臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四四八七號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○右 共 同訴訟代理人 子○○
丑○○陳適庸律師右 一 人複 代理人 羅紀雄律師被 告 桃園縣中壢市公所代 表 人 壬○○市長）訴訟代理人 癸○○律師右當事人間因有關補償事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
壹、訴之聲明
一、被告應給付原告新臺幣（下同）一百八十七萬九千九百八十七元。
二、訴訟費用由被告負擔。
貳、陳述：
一、原告就系爭坐落中壢市○○○段舊社小段二五五之八六、二五六之二五地號二筆土地（下稱系爭土地）有租約關係存在；於民國（下同）八十一年間，奉省府撥用於被告。依平均地權條例第十一條之規定，由被告依法補償原告，然被告已將補償費總數十二分之十一撥交原告，尚餘十二分之一即一百八十七萬九千九百八十七元，被告以其他繼承人尚有爭議為由，仍保留於被告，此先予敘明。
二、依行政院七十五年八月二十八日台七十五內字第一八二一三號函、內政部五十八年十二月十日台內地字第三四二六九七號函、內政部五十九年七月十六日台內地字第三七三五一三號函之規定，耕地承租權之繼承必須由現耕人取得，規定得受領補償地價之耕地承租人，應是自任耕作之現耕人。再者，被繼承人生前承租他人土地之耕作權，為財產權之一種，如繼承人有數人時，除不能自認耕作者外，均可承受被繼承人所遺之耕作權，不以與被繼承人同戶生活者為限，亦有最高法院五十一年台上字第一一三四號判例可稽。另所謂「耕地承租人」，係指「承租耕地實際自認耕地之自然人及合作農場而言」，復經司法院釋字第二○八號解釋闡釋在案。
三、按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。行政訴訟法第八條第一項定有明文。本件原告主張就系爭土地有耕地租約關係存在，於八十一年間，奉臺灣省政府核准撥用於被告，依平均地權條例第十一條第三項準用同條第一項之規定，應由需地機關即被告補償地價三分之一與承租人即原告（見起訴狀理由欄第一段）。依上述起訴事實觀之，自屬人民與地方機關間，因公法上原因發生財產之給付而涉訟，原告自得依行政訴訟法第八條第一項之規定提起本件訴訟。又依兩造間八十四年三月二日有關本件土地補償費爭議協調會議記錄、八十四年七月二十一日桃園縣政府耕地租佃委員會調處程序筆錄、八十四年九月二十七日本件土地補償協調會議記錄等文件顯示，被告對於原告就系爭土地確有耕地租賃關係存在，雙方並達成被告應發給原告地價三分之一之土地補償費之協議，各該次協調會或調處程序所達成之協議，自屬公法上之契約性質，則因該項契約發生之給付，亦與上開第八條第一項後段之規定相符，原告自亦得據以提起行政訴訟。
四、被告與原告於歷次協調會議或調處程序達成協議，被告應發給於原告地價三分之一之土地補償費。「行政機關對於行政處分所依據之事實或法律關係，經依職權調查仍不能確定者，為有效達成行政目的，並解決爭執，得與人民和解，締結行政契約，以代替行政處分」行政程序法第一百三十六條定有明文。查兩造間就系爭耕地撥用補償費所生爭執業已歷經多次調處或協調，就原告確有租賃權之必備前提要件，被告已自承，並達成應予補償地價三分之一之協議；甚者，被告更依據協議，發給補償費十二分之十一與原告等；又上述各次之協調及調處，其性質為和解；而所謂和解，係指當事人約定，互相讓步，以終止爭執或防止爭執發生之契約（參照民法第七百三十六條），又和解有使當事人所拋棄之權利消滅及使當事人取得和解契約所訂明權利之效力（參照民法第七百三十七條）。是以，原告自已取得和解契約所訂明領取補償費權利之效力，被告殊不得再就和解之必要前提要件復予爭執，此觀上開規定之文義自明。倘若無法律所定得撤銷之正當理由，亦非行政機關可任意撤銷，此有改制前行政法院四十五年判四十二號判例可供參酌。
五、被告於答辯狀中指稱：「依耕地三七五減租條例第十六條之規定及最高法院八十年台再字第十五號、六十六年台上字第七六一號及四十六年台上字第五十七號判例意旨，其租約亦因不自認耕作而無效，是原告等對上開土地既無租約存在，即無依平均地權條例向被告請求補償地價之權利．．．」云云；惟查，上開條文所指「無效」，係指向後無效，而與民法上所指自始無效有別。再者，依據各次協議及調處之結論，對原告之租賃權存在一節業經確認無訛，其依此結論所為之補償費發放行為，自屬有據。
六、依被告八十六年四月十五日八六中市工土字一五一六三號致原告函第二點：「本案依八十五年八月十五日在本所二樓召開之協調會，台端等皆有參加，亦同意結論，上開結論第二點：若原始承租人，有申請人以外之其他繼承人，應出具同意申請人領款之同意書，如有未出具同意書之其他繼承人，相當於該繼承人應具備應分配之補償金，由市公所暫存保留，俟權利確定後，再行分配。」等語，其中所稱原告同意該次協調會結論第二點一節，原告否認，亦即原告不同意被告保留十二分之一補償費。又被告召集之八十六年二月十八日補償費發放協調會結論記載：「各相關繼承人，若有異議，請於三日內提出具體資料來所，若不提出，本所將依律師建言保留十二分之一之金額，餘十二分之十一之金額發放予應具領之人。」。查此項結論乃係被告所指派之協調會主席沈伯樂單方之指示，而非與會各方當事人共同同意之結論，此觀結論文中使用「本所將依律師（按係指癸○○律師事務所孫則芳律師）建言．．．」之語句即明，事實上，出席之原告在該次協調會中並未同意被告機關保留十二分之一補償費，至於被告執意保留，而將其餘十二分之十一發給原告等，原告雖已領取，但並不表示同意保留十二分之一。正因為原告認為被告保留十二分之一，並非正當，乃有本件訴訟之提起，原告訴訟代理人陳適庸律師於鈞院準備程序中，並非否認該次協調會之全部紀錄內容，僅係否認被告有權保留補償費十二分之一之結論而已，特此陳明。
乙、被告方面：
壹、聲明：駁回原告之訴。
貳、陳述：
一、原告等主張渠等有承租系爭土地乙事，並非事實。蓋系爭土地係由財政部國有財產局撥付予被告使用，然原告與財政部國有財產局間並無租賃關係存在，係原告等未經財政部國有財產局同意，無權占有系爭土地，並於系爭土地上興建建物，為此財政部國有財產局並對原告等提起拆屋還地之訴訟，獲臺灣桃園地方法院以八十六年度重訴字第一一一號判決該局勝訴在案，由上開判決內容可知，依原告等所提出之證據，顯不足證明渠等與財政部國有財產局間有耕地租賃關係存在，縱或有之，然經上開民事法院法官現場履勘之結果：原告等使用系爭土地，係作為建築鐵皮屋、搭建鐵絲網、或為道路，或任其荒蕪之用，亦違反耕作之目的，依耕地三七五減租條例第十六條之規定其租約亦因不自任耕作而失效，是原告等對系爭土地既無租約存在，即無依平均地權條例向被告請求給付補償地價之權利，合先敘明。
二、又原告等前曾於八十四年間向被告請求給付補償地價，被告在不知原告等與財政部國有財產局間無租約或租約已無效之情形下，雖於同年九月二十七日與原告等達成協議，誤為「依平均地權條例第十一條之規定，以扣除增值稅後公告現值之三分之一辦理補償計一千四百四十五萬三千零二元」予原告等之同意，嗣被告並依協議將上開數額中十二分之十一（十二分之一保留）給付原告等，上開費用之發放既係出自被告之誤認，被告原得於撤銷意思表示後請求原告等將上開費用交還被告，惟被告於知悉錯誤後，已逾撤銷意思表示之除斥期間，雖無法再向原告等請求返還上開費用，然依上開協議原告亦無權再向被告為任何請求。
三、另按「耕地三七五減租條例第十六條第二項所謂原訂租約無效，係指承租人違反前項所定不自任耕作或轉租之限制時，原訂租約無待於終止，當然向後失其效力，租賃關係因而歸於消滅而言。」最高法院八十年年台再字第十五號著有判例可參。又「耕地三七五減租條例十六條第二項，所謂承租人將耕地全部或一部轉租他人者，原訂租約無效，依其規定之本旨推之，自係指全部租約無效而言。原判決就系爭耕地僅命被上訴人將轉租部分返還上訴人，至未經轉租部分仍許被上訴人保留耕作，顯欠允洽。」最高法院四十六年年台上字第五十七號亦著有判例參照。另「承租人應自任耕作，違反此項規定者，其租約為無效，耕地三七五減租條例第十六條第一項及第二項前段定有明文。又所謂『不自任耕作』，係兼指轉租及將耕地借與他人使用，或交換耕作，或承租人自己未將租賃物供耕作使用，而擅自變更用途，或無正當理由不自耕作而任命荒蕪者而言。」此經最高法院七十一年度台上字第四二九四號著有判決。且租約之無效應自承租人不自任耕作時起即當然無效，不待出租人主張。退步言之，本件姑不論兩造間並無租約關係存在，縱原告等主張渠等與被告間就系爭第二五五之八六、二五六之二五地號土地有三七五減租之租賃關係存在為真，原告等亦應依約於上開土地上為耕種之行為，乃如上所陳，原告等於八十年三月間即在上開土地上擅自為搭建鋼架屋、鐵絲網圍牆等工作物，或任其荒蕪，依前揭判決意旨顯係不自任耕作，其租約應自八十年三月間即應全部無效，被告殆至八十一年間始接受上開土地之撥付，則在被告擁有上開土地所有權之前，原告等與財政部國有財產局間之租約已因原告等之不自任耕作而無效，則原告等既因租約無效而喪失上開土地承租人之身份，自無權向被告請求發給補償金至明。
四、末按，依平均地權條例第十一條及同條例施行細則第八條之規定：政府機關於依法徵收或照價收買土地時，應補償實際耕作之現耕承租人。是退萬步言之，縱認被告有補償原告等之義務，然本件系爭土地之現承耕人究為何人？至今原告等仍無法提出切確之證據供被告參酌，被告亦無從認定之，事實上倘依前開臺灣桃園地方法院判決之認定，原告等並未於系爭土地上耕作，並非現承耕人，是被告實難憑原告等片面之詞，即將補償費全數發放予原告等，更何況訴外人謝氏對妹依繼承系統表所載為繼承人之一，依法應享有被繼承人財產中十二分之一之權利，倘謝氏對妹於補償時為現耕作人之一，被告依法自應將屬於渠繼承權之補償金發放予謝氏對妹之繼承人，雖依謝氏對妹之繼承人所述，謝氏對妹似於欲往系爭土地耕作時因遭原告等之反對而未能耕作，然其承耕權係被侵害而不能行使，並非謝氏對妹不去行使，此尚與非現承耕人故不能領取補償金之情形有間，是謝氏對妹之耕作權實不能因此而認定消失。是謝氏對妹究否為現承耕人？容有疑問，對此，兩造及謝氏對妹之繼承人亦曾開會協調，然因原告等及謝氏對妹之繼承人均提不出相關之證據證明何人為現承耕人，被告僅為普通之行政機關，顯難亦無法就現耕作人為何人作認定，故而採取先保留十二分之一之補償金之方式為之。
理 由
一、本件被告之代表人於本件訴訟程序進行中由張昌財變更為壬○○，茲據其具狀向本院承受訴訟，於法並無不合，應予准許，合先說明。。
二、原告起訴主張略以：系爭土地原為國有，於八十一年間，奉省府撥用於被告機關，原告就系爭土地有租約關係存在；依平均地權條例第十一條第三項準用同條第一項之規定，應由需地機關即被告補償地價三分之一與承租人即原告。依上述起訴事實觀之，自屬人民與地方機關間，因公法上原因發生財產之給付而涉訟，原告自得依行政訴訟法第八條第一項之規定提起本件訴訟。又依兩造間八十四年三月二日有關本件土地補償費爭議協調會議記錄、八十四年七月二十一日桃園縣政府耕地租佃委員會調處程序筆錄、八十四年九月二十七日本件土地補償協調會議記錄等文件顯示，被告機關對於原告就系爭土地確有耕地租賃關係存在，雙方並達成被告應發給原告地價三分之一之土地補償費之協議，各該次協調會或調處程序所達成之協議，係屬公法上之契約性質，則因該項契約發生之給付，亦與上開第八條第一項後段之規定相符，原告自亦得據以提起行政訴訟，請求被告給付餘款十二分之一即一百八十七萬九千九百八十七元等情。被告則以：系爭土地係由財政部國有財產局撥付予被告使用，原告與該局間並無租賃關係存在，係原告等無權占有系爭土地，並於其上興建建物，為此該局並對原告等提起拆屋還地之訴訟，獲臺灣桃園地方法院以八十六年度重訴字第一一一號判決該局勝訴在案；縱或有之，依上開民事法院法官現場履勘結果：原告等使用系爭土地，係作為建築鐵皮屋、搭建鐵絲網、或為道路，或任其荒蕪之用，亦違反耕作之目的，依耕地三七五減租條例第十六條之規定其租約亦因不自任耕作而失效；是原告等對系爭土地既無租約存在，即無依平均地權條例向被告請求給付補償地價之權利；被告在不知原告等與財政部國有財產局間無租約或租約已無效之情形下，於同年九月二十七日與原告等達成協議，被告於知悉錯誤後，已逾撤銷之除斥期間，雖無法再向原告等請求返還上開費用，然依上開協議原告亦無權再向被告為任何請求；訴外人謝氏對妹為繼承人之一，依法應享有被繼承人財產中十二分之一之權利，其究否為現承耕人？容有疑問，被告僅為普通之行政機關，顯難就現耕作人為何人作認定，故採取先保留十二分之一之補償金之方式為之等語置辯。
三、經查，系爭土地原為國有，於八十一年間，奉省府撥用於被告機關，被告初以原告及案外人謝氏對妹之被繼承人謝阿獅、謝丙生有無承租系爭土地事實不明，嗣依桃園縣政府、財政部國有財產局及被告等於八十四年三月二日補償費爭議協調會議記錄、八十四年七月二十一日桃園縣政府耕地租佃委員會調處程序筆錄、八十四年九月二十七日本件土地補償協調會議記錄，達成被告機關對於原告就系爭土地確有耕地租賃關係存在，雙方並達成被告應發給承租權利人地價三分之一之土地補償費之協議，有各該協調會記錄影本附卷可參，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。本件原告起訴所據以請求被告給付之系訟標的係分別為依平均地權條例第十一條之公法上原因及兩造間達成協議之公法契約，爰就其二訴訟標的請求權是否成立，分別論述如次。
四、就原告主張之平均地權條例第十一條之公法上原因據以請求部分：按依行為時平均地權條例第十一條規定「（第一項）依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。（第二項）前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。（第三項）公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」、第二條規定「本條例所稱主管機關：中央為內政部；省 (市)為省 (市)政府；縣 (市)為縣 (市)政府。其有關土地債券之發行事項，中央主管機關為財政部。」。因此，依平均地權條例規定，關於公有出租耕地無償撥用時，其應補償予耕地承租人之補償費，係由需地機關負擔，由主管機關發放或依法提存，與土地徵收時相同。本件主管機關為桃園縣政府，迺原告向非補償費發放機關之被告請求給付，其請求為無理由，不應准許。
五、就原告依公法契約請求給付部分：
（一）按公法上之法律關係得以契約設定、變更或消滅之，為九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十五條所明定。此項行政契約容許性之法理，於該法施行前，亦為我國學說以及法制所承認（司法院釋字第三四八號解釋參照）。雖行政程序法第一百三十九條明定「行政契約之締結，應以書面為之。」其立法目的固在於行政契約涉及公權力行使，並由公務員參與而締結，為求明確而杜爭議，自以書面方式為必要。然在該法施行前，有關行政契約之締結是否亦應以書面為之，法無明文。縱採肯定見解，但所稱「書面」之意義，究指單一性文件或指與行政主體相互間就公法上法律關係之設定、變更或消滅，有達成合意之往來文件而言，仍不無疑義。茲參酌我國行政程序法第一百三十九條立法依據之德國行政程序法第五十七條相關德國學說及裁判見解，「書面」之意義，並不具有自我之目的，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。蓋法律明定行政契約之締結，應以「書面為之」之目的，僅具有「證明」、「警告」功能而已，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱「書面」，不以單一性文件為必要。
（二）經查，本件因系爭土地之承租人未辦理三七五耕地租約記，致辦理本件撥用時，發生有無應依平均地權條例第十一條補償承租人之爭議，嗣經桃園縣政府、財政部國有財產局、原告等及被告於八十四年三月二日補償費爭議協調會議，達成確有租約關係存在之協議，並移請桃園縣租佃爭議委員會依耕地三七五減租條例第二十六條於八十四年七月二十一日桃園縣政府耕地租佃委員會調處成立，由被告辦理地價補償；嗣於八十四年九月二十七日再由被告與原告達成依平均地權條例第十一條規定，以扣除土地增值稅後公告現值之三分之一辦理補償，及「請相關業主提出戶籍謄本、土地繼承系統表或土地拋棄同意書憑辦」之協議結論；另依被告八十六年四月十五日八六中市工土字第一五一六三號載略以「本案依八十五年八月十五日在本所二樓召開之協調會，台端等皆有參加，亦同意結論，上該結論第二點：若原始承租人，有申領人以外之其他繼承人，應出具同意申領人領款之同意書，如有未出具同意書之其他繼承人，相當於該繼承人應具備應分配之補償金，由市公所暫存保留，俟權利確定後，再行分配。本案台端等已領取十二分之十一之補償費，餘十二分之一之經費，台端等未能取得同意書，請私下協商後，再憑據送所辦理」；就系爭土地補償費發放對象之爭議，桃園縣政府、被告、原告及主張有領取權之謝氏對妹一房代表鄒桂梅、陳素玲等人又於八十六年二月十八日召開協調會作成「各相關繼承權人若有異議，請於三日內提出具體資料，若不提出，中壢市公所將依律師建言保留十二分之一金額，餘十二分之十一金額，發放予應具領之人」之結論。是本件雖兩造間並未就契約作成特定單一性之文件，惟依前開說明，由上述協調會、調處、被告公文之內容及被告已發給原告十二分之十一之補償金額觀之，足認兩造間，就補償費發放之公法上法律關係之設定，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意，應認已具備書面之要件，即具有公法上之契約存在，被告否認兩造間有公法上之契約存在一節，尚無可採。
（三）依上說明，本件兩造間公法契約之內容，包括：⑴就原告及案外人謝氏對妹之被繼承人謝阿獅、謝丙生有無承租系爭土地事實不明之爭議，達成確有租賃關係存在之合意；⑵就謝氏對妹一房有無本件補償費受領權之爭議，達成原告應出具謝氏對妹一房同意申原告領款之同意書，否則，相當於該繼承人應分配之補償金即十二分之一金額，由被告暫存保留，俟權利確定後，再行分配等事項。茲再分別就兩造主張，判斷如次：
１被告對於有租賃關係存在之協議，雖不否認，惟主張當時因不知原告等與財政
部國有財產局間無租約或租約已無效，已提起拆屋還地訴訟之情形下，誤於同年九月二十七日與原告等達成協議，誤為「依平均地權條例第十一條之規定，以扣除增值稅後公告現值之三分之一辦理補償計一千四百四十五萬三千零二元」予原告等之同意，嗣被告並依協議將上開數額中十二分之十一（十二分之一保留）給付原告；而依台灣桃園地方法院八十六年度重訴字第一一一號判決，民事訴訟中調查之結果，租約因不自任耕作而無效，則本件租賃依部分無效全部無效之原則，確有無效之原因，原告等自無依平均地權條例向被告請求補償地價之權利云云。惟查，該判決係就坐落中壢市○○○段舊社小段二五五之五不同之地號所為者，而系爭二五五之八六地號，早已於五十三年六月六日自二五五之五地號分割為二五五之六地號，再於七十七年六月三十日分割出系爭二五五之八六地號，該判決所引用者係八十四年訴字第三一○號案件之勘驗筆錄，自難作為二五五之八六地號未自任耕作之證據；另兩造間並無系爭土地之相關民事訴訟判決為兩造所不爭執，則被告逕以前開非屬系爭土地之民事訴訟判決主張本件公法契約為無效，尚無可採。
２系爭公法契約係由桃園縣政府及被告與原告等人締結，而桃園縣政府為本件補
償費之發放機關，其參與協議，約定應給付之補償費由本件補償費之負擔機關即被告代為履行，尚不生契約違反平均地權條例規定而有無效情事之原因，併此敘明。
３就被告保留十二分之一補償費部分，原告雖否認其曾同意八十五年八月十五日
協調會就此部分所為之結論，辯稱渠僅同意被告先行發放十二分之一部分，另主張八十六年二月十八日補償費發放協調會結論非與會各方當事人共同同意之結論云云。惟查，本件成立公法契約，係就兩造間各次協調會、調處及相關公文綜合觀察已如上述，原告並無為任何保留或反對之表示，則其主張僅同意部分結論，而就保留十二分之一補償費未達成合意一節，即未舉證以實其說，其主張自難採信。又本件十二分之一部分，兩造係約定俟權利確定後，再行分配，則該項保留，亦不違反平均地權條例強制規定。再者，本件兩造既係就有爭議部分讓步，達成和解，則原告於本件就該十二分之一補償費部分再事爭執，主張謝氏對妹一房應無耕作事實，無權領取云云，自亦非屬本件所應審究範疇。
（四）依上說明，原告既未依契約規定提出繼承人之一之謝氏對妹一房之同意原告領款之同意書，則被告依契約規定暫存保留，俟權利確定後，再行分配，並無不合，從而，原告依公法契約請求被告給付該十二分之一金額，亦屬無從准許，亦應駁回。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 劉介中法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 六 日
書記官 楊子鋒