴公司申請位置係屬中央管河川，本案已於八十九年四月十一日邀相關單位至現場會勘，當地漁民及淡水區漁會表示設置現場影嚮當地漁民漁撈作業，且與被告機關辦理之『淡水河系關渡大橋至油車口段河岸景觀暨自行車道計畫工程』重疊。」為由，不准原告之所請。上函顯已形成，被告就公法上具體事件所為之決定，焉能謂其「非行政處分」？原告認為被告之決定違法且不當，致損害原告之權益，乃於八十九年九月二十日繕具訴願書，依訴願法第五十八條第一項之規定，經由被告向訴願管轄機關經濟部提起訴願。被告既不依原告之請求撤銷或變更原行政處分，當自應依同條第三項之規定，儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於經濟部。並依同條第四項之規定，應將其答辯書抄送原告，方為正辦。惟被告竟濫用權力、將原告之訴願書件截留、不送於訴願管轄機關經濟部。致原告經靜候三個月又十七日，未接奉被告或經濟部，對於上述訴願之任何決定。乃於九十年一月八日往訪被告查詢，承主管課長指示：「貴公司前附自作之『建造觀光渡輪及遊艇碼頭工程水理演算分析報告』不符規定，應請專家學者重新制作補送」等言，遵即委託柏克萊加州大學土木工程博士楊宗碩、重新制作完成後，以九十年二月五日淡輪（九０）發字第一號；「訴願補呈指定文件申請書」，請被告鑒核，惟再經過一個月又七日未獲決定，於是以九十年三月十三日淡輪九十發字第七號申請書催請被告早日決定訴願、准許興辦本案水利事業。復經過一個月十七日後，卻接到被告逾越其權限，濫用其權力，自行審議、自行決定之，九十年五月一日九十北府工水字第０九０七七三號函，略以：「貴公司申請捷運淡水站觀光渡輪及遊艇碼頭水利事業乙案，．．．．被告機關為避免淡水河內河沿岸設置過多碼頭影響水流、觀瞻及管理不易，已計畫．．．．統一由被告機關施作興建，作為未來藍色公路內河碼頭興建位址，貴公司申請於淡水捷運站後方乙地設置核與被告機關計畫設施重疊，．．．．」為由，以違法之行政處分，駁回原告之訴願，致損害原告之權益，謹請准予適用行政訴訟法第四條第二項「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」之規定，撤銷被告八十九年二十二日、八九北府工水字第三一九二０二號及五月一日、九十北府工水字第０九０七七三號，前後兩函行政處分。
３、被告答辯狀，理由欄謂：「一、依據水利法第四十六條興辦水利事業，關於原告之申請案應經主管機關核准，又依台灣省河川管理規則第二條一項第四款之規定，河川使用申請案件之管理、審核、許可及撤銷為河川管理事項，故原告之河川申請，主管之行政機關得依防洪、公共工程政策、環境影響關係權益人等事項考量同意是否許可，非必然申請即同意許可核准。」等言，雖確有見地，惟淡水水河之管轄權，已於七十九年九月十四日，行政院以台七十九內字第二六九五一號函，核准內政部頒行：「淡水河系水域及水岸休閒遊憩設施發展計畫」由內政部以七十九年十月一日台內營字第八三五七八三號函轉省、市政府依照辦理。嗣於八十八年政府公布地方制度法，其第二條第一款規定：「省政府為行政院派出機關」後，淡水河便成為臺北縣、市共管之河川。因此經濟部八十九年一月四日經（八九）水利字第八八二六一四二五號公告：「台灣地區河川區分表」時，並未將淡水河列入中央管河川，依上述「淡水河系水域及水岸休閒遊憩設施發展計畫」第四點，（一）整體發展構想定以：「依據淡水河及基隆河資源特性、實際限制與沿岸都市發展，將計畫區分為區域型觀光遊憩帶、都會型自然遊憩帶、都市型遊憩活動帶、社區型休閉活動帶等四個主要遊憩次系統、分就水路：觀光遊艇及渡輪，陸路：園道自行車道等交通方式予以串聯。．．．」，並將淡水河口段、劃定為（區域型觀光遊憩帶），列於第二期即自八十六年度至九十三年度止，以擴充活動設施、興闢水岸公園、主要發展地區建設、（淡水碼頭）等重要工程為主。所需建設經費概估及經費來源，即定為：「本計畫之開發費用概估約需二二二億元，其中具市場性之遊憩活動，原則上採獎勵民間投資方式辦理，其餘由各地方政府普別編列年度預算支應．．．．」。原告經依據，被告八十二年八月出版之「臺北縣交通運輸發展構想圖」，規劃設置（淡水碼頭）之位置，擬請租用淡水捷運車站東南角，台北市有、淡水鎮都市計畫港埠用地，配合依據「水利法」及「獎勵民間參與交通建設條例」，申請被告准許使用，上述港埠用地地先，淡水河高灘地，建造（淡水碼頭），既可發揮水陸接駁之功能，促進運淡水線與淡水景觀結合，並可提供自用及營業用遊艇之靠泊，成為國內觀光之新景點，有效吸納大量國內外觀光渡假人潮；乃經申請臺北市政府交通局同意後，於八十六年五月二十日申請被告，准許興辦本案水利事業。旋蒙被告函邀省、市、縣、鎮、港、漁會等有關單位，先行開會審查原告興辦本事業計畫書；繼於同年七月廿二日、十二月三十日及八十七年二月十八日，三次邀請有關單位到現場會勘。原告對於被告開會、及歷次會勘之結論，均遵照被告指示，修改事業計畫書及計畫圖樣呈核。各單位參加會勘人員，對於原告修改後之計畫圖樣均無意見。僅淡水區漁會李應慶一人，曾謂以：「經草東區漁民反應，該碼頭妨礙航道進出作業，安全問題、堅決反對。」等言、列入紀錄。但當其履勘現場，眼見廣大高灘地沙壩畢露，並無漁場之存在後，立即退縮，不敢簽名於會勘紀錄。詳情如前呈起訴狀，二、原因事實欄（四）所致，不再贅述。謹按被告為興辦水利事業之主管機關，明知原告依水利法第四十六條規定，所提出之申請案件，經依法定程序審查符合後，仍憑淡水河漁會參加會勘人員、不實之陳述，函囑原告逕向淡水鎮調解委員會申請調解，另以八十七年五月廿五日、八七北府工水字第一三九八四二號函，致淡水鎮公所及淡水鎮調解委員會以：「主旨：淡江渡輪股份有限公司申請使○○○鎮○○段草厝尾小段二─一、六─一地號地先淡水河河川為觀光渡輪及遊艇碼頭案，業依被告機關87.4.20北府工水字第一一五六六三號函向貴鎮調解委員會提出聲請調解，請惠全力協助溝通以期達成圓滿之協議，請查照。」。但淡水區漁會卻以缺席、或出席而緘默以對。被告於此、竟將本案擱置，對於原告依法提出之水利事業申請案件，凍結至今。被告有案可稽，自當熟稔過去、辦理本案之經過。今被告答辯謂：「故原告之河川申請，主管之行政機關得依防洪、公共工程政策、環境影響關係權益人等事項考量同意是否許可，非必然申請即同意許可核准。」等言，已與前述被告八十七年五月廿五日八七北府工水字第一三九八四二號函所言，自相矛盾。
４、被告答辯狀，理由二、前段謂：「本案依原告原申請圖其正面寬一五０公尺兩側深入淡水河行水區一七二公尺，而該正面河岸為淡水鎮漁會漁民世代停靠船泊之地，原告之河川申請案，必然影響當地漁民之權益，」一節，查本案原告於八十六年五月二十日，申請使用河川公地之位置，為淡水段草厝尾小段二之一至六之一地號地先、淡水河未登錄地，面積二．五公煩。原申請圖確為正面寬一五０公尺、長一七二公尺；惟後來經遵照被告指示，為避免與被告施作之「淡水河系高灘地美錄化計畫工程」位置重疊，乃經申請被告准予修正建造計畫，縮小使用河川公地面積為一．八公頃，並修改計畫圖樣為：正面寬為一二四公尺長為一五０公尺。至於被告所指：「本案依原告原申請圖．．．．正面河岸為淡水鎮漁會漁民世代停靠船舶之地，原告之河川申請案，必然影響當地漁民之權益，」一節，查原告申請建碼頭位置，為廣大高灘地之一角，其高程達海平面上一公尺，日政當局曾在此地，建置水上機場，惟於一九四五年五月十三日遭美機猛炸，三座油庫中彈著火，儲油三千七百噸，四溢流入浮線（即本案高灘地）燃燒一晝夜始行撲滅，人稱此次美軍、空襲淡水往事為，「火燒臭油棧」。臺灣光復後由於該高灘地油臭難聞，而且當時遠離市區，未曾成為淡水鎮漁會漁民世代停靠船舶之地，九十年十一月十九日上午，原告前往現場查看本案申請建造碼頭位置，除於臨水邊線填高土堤外，並無形成漁場之任何基本設施。謹按依漁業法之規定，經營漁業應經主管機關核准取得漁業證照後，始得為之（第六條）。自核准之日起，無正當理由逾一年不從事漁業，或經營後未經核准繼續休業於二年者，由主管機關撤銷其核准（第十一條）。主管機關應按漁業種類，分別規定漁場設施、採捕、養殖方法、漁具及其他必要事項，並公告之（第十四條）。關於漁業權之種類，則規定訂製漁業權、區劃漁業權、專業漁業權之三種。專用漁業權之申請人，以漁會或是漁業生產合作社為限。專用漁業權，係指利用一定水域，形成漁場，供入漁權人入漁，以經營採捕水產動植物、或養殖水產動植物等，漁業之權（第十五條）。上面所稱「入漁權」，乃只在專用漁業權之範圍內經營漁業權（第十六條）漁業權之設定、取得、變更及喪失，非經登記不生效力（第二十一條）。專用漁業權之存續其間為十年，其期間屆滿時，漁業權人得優先重行申請（第二十八條）等；各著有明文。被告既主張本案，依原告原申請圖，即淡水段草厝尾小段二之一及三之一地號地先、淡水河未登陸地，正面河岸為淡水漁會漁民世代停靠船舶之地，請准一行政院訴訟法第一百二十一條第一項第二款之規定，命被告就淡水漁會在上述公共水域，具有專用漁業權，並以形成漁場，供入漁權人入漁；及漁民世代入漁，均辦妥漁業權之設定、取得或變更登記，且現在漁業權、仍繼續合法存在，等事實，提出有關圖說、表冊或其他文書、物件，以資證明其事實，並使言詞辯論易於終結。
５、其次被告答辯狀，理由二後段謂：「又原告八十六年申請時國家重大工程淡水河北側快速道路計畫研議經過本區，且被告機關開始施作淡水河系高灘地美綠化工程（淡水鎮淡水捷運站後側景觀規劃工程）亦經過本區，接對機關施政有所影響。」等言，被告所提「國家重大工程淡水河北側快速道路計畫研議經過本區」一節，所指快速道路建設計畫，已因環境影響評估未通過，精於八十九年三月決定撤銷該計畫。被告施作之「淡水河系高灘地美綠化工程」則已順利完成河岸土地工程。所需河川高灘地三百甲，已以鐵離圈圍定位。原告申請許可，建造「捷運淡水站觀光渡輪及遊艇碼頭」水利事業，被告所云：「對機關施政有所影響」一事，於是已全部解決。
６、被告答辯狀理由三、謂：「三、因基於防洪考量要求水理演算分析及配合公共工程之進行需要，兼之原告遲遲無法與權利義務厲害關係人之漁民達成協商等事實，故被告機關以八十九年八月二十二日八九北府工水字第三一九二０二號函說明事實，當地漁民及淡水區漁會表示設置現場影響當地漁民漁撈作業且與被告機關辦理之「淡水河系關渡大橋至油車口段河岸景觀暨自行車道計畫工程」重疊，也說明申請使用河川用地作業流程，再原告負責人曾表示申請位置尚須改變，皆與原申請案書圖不同自應變更修正再申請，故被告機關八十九年八月二十二日八九北府工水字第三一九二０二號函係屬函告之應補正事項，非予否准之處分。」等言，用以答辯被告八十九年八月二十二日八九北府工水字第三一九二０二號函，為「非行政處分」一節，除已在本狀第一點駁正外，謹再就被告所舉理由，逐點辨明如次：
ａ、原告早已指出：「被告既『已計畫．．．．統一由被告機關施作興建』，為何於九十年一月八日，復指示原告製作『建造觀光渡輪及遊艇碼頭工程水理演算分析報告』，然後將其擱置不審也不採？」等言，既可證明原告之呈送被告「建造觀光渡輪及遊艇碼頭工程水理演算分析報告」，係在原告訴願期間。並非被告：「因基於防洪考量要求水理演算分析及配合公共工程之進行需要。」蓋原告九十年二月五日淡輪（九０）發字第一號係以「訴願補呈指定文件申請書」名義行文，並經敘明「主旨：關於訴願人申請興辦，建造『捷運淡水站觀光渡輪及遊艇碼頭』水利事業，不服鈞府八十九年八月二十二日八九北府工水字第三一九二０二號行政處分提起訴願一案，遵造鈞府指示制作『建造觀光渡輪及遊艇碼頭工程水理演算分析報告』連同原呈『興辦水利事業申請書修正本影本』各三份，請鈞府鑒核，准許興辦至感德便。」等言。
ｂ、被告答辯理由，繼云原告申建碼頭之位置：「且與被告機關辦理之『淡水河系關渡大橋至油車口段河岸景觀暨自行車道計畫工程』重疊，」一節，並不實在。謹按原告另案於七十八年十月，經被告許可，在淡水鎮中正市場後面、淡水河河川公地，建造「渡船碼頭」一座。惟經被告九十年一月三十一日九十北府工高字第三四七六四號函，略以：「有關被告機關辦理『淡水河系關渡大橋至油車口段河岸景觀暨自行車道計畫工程』預計拆除貴公司淡水河所設碼頭結構物，請於二月二十五日自行拆除完妥，否則被告機關將依法辦理拆除。」經原告申請緩拆後，被告即以九十年五月十六日九十北府工水字第一七九五三三號函辦理，裁示：「說明二、本案依貴公司檢附之文件了解本府僅核准河川公地使用至民國八十年十月十三日止，復查該地區被告機關高管所已規劃淡水河系『和衷宮至小漁港段景觀工程』細部設計圖，並已報准經濟部水利處第十河川局九十年四月二十五日九０水利十管字第０九００三００三０五號含同意被查，為免影響被告機關工程施工貴公司申請乙案應與免議。」等言。被告旋以九十年九月十三日九時北府工高字第三四一九八五號函，至原告謂「主旨：有關貴公司於淡水鎮中正市場後方（淡水河）設置之碼頭結構物，被告機關茲訂於九月十八日上午十時（已先電話通知）於『淡水河系和衷宮至小漁港段河岸景觀新建工程』施工一併拆除，請查照。」；並業經拆除渡船碼頭完畢，開始河岸碼頭景觀新建工程之施工。一被告公告之上述河岸景觀工程細部設計圖，其施工位置與原告申建捷運碼頭之位置，相隔有三百公尺以上。至於其「自行車道計畫工程」置入口，循捷運高架軌道，開闢自行車道、通往關渡大橋。該淡水河岸自行車道，入口段車道之地籍，○○○鎮○○段○○○○號；與原告申建淡水捷運碼頭之位置，相隔二百餘公尺以上。被告稱以其辦理之「自行車道計畫工程」重疊等言，亦不實在。
ｃ、被告答辯理由，續稱：「也說明申請河川用地作業流程，再原告負責人曾表示申請位置尚需改變，皆與原申請書圖不同自應變更修正再申請，」一節，被告顯將時間倒置。查原告已於八十九年三月十五日，重新呈遞被告「興辦水利事業申請書」；經遵照被告歷次開會及會勘之結論，修正制定「興辦水利事業『捷運淡水站觀光渡輪及遊艇碼頭』建造計畫書」，變更申建位置、修改計畫圖樣減少申用河川公地面積，各在案。被告明知、原告申建「觀光渡輪及遊艇碼頭」之位置，為臺北縣市共管之河川、竟稱為中央管河川。又明知原告申請位置為高灘地：並無任何漁業設施、形成漁場之事實，竟指原告所請影響漁民漁撈作業。進而稱原告申請位置，與被告辦理之「淡水河系關渡大橋至油車口段自行車道計畫工程」重疊，等羅列不實之理由，且附發收文者【經濟部水利處第十河川局】之使用河川公地申請書表格，逼迫原告改向經濟部水利處第十河川局，重新提出申請（詳情如書證五）。查依水利法第四條之規定，經濟部水利處第十河川局，並非興辦水利事業之主管機關。被告卻命原告，向非水利事業主管機關，申請准許興辦水利事業，豈非緣木求魚、自請出局？原告乃經依據水利法施行細則第七十七條之規定，向被告申請覆審。對於原告之申請覆審，被告遂以八十九年八月二十二日八九北府工水字第三一九二０二號函行政處分，以不實之理由與迂迴之方法，駁回原告之申請。被告上述行政處分，違法且不當，已損害原告之權益至明。今被告答辯以，該函「係屬函告之應補正事項，非予否准之處分。」等語，熟能相信！
ｄ、原告為求行政救濟，經於八十九年九月二十日，依訴願法第五十八條之規定，繕具訴願書經由被告，向訴願管轄機關「經濟部」提起訴願（被告於八十九年九月二十二日收件）。被告當依同法第五十八條第二、三、四項「原行政處分機關對於前項訴願應行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原處分，並陳報訴願管轄機關。」，「原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關」，「原行政處分機關檢卷答辯時，應將前項答辯書抄送訴願人。」之規定辦理。被告既無意、依原告之請求撤銷或變更原行政處分，卻截留原告之訴願書件，逾越其權限、濫用其權力，自行審議、自行決定，違法作成九十年五月一日九十北府工水字第０九０七七三號行政處分書謂：「貴公司申請『捷運淡水站觀光渡輪及遊艇碼頭』水利事業乙案，被告機關為避免淡水河內河沿岸設置過多碼頭影響水流、觀瞻及管理不易，已計畫針對淡水河內河沿岸適宜設置停靠碼頭地點邀請相關單位進行會勘，統一由被告機關施作興建，做為未來藍色公路內河碼頭興建位址，貴公司申請於淡水捷運站後方一地設置核與被告機關設施重疊，本案請俟被告機關碼頭興建完成開放供公眾使用後，貴公司即可逕向被告機關農業局申請使用。」等言，於是真相大白。上函行政處分文義，不但足已證明、被告八十九年八月二十二日八九北府工水字第三一九二０二號行政處分書與被告答辯狀理由二、理由三，所言多不實在。顯已違反行政程序法第八條所定、行政行為之誠信原則，復已涉及行政訴訟法第四條第二項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」之適用。
７、被告答辯理由四、指出原告對於本訴無訴權一節，本案原告係依行政訴訟法第五條第二項之規定，提起本案訴訟；與行政訴訟法所規定之程序，完全符合。
８、答辯狀理由五、提及：「．．被告機關已針對淡水河沿岸適宜設置停靠碼頭之地點，並設計完成預計本年度內發包施作，其中浮動碼頭面積一七六平方公尺，引橋為二四平方公尺，使用淡水鎮之淡水河河川公地面積僅二００平方公尺，本補興建完成後即可開放供原告申請使用，而原告申請使用淡水鎮淡水河河川公地面積卻高達一．八六公頃即一八六００平方公尺，比被告機關所設計使用之面積高出九十二倍，」一節，謹按原告申請興辦之「捷運淡水站觀光渡輪及遊艇碼頭」，係依據行政院七十九年九月十四日台七十九內二六九五一號函准，內政部七十九年十月一日台內營字第八三五七八三號函轉省市政府，依照辦理之「淡水河系水域及水岸休閒遊憩設施發展計畫」及「獎勵民間參與交通建設條例」徵請民間投資興辦之水利、交通事業，本事業奉被告准開辦，預計有下列五項預期效益：
⑴、提供七百噸級遊樂船舶二艘、二十噸級觀光渡輪六艘、及遊艇泊位、或陸上架位六十艘。
⑵、創造管理、票務、船長、船員、維修、岸勤、帳務、警衛、救生、清潔等二百個工作機會。
⑶、提供台北都會區居民，親水休閒遊憩活動空間，促進正當娛樂，改善社會風氣。
⑷、促進大倒裎古績、關渡風景區、淡水文物區、淡水漁人碼頭、連結海上藍色公路風景線渡假人潮。
⑸、建造碼頭陸上旅客服務中心，吸引國內外關光旅客住宿淡水，帶來地方進步繁榮。
謹按原告，奉准登記之營業項目為：「內河（含河口）碼頭設備之經營」，營運之範圍、當包括自用及營業用，關光渡輪及遊樂船舶之停靠、停泊、補給、維護、保管、救難等事項，自與被告「被告機關已針對淡水河沿岸適宜設置停靠碼頭」只供「停靠」之碼頭，申用面積較大；惟並未超出台灣省河川管理規則第四十二條，每戶面積不得超貴五公頃之限制。再與報告興辦高灘地美綠化設施工程用地百甲、即二百九十公頃（一甲＝0.97公頃）相比；則由同一法源使用河川公地，原告申用面積，只為報告一百五十六分之一。又被告答辯理由續云：「被告機關為大台北地區人民崩命財產安全受到並有之保護，且依利益衡量法理之酌量，公眾安全之維護應凌駕於私人利益之上。」一節，絕對正確。原告申請興辦本事業之計畫圖樣，係依據報告八十八年九月十日八八北府工水字第三三二七三０號，致台北市政府函附件「淡水河河口段計畫水道縱斷面圖」，所設定之「計畫堤頂高」及「計畫河床高」設計外，並經遵照報告歷次開會與會勘結論之指示，將碼頭固定式突堤取消、並將維修工棚、簡易船架、航安管制站、衛生設備、候船亭、班檢崗亭等，全部移在岸上旅客服務中心併設，以免妨礙水流，卻保人民生命財產之安全。
Ｂ、被告主張：
１、本件原告申請於○○鎮○○段厝尾小段二之一及三之一地號地先（為最靠近淡水河旁登錄之地號）河川公地使用，興建一、八六公頃之碼頭，被告機關爰依水利法第四十六條及台灣省河川管理規則第二條之規定，未同意許可，原告不服，提起行政抗告。
２、依據水利法第四十六條興辦水利事業，關於原告之申請案應經主管機關核准，又依台灣省河川管理規則第二條一項第四款，河川使用申請案件之管理、審核、許可及撤銷為河川管理事項，故原告之河川申請，主管之行政機關得依防洪、公共工程政策、環境影響關係權益人等事項考量同意是否許可，非必然申請即同意許可核准。
３、本案依原告原申請圖其正面寬一五０公尺兩側深入淡水河行水區一七二公尺，而該正面河岸為淡水鎮漁會漁民世代停靠船泊之地，原告之河川申請案，必然影響當地漁民之權益，又原告八十六年申請時國家重大工程淡水河北側快速道路計畫研議經過本區，且被告機關開始施作淡水河系高灘地美綠化工程（淡水鎮淡水捷運站後側景觀規劃工程）亦經過本區，皆對機關施政有所影響。
４、因基於防洪考量要求水理演算分析及配合公共工程之進行需要，兼之原告遲遲無法與權利義務利害關係人之漁民達成協商等事實，故被告機關以八十九年八月二十二日八九北府工水字第三一九二０二號函說明事實，當地漁民及淡水區漁會表示設置現場影響當地漁民漁撈作業且與被告機關辦理之「淡水河系關渡大橋至油車口段河岸景觀暨自行車道計畫工程」重疊，也說明申請使用河川用地作業流程，再原告負責人曾表示申請位置尚需改變，皆與原申請案書圖不同自應變更修正再申請，故被告機關八十九年八月二十二日八九北府工水字第三一九二０二號函係屬函告之應補正事項，非予否准之處分。
５、依行政訴訟法第五條「人民因中央或地分機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」。本案原告未經上項規定程序，逕向貴院提起行政訴訟，不符行政訴訟法。
６、被告機關為避免淡水河沿岸設置過多碼頭影響水流、觀瞻及統一管理，被告機關已針對淡水河沿岸適宜設置停靠碼頭之地點，邀請相關單位進行研商會勘，並設計完成預計本年度內發包施作，其中浮動碼頭面積一七六平方公尺，引橋為二四平方公尺，使用淡水鎮之淡水河河川公地面積僅二００平方公尺，被告機關興建完成後即可開放供原告申請使用，而原告申請使用淡水鎮淡水河河川公地面積卻高達一、八六公頃即一八六００平方公尺，比被告機關所設計使用之面積高出九十二倍，被告機關為大台北地區人民生命財產安全受到應有之保護，且依利益衡量法理之酌量，公眾安全之維護應凌駕於私人利益之上。
理 由
一、按本件原告提起課予義務之訴，其認為被告機關所作成之拒絕處分有二，即分別為：
Ａ、被告機關於八十九年八月二十二日作成之八九北府工水字第三一九二０二號行政處分。
Ｂ、被告機關於九十年五月一日作成之九十北府工水字第０九０七七三號行政處分。
二、然其中九十北府工水字第０九０七七三號行政處分作成後，根本未經訴願程序，原告即行提起本件行政訴訟，則依行政訴訟法第四條第一項之規定（即「撤銷訴訟，以經過訴願為其前提」），故原告此種行政訴訟之提起，自非法之所許，其起訴難認為合法，原應告裁定駁回。不過應以裁定駁回之案件，如以經言詞辯論之判決程序予以駁回，因其程序更為慎重，且無礙於當事人之利益，於法亦無不可。且因在本案中，原告二項請求撤銷之行政處分前後相連，如予分割，將難以明瞭本院就全案之整體判斷，爰一併予判決駁回之，並在此先予敘明。
三、至於八九北府工水字第三一九二０二號行政處分部分，本院則認為：
Ａ、程序方面：
１、依上開答覆內容觀之，即使沒有明示之「拒絕」等文字，但從被告機關函覆之前後文義進行綜合之瞭解，等於是已拒絕原告在特定河川公地設置渡輪及遊艇碼頭之請求。
２、原告對此拒絕請求之行政處分，在法定不變期間內提起訴願，於法並無不合，其訴願合法，被告機關應將其訴願請求送交訴願機關處理，但被告機關卻將之誤為重新之申請，於法自有違誤。
３、又依行政訴訟法第四條第一項之規定，若提起訴願後逾三個月不為訴願決定者，人民得逕行向高等行政法院提起撤銷訴訟，此項規定亦應類推適用於行政訴訟法第五條課予義務訴訟中，因此原告此部分行政訴訟之提起，應屬合法。
Ｂ、實體方面：
１、固然人民依水利法第四十六條之規定申請主管機關核准興建水利事業時，核准與否之抽象標準，水利法第四十六條並未規定，此乃屬主管機關本諸行政職掌，基於公益維護之立場，本諸合目的性之考量，而得自由裁量之事項，其准駁之決定，非屬法律問題，原則上法院不加審查。
ａ、對此原告在本院言詞辯論時另主張，本件其請求權之規範基礎另建立在「淡水河系水域及水岸休閒遊憩設施發展計畫」上。但查該計劃係依照「台灣地區綜合開發計畫」及「淡水河系污染整治計畫」所作成，而上述之「台灣地區綜合開發計畫」或「淡水河系污染整治計畫」雖屬一個外部性規範，可以拘束行政機關之行政活動或資源運用方式（即行政機關之作為必須以實現此規範意旨為目標），但此等概括而抽象之行政義務，在主管機關未依照計畫內容之特定具體事項作出處分前，並無法導出人民之具體權利。
ｂ、而上開「淡水河系水域及水岸休閒遊憩設施發展計畫」仍屬實現計畫過程中之規劃階段，尚未到行政處分之地步，所以不足以導出原告本件請求之請求權規範基礎，原告此部分主張並非有據。
２、不過被告機關就作成裁量之程序本身則有作業規定，依其提出之作業流程時程表所示，作業程序如下：
ａ、申請人依台灣省河川管理規則第三十一條之規定向被告機關提出申請後，被告機關接受申請後，應審查申請人提出之書面資料是否符合台灣省河川管理規則第四十七條第一項各款之要求以及有無違反水利法第七十八條各款及台灣省河川管理規則第十七條之規定。
ｂ、如在書面審查階段認定申請有不合規定者，得退回原申請文件或命令申請人修正或補件。
ｃ、以上程序作業踐行後，則應邀請相關單位會同河川局人員會勘。
ｄ、會勘完畢後報請河川局審核。
ｅ、河川局審核結果認定符合者，由被告機關核發許可，如河川局認定不符合者，則將文件退回被告機關。
３、從以上之作業流程足知，上開裁量處分在性質上乃是一個「多階段處分」，雖然最後是由被告機關對外作成准駁之行政處分並通知人民，但在內部作業中，真正作出有權進行裁量活動之裁量決定機關卻為經濟部所屬之河川局。
４、而本案中，被告機關因為誤解了原告申請意思表示之內容（誤以為原告有意放棄原來之申請，而願再就另外一塊河川地，提出設立碼頭之申請），以致在此次行政處分中要求原告重新提出新的申請及新的申請文件，而就原來之申請內容「權宜性」地自為退件行為，未將之先送經濟部河川局審核，已違反上開內部程序規，自有「未經裁量即為拒絕」之裁量怠惰情事，該拒絕處分即有違法，應予撤銷，並依行政訴訟法第二百條第四款之規定，將本案發回被告機關依本院上開揭示之法律意見重為決定。
四、綜上所述，本件原告之訴中，有關被告於九十年五月一日作成之九十北府工水字第０九０七七三號之行政處分，因未經訴願程序，原告起訴顯然違法，應予駁回。有關被告於八十九年八月二十二日作成之八九北府工水字第三一九二０二號之行政處分，則因有裁量怠惰之違法，應發回被告機關，依本院所示之法律意見重為決定，至於原告同時請求本院逕為許可其在河川地上興建「淡水站觀光渡輪及遊艇碼頭」一節，由於涉及行政裁量事項，本院無權自為決定，原告此等請求於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 三十一 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 帥嘉寶
法 官 黃清光法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 三十一 日
書記官 林麗美