臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四四○○號
原 告 財政部國有財產局台灣北區辦事處金馬分處代 表 人 甲○○主任）訴訟代理人 丁○○被 告 金門縣地政局代 表 人 陳世宗（局長）住同右訴訟代理人 戊○○
丙○○右當事人間因塗銷土地登記事件，原告不服福建省金門縣政府中華民國九十年四月十六日八十九年度府訴決字第○三八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：金門縣○○鎮○○○段○○○○號土地（面積二七．○四八○四八公頃，下稱系爭土地），原屬金城鎮農地地籍圖重測區範圍內之未登錄土地，經被告依行政院民國（下同）七十八年四月十三日台七十八內九二八四號函核定「金門縣農地地籍圖重測十二年計畫」、內政部七十八年一月三十一日台（七八）內地字第六六二九九一號函核定金門縣未登錄地處理原則，及福建省金門縣未登記土地辦理測量登記作業準則等規定，辦理測量登錄，並於八十一年二月十日以（八一）訪籍字第四九二號公告，受理補辦登記，期限二個月，逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，經報由金門縣政府依土地法第五十七條規定視為無主土地，於八十四年三月十六日以（八四）縣民字第○七○六八號公告一年並執行代管，公告期間自八十四年三月二十一日起至八十五年三月二十一日止。公告代管期間內，社團法人金門縣董氏宗親會籌備處（代表人：乙○○，現已成立法人）於八十四年八月十一日向被告聲請補辦系爭土地所有權登記，在申請案依登記程序處理完畢前，被告因金城鎮逾受理補辦登記期限，無人申請登記之土地或經聲請而逾期限未補繳證明文件者，多達三千一百九十九筆，被告清查作業疏失，誤將系爭土地列為公告期滿無人提出異議之土地，而為「國有」登記，管理機關為財政部國有財產局，嗣後並因撥用變更管理機關為內政部營建署金門國家公園管理處在案。而社團法人金門縣董氏宗親會籌備處原八十四年八月十一日金丈字第三四○八號及金登字第二八七七號申請書經被告以逾限未申請於八十八年四月七日（８８）金登字第一二三五號函予以駁回，該宗親會不服，提起訴願、再訴願，經金門縣政府維持原處分，再經福建省政府再訴願決定撤銷原處分及原決定，由被告另為適法之處分；惟被告於駁回社團法人金門縣董氏宗親會申請案前，已發現國有登記程序有瑕疵，於八十七年八月二十日報請金門縣政府核轉內政部釋示，經內政部八十七年十月二十八日台八七內地字第八七一一三○一號函示：「本案如未涉及私權爭執，同意依行政院六十二年八月九日台六十二內字第六七九五號函及土地登記規則第一百三十二條規定塗銷該國有登記，並函請財政部國有財產局層請行政院核准撤銷撥用。」經行政院八十八年二月二十四日院台財產接第00000000號函准予將內政部營建署金門國家公園管理處撥用系爭土地予以註銷。被告於福建省政府撤銷原處分後，於八十九年七月十一日以（八九）地籍字第八九三四八三號函知原告，依前開內政部八十七年十月二十八日台八七內地字第八七一一三○一號函及「研商金門縣無主土地公告代管期滿依法登記國有會議紀錄」會商結論（一）辦理塗銷本案系爭土地為國有登記在案。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造爭點：被告塗銷本件系爭土地為「國有」之登記，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈被告於八十四年三月十六日公告無主土地代管，代管期間為八十四年三月二十
一日至八十五年三月二十一日，社團法人董氏宗親會籌備處於代管期間內提出異議，經被告於八十五年十月十九日通知社團法人董氏宗親會籌備處檢附相關證明文件於十五日內補正，逾期視同放棄申請之主張，並不得異議。查社團法人董氏宗親會籌備處未於期限內補正，即應視為無人提出異議，依土地法第五十七條規定，公告期滿，即為國有土地之登記，被告並於土地所在地村里辦公處所公告三十天，核符土地法第五十八條規定完成國有登記，是依土地法第四十三條規定，該國有土地之登記有絕對效力。
⒉依內政部八十七年十月二十八日台八七內地字第八七一一三○一號函說明二所
示，本件如經查明未涉及私權爭執，同意依行政院六十二年八月九日台六二內字第六七九五號函及土地登記規則第一百三十二條之規定，塗銷該項國有登記。本件被告於八十八年四月七日依土地登記規則第五十一條第一項第二款規定，依法不應登記，予以駁回，當然涉及私權爭執，自不得依行政院六十二年八月九日台六二內字第六七九五號函及土地登記規則第一百三十二條之規定，塗銷該項國有登記。
⒊另案內土地八十六年八月十九日已為國有登記，被告八十七年八月廿五日召開
之「研商金門縣無主土地公告代管期滿依法登記國有會議」，係為應原告之請求，將已公告代管期滿尚未為國有登記之無主土地盡速為國有登記，俾利管理，其會商結論與案內土地完全無涉，因案內土地在會商前已為國有登記，並不符合「尚未登記國有者」會商結論之旨意，故被告之塗銷國有登記顯有不當與違法。
⒋查被告於董氏宗親會籌備處未按期補正總登記證明文件後，始於上開三六二地
號土地所在村里辦公處所公告無主土地國有總登記三十日，而於董氏宗親會籌備處或其他權利關係人未有任何異議之情形下，將上開三六二地號土地登記為國有，即完全符合土地法第五十七及第五十八條規定之登記程序，至為明顯。
乃被告完全無視其原金門縣地政事務所對於上開三六二地號土地所踐行之登記程序，誤將總登記聲請及總登記公告事項之異議程序及其法律效果，混為一物，徒以董氏宗親會籌備處於上開三六二地號土地公告無主代管期間所為總登記之聲請，即係對金門縣地政事務所公告總登記事項之異議，執而認上開三六二地號土地之國有登記為錯誤登記。即遽塗銷該筆土地之國有登記，於法即屬無據。
⒌再查內政部同意塗銷上開三六二地號土地國有登記之前提，係以上開三六二地
號土地未涉及私權爭執為其要件，觀之內政部八十七年十月二十八日台八七內地字第八七一一三○一號函示內容至明。姑不問上開三六二地號土地原管理機關金門國家公園管理處於報准行政院註銷撥用前，即屢向被告表示上開三六二地號土地之國有登記，已發生土地法第四十三條規定之絕對效力，而為中華民國所有；況且，即令如被告所認定，董氏宗親會籌備處於上開三六二地號土地公告無主代管期間總登記聲請之性質，仍屬對金門地政事所公告事項之異議，則依土地法第五十九條第二項規定，董氏宗親會籌備處所為上開三六二地號土地公告事項之異議，即屬對無主土地國有登記之權屬，發生爭執，仍應進行調處程序，規定至明。乃被告完全未察及此，一方面認董氏宗親會籌備處就上開三六二地號土地登記之聲請，即屬對原金門縣地政事務所公告事項之異議，另一方面卻又認董氏宗親會籌備處就上開三六二地號土地公告事項之異議，尚未發生私權之爭執，執而塗銷上開三六二地號土地之國有登記，其處分即有不適用行政程序法第一百六十一條規定之違法。
㈡被告主張之理由：
⒈查土地法第五十七條：「逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補
繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關公告之，公告期滿，無人提出異議，即為國有之土地登記。」究其立法意旨，係規定無主土地登記國有之程序，而本件系爭土地可明察已有社團法人金門縣董氏宗親會籌備處（代理人：董國與）於無主土地公告代管期間申請在案，實質上即已視同對前開公告提出異議。又依內政部八十四年十二月六日台（八四）內地字第八四一六一二三號函示：「．．．為兼顧當事人權益，無主土地於公告代管期滿為國有土地之登記前，有申請補辦登記．．．，該管登記機關應予受理。」顯知本件應不生國有登記之效果。被告為慎重，亦將此案層報內政部，依內政部八十七年十月二十八日台（八七）內地字第八七一一三○一號函核示，本案如經查明未涉及私權爭執，同意被告依六十二年八月九日台（六二）內字第六七九五號函及土地登記規則第一百三十二條（修正後為第一百三十四條）規定塗銷該國有登記，並函請財政部國有財產局層請行政院核准撤銷撥用。
且行政院亦依八十八年八月二十四日院台財產接字第八八○○二六七九號函示：「本院核准內政部營建署金門國家公園管理處撥用金門縣○○鎮○○○段○○○○號國有土地之八十七年一月八日院台財產一第00000000號院函，應予註銷。」乃本件國有之塗銷登記，亦依土地登記規則第一百三十四條規定報經金門縣政府核准，是證行政院、內政部、原告等均認系爭土地國有登記之程序係屬錯誤，故被告塗銷東紅山段三六二地號土地國有登記，並無違法與不當。
⒉又系爭土地原管理機關內政部營建署金門國家公園管理處之管理權，經行政院
認同前項國有登記程序之錯誤而予註銷，是以錯誤登記之系爭土地管理機關不同意塗銷，應不生涉及私權爭執，否則爾後只要登記名義人不同意塗銷，土地登記規則第一百三十四條即無適用之餘地。且斯時未隨金城鎮無主土地公告代管期滿之土地同期收歸國有，反於八十六年八月十九日先為國有登記，實因內政部營建署金門國家公園管理處以八十六年六月二十六日八十六營金企字第五三五二號函示為保存、彰顯地區戰役史蹟，惠予速辨前揭地號土地國有登記，俾利其處理后續實質規劃維護等事宜，被告為配合地區各公務機關之所需，先予以辦理。惟因金城鎮無主土地公告代管期間，與廢止前「安輔條例」申請土地歸還或取得申請期間相競合，因被告囿於人力，委由三家測量公司辦理，清理困難，以致於斯時清查時將上列號土地誤為無人申請，而為國有登記；若被告斯時未配合先予以辦理，而是與金城鎮無主土地公告代管期滿之土地同步辦理國有登記（於八十七年十一月十八日登記國有）則該籌備處之申請案於登記審查時即不生所請系爭土地已為國有情事。況被告對於原告急於將已公告代管期滿之土地收歸國有，以利管理乙節，即預見有類此情形產生，特於召開「研商金門縣無主土地公告代管期滿依法登記國有會議」時將會議之議題足為「金城鎮之無主土地經公告代管期滿若依法登記國有後，發現有民眾依法提出申請有案者應如何處理？」並研擬處理方案有三，且於會議中經原告與與會人員會商結論採方案二辦理，且爾後發現有類似案例得比照辦理。其會議意旨係為防止國有土地登記後，民眾合法權益受到損害而召開，原告應明知，斷不可因案內土地國有登記在此會議召開之前，而謂會商結論與案內土地無涉，有違行政機關之誠信原則。
⒊按土地法第六十九條規定：「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發現登
記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。」復查修正前土地登記規則第一百二十二條亦明定：「依本規則不應登記，純屬登記機關之疏失而錯誤登記之土地權利，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之。」準此，本件系爭土地因確為被告行政作業疏失，而將該地號土地錯誤登記為國有，且亦經被告報請內政部以台（八七）內地字第八七一一三○一號函明白揭示：「本案經查明未涉及私權爭執，同意．．．塗銷該國有登記。」復按行政院六十二年八月九日台六二內地字第六七九五號函意旨略謂：「對於有瑕疵之行政處分．
．．如不涉及私權爭執無人告爭時，原處分機關或其有監督權之上級機關，認為原行政處分顯有法律上之瑕疵，白得依職權予以撤銷之。」暨行政法院（現已改制為最高行政法院）五十九年判字第一四一號判決意旨謂：「行政官署對已為之行政行為，發覺其於法令有違之處，基於公益上之理由，而自動予以更正或撤銷，並非法所不許。」再參照司法院院字第一九一九號解釋意旨：「所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦與絕對真實之公信力。故第三人因信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷，而被追奪。」是以土地法第四十三條明定依該法所為之登記有絕對效力，賦與登記以絕對真實之公信力，以保護第三人。然系爭土地登記為「國有」係斯時作業之疏失，則是以系爭土地並未為第三人取得所有權，固無私權爭執可言，被告依修正前土地登記規則第一百二十二條及內政部八十七年十月二十八日台八七內地字第八七一一三○一號函示塗銷該項「國有」登記，於法有據。
⒋依土地登記規則第六十一條規定：「登記，應依各類案件分別訂定處理期限，
並依收件號數之次序或處理期限為之。其為分組辨理者亦同。除法令另有規定外，同一宗土地之權利登記，其收件號數在後之土地，不得提前登記。」其意旨乃考量公平正義原則及實務作業情形。故本件東紅山段三六二地號，其八十四年董氏宗親會籌備處之申請案登記程序尚未辦理完畢之前，應不可續於八十六年八月十九日為國有之登記。
理 由
一、查系爭土地原屬金門縣金城鎮農地地籍圖重測區範圍內之未登錄土地，經被告依行政院核定「金門縣農地地籍圖重測十二年計畫」、內政部核定金門縣未登錄地處理原則，及福建省金門縣未登記土地辦理測量登記作業準則等規定，辦理測量登錄，並於八十一年二月十日公告，受理補辦登記，期限二個月，逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，報由金門縣政府依土地法第五十七條規定視為無主土地，於八十四年三月十六日公告一年並執行代管，公告期間自八十四年三月二十一日起至八十五年三月二十一日止。社團法人金門縣董氏宗親會籌備處於八十四年八月十一日向被告聲請補辦系爭土地所有權登記，在申請案依登記程序處理完畢前，被告將系爭土地列為公告期滿無人提出異議之土地，而於八十六年八月十九日為「國有」登記，管理機關為財政部國有財產局，嗣後並因撥用變更管理機關為內政部營建署金門國家公園管理處在案。而社團法人金門縣董氏宗親會籌備處原八十四年八月十一日申請書經被告以逾限未申請，於八十八年四月七日函予以駁回，該宗親會不服，提起訴願，經金門縣政府維持原處分，再經福建省政府再訴願決定撤銷原處分及原決定，命由被告另為適法之處分；而被告於駁回社團法人金門縣董氏宗親會申請案前，認其前此所為國有登記程序有瑕疵，曾於八十七年八月二十日報請金門縣政府核轉內政部釋示，經內政部八十七年十月二十八日函復，並經行政院八十八年二月二十四日函准予將內政部營建署金門國家公園管理處撥用系爭土地予以註銷。被告爰於福建省政府撤銷原處分後，於八十九年七月十一日以（八九）地籍字第八九三四八三號函知原告，依前開內政部八十七年十月二十八日台八七內地字第八七一一三○一號函及「研商金門縣無主土地公告代管期滿依法登記國有會議紀錄」會商結論（一）辦理塗銷本案系爭土地登記等情，有金門縣政府訴願卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
二、查本件被告塗銷原告於系爭土地之國有登記，係以內政部八十七年十月二十八日台八七內地字第八七一一三○一號函及「研商金門縣無主土地公告代管期滿依法登記國有會議紀錄」會商結論（一）為據，已據被告陳明在卷。
三、查，前開內政部八十七年十月二十八日台八七內地字第八七一一三○一號函係以：「本案如未涉及私權爭執，同意依行政院六十二年八月九日台六十二內字第六七九五號函及土地登記規則第一百三十二條規定塗銷該國有登記，並函請財政部國有財產局層請行政院核准撤銷撥用。」為其意旨，內政部函明示其同意塗銷系爭土地之國有登記，係以「本案如未涉及私權爭執」為其要件甚明。次查，本件關係人董氏宗親會籌備處於被告八十一年二月十日公告受理補辦登記之二個月期限內，並未辦理登記，為被告所自承，是系爭土地依土地法第五十七條規定，視為無主土地，應再公告一年並執行代管。被告依規定於八十四年三月十六日公告，公告期間自八十四年三月二十一日起至八十五年三月二十一日止，公告期間內無人申請登記或經申請而逾期限未補繳證明文件者，期限屆至後，即登記為國有；若期間內有人申請登記，則被告須加以審查，在認定所有權歸屬無誤前，不能為國有之登記，必經過審查後認異議人非所有權人，始得於公告期間屆滿後，登記為國有等情，業據被告陳明在卷。茲本件在前開公告期間內之八十四年八月十一日，董氏宗親會籌備處向被告申請補辦系爭土地所有權之登記，有其申請書在卷可憑，且為兩造所不爭執，雖董氏宗親會籌備處未於申請後，補正應繳證明文件；惟被告特於八十七年八月二十日報請金門縣政府核轉內政部為前開釋示，顯係因董氏宗親會籌備處認其等對於系爭土地有所有權，在執行代管公告期間內，提出所有權補辦登記之異議所致，是系爭土地之所有權顯涉私權之爭議甚明，揆諸前開內政部函示「本案如未涉及私權爭執」之意旨，被告在系爭土地顯有私權爭執之情況下，遽予塗銷系爭土地國有登記，顯屬無據。
四、次查，「研商金門縣無主土地公告代管期滿依法登記國有會議紀錄」會商結論㈠係被告於八十七年八月十八日通知原告、金門縣政府民政局、測量股及登記股共同與會，開會事由為「研商金城鎮無主土地公告代管期滿登記國有事宜」，會議於同年八月二十五日假被告二樓會議室舉行，會議說明：「本縣原無主土地經公告代管期滿尚未登記國有者唯有金城鎮（筆數約三一七九筆），其餘之未登記土地金寧（筆數約一四五六筆）、金湖（筆數約一七五八筆）、金沙（筆數約一○九三六筆）、烈嶼（筆數約四二七○筆）等鄉鎮將配合農地重測進度，依序受理土地補辦登記及無主地公告代管，期滿無人異議再依法登記為國有，並列冊送國有財產局管理，但囿於本所人力，及安輔條例民眾申請土地歸還及取得所有權之案件，委由三家測量公司測量，部分民眾關係地號提出申請，清理困難，財政部國有財產局駐金辦公室函請上列已公告代管期滿之無主土地盡速辦理國有土地登記，為免造成國有土地登記後，民眾合法權益受到損害，特召開本會議。」會議議題為：「金城鎮之無主土地經公告代管期滿若依法登記國有後，發現有民眾依法提出申請有案者應如何處理？」說明：「依土地法第五十七條規定：『逾登記期限之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管市縣地政機關公告之，無人提出異議，即為國有土地登地』；惟本縣金城鎮於無主土地公告代管期間，值逢安輔條例申請土地歸還或取得申請期間，因本所限於人力，目前委由三家測量公司辦理，造成清理困難，為免因無法查明而影響申請人權益，兼顧國有土地登記及管理，召開本會議，研擬處理方案如後：方案一、俟安輔條例案件清理審查完成無人異議後依法登記為國有。方案二、依無主土地公告代管清冊由測量股查明無人申請測量後移登記股先行登記為國有，但若有民眾經依法提出申請有案者，若符合土地登記規則第一百三十二條規定：『依本規則不應登記，純屬登記機關之疏失而錯誤登記之土地權利，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣市地政關查明核准後塗銷之』，並准原申請人所請之案件，依登記之程序進行」。方案三、其他類似案件之處理。會商結論：「㈠有關本案無主土地公告代管期滿尚未登記國有者採第二方案『依金城鎮無主土地公告代管清冊由測量股查明無人提出申請測量後移登記股先行登記為國有，但若嗣後發現有民眾依法提出申請者，其不應登記國有之部分，應依行政院六二年八月九日台（六二）內字六七九五號函及土地登記規則第一百三十二條規定報請上級機關核准塗銷之。㈡爾後發現其他類似案例比照會商結論㈠辦理。㈢全部金城鎮無主土地公告代管期滿之土地原則上請於本八十七年年底前完成國有土地登記並通知財政部國有財產局台灣北區辦事處金馬分處列管」。有被告八十七年八月十八日八十七地登字第三四五一號開會通知單、八十七年八月二十六日金登字第三五二五號函附會議紀錄附卷可稽。次查，系爭土地係於八十六年八月十九日即登記為國有，核與會商結論㈠之前提即「有關本案無主土地公告代管期滿尚未登記國有者」之要件不合，且上開會議係八十七年八月二十五日始舉行，自無追溯已登記為國有之系爭地應比照會商結論㈠辦理之理。從而，被告陳稱其塗銷系爭土地之國有登記係依前開會商結論㈠辦理，確屬引用錯誤。
五、查行政院六二年八月九日台（六二）內字六七九五號函係釋示：「內政部司法行政部會商結論：『對於有瑕疵之行政處分，實行該處分之原機關及有監督權之上級機關均得依職權撤銷之，此與民刑裁判必依法定救濟程序請求撤銷或變更者不同，我國土地登記制度採托侖斯制法例，故於土地法第四十三條明定，依該法所為之登記有絕對效力，賦予登記以絕對真實之公信力，俾保護第三人權利，此項規定於第三人取得權利之前，依照司法院院字第一九一九號解釋，在私法上之真正權利人，得對於登記名義人主張登記原因無效或撤銷，提起塗銷登記之訴。如不涉及私權無人告爭時，原處分機關或其有監督權之上級機關，認為原行政處分顯有法律上之瑕疵，自得依職權予以撤銷之』，而本件系爭土地因董氏宗親會在公告代管期間提出補辦登記之申請，即屬涉有私權之爭執，依行政院前開函釋，應循民事爭訟途徑，由真正權利人提起塗銷登記之訴，始符法制。是本件縱依前揭研商結論㈠辦理，亦與行政院函釋要旨有違，自非適法。
六、再查土地登記規則第一百三十二條明定：「依本規則不應登記，純屬登記機關之疏失而錯誤登記之土地權利，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣市地政關查明核准後塗銷之」，必登記機關認不應登記而因疏失為錯誤登記，始有適用。次查系爭土地是於八十六年八月十九日即登記為國有，且在公告代管期間雖有董氏宗親會提出補辦登記之申請；惟逾期未補正應繳證明文件，致被告於八十八年四月七日駁回董氏宗親會之申請，有董氏宗親會八十四年八月十一日土地登記申請書、福建省金門縣地政事務所八十五年十月十九日簡便行文表及八十八年四月七日（八八）地登字第一二三五號函影本在卷可憑，董氏宗親會既未於公告代管期間內，為合法之異議，即與公告代管期間內無人提出異議同其效力，被告為系爭土地國有之登記，即無「不應登記」之情事，從而，被告依上開規定，塗銷系爭土地國有登記，要屬無據。
七、綜合上述，被告塗銷系爭土地國有登記，既與內政部八十七年十月二十八日台八七內地字第八七一一三○一號函示及行政院六二年八月九日台（六二）內字六七九五號函釋意旨不符，且與被告召集之「研商金門縣無主土地公告代管期滿依法登記國有會議紀錄」會商結論（一）有間，更與土地登記規則第一百三十二條規定未合，則被告塗銷系爭土地國有登記，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請一併撤銷，為有理由，應予准許。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第六庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 闕銘富右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 十九 日
書記官 吳芳靜