臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四四二號
原 告 財團法人清泉奬學會代 表 人 甲○○董事長被 告 臺北市政府教育局代 表 人 李錫津（局長）訴訟代理人 戊○○
乙○○丁○○右當事人間因撤銷立案事件，原告不服臺北市政府中華民國八十九年十一月二十四日府訴字第八九一○七六六六○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣被告以原告未依教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則第十三條規定，函報年度工作計畫及經費預算、財產清冊暨年度工作報告及經費結算等資料，經被告多次發函原告，限期命原告補報前述年度資料，並連續糾正二次以上，原告均未依規定辦理，被告乃於民國（以下同）八十九年三月十四日以北市教六字第八九二一三八六五○○號函撤銷原告設立許可，並以八十九年三月三十一日北市教六字第八九二一七一九三○○號函重申前開處分之意旨。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以八十九年十一月二十四日府訴字第八九一○七六六六○一號訴願決定書，以教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則第十四條第三項及第十五條第一項但書規定，就董事長及董事之選聘及解聘，董事應親自出席董事會，不得委託代理出席，而原告於八十一年四月十日之臨時董事會所選出之董事長甲○○，係委託簡朝樹代理出席董事會，有違重要事項不得委託他人代理出席之規定，因認原告之代表人甲○○未經合法選任，並非合法之代表人，因而對原告提起之訴願為不受理之決定，原告不服，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造之訴辯意旨如左：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：
１、本件訴願決定所依據之教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則係於八十九年九月八日修正通過，並於該準則第二十八條規定：「本準則自中華民國八十八年七月一日施行。本準則修正條文自發布日施行。」而本件原告之代表人甲○○係於八十一年四月十日之臨時董事會所改選出任，依據改選當時有效適用七十九年八月十五日修正通過之文教財團法人監督準則之規定，就董事長及董事之選聘及解聘，並無董事應親自出席董事會，及不得委託代理出席之規定，且被告之前從未以不得委託代理出席為由，否准原告申請備查或要求原告重新選舉董事長，因此原告於八十一年四月十日之臨時董事會所選出之董事長甲○○，雖有委託簡朝樹代理出席董事會之情形，惟仍屬合法有效，因此甲○○確已合法當選原告之代表人，其代表原告所提起之訴願自屬合法，訴願決定機關臺北市政府未查明相關法令生效適用日期，遽為不受理原告訴願之決定，其決定自屬違法不當。
２、民法第三十一條規定：「法人登記後，有應登記之事項，而不登記，或已登記之事項有變更而不為變更之登記，不得以其事項對抗第三人。」即法人應變更登記事項未為變更登記，並非不生致力，僅不得以該事項對抗第三人而已，至於法人內部關係，則並不因未為此等登記而妨礙其效力。本件原告業已於八十一年四月十日召開臨時董事會，經由過半數之董事同意，選任甲○○為董事長，並於同年四月二十日發函請被告准予備查，詎被告竟多方刁難，不予以備查，以致原告無法辦理法人變更登記。惟原告既已依法選任甲○○為董事長，則參諸前揭民法之規定，原告雖尚未為代表人變更之登記，但甲○○仍有代表原告提起行政爭訟之權利，為此本件原告由董事長甲○○代表提起訴願、行政訴訟，確屬合法。
３、依據原行政法院（現已改制為最高行政法院，以下同）五十一年判字第三三四號判例意旨：「訴願應自官署處分書達到之次日起三十日內提起之，．．．但所謂達到，係指將處分書送達於應受處分之人而言，若根本未將處分書為合法之送達，則訴願期間即無從起算，自不發生訴願逾期與否之問題。本件原處分卷內既無送達處分之日期可考，被告官署又自承無送達憑證可稽，自不能憑空認為各原告係於何日收受處分書之送達，而起算其訴願期間。」又行政官署之處分或決定書之送達，依據原行政法院五十二年裁字第九號判例意旨，及司法院院字第七一六號及九九二號解釋意旨，應準用民事訴訟法中關於送達之規定。因此被告所為之任何通知或處分，如未能合法送達予原告，則該等通知或處分自不發生任何法律上致力，應屬至明。
４、本件被告固以原告未依教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則第十三條規定，函報年度工作計畫及經費預算、財產清冊暨年度工作報告及經費決算等資料，經多次發函原告限期命補報前述年度資料，並連續糾正二次以上，原告均未依規定辦理，因而發函撤銷原告設立許可云云。惟查，依據原告董事會捐助章程及組織規程記載，原告會址設在台北市○○街○○○號，又依據臺灣臺北地方法院檢附原告法人登記簿影本乙份函覆被告，記載原告登記後迄未辦理變更登記，同時原告之主事務所設立地址亦為台北市○○街○○○號，因此依法被告對於原告一切通知或處分文件之送達，均應向台北市○○街○○○號為之。詎過去被告所為之一切通知或處分文件，均係向台北市○○街○○○號五樓送達，以致原告均未收到被告之通知或處分，從而被告未查證原告是否確已收受送達文件，遽而撤銷原告設立登記，揆諸前揭判例意旨，其處分自屬違法不當。
５、縱退萬步言，被告縱或曾將部分文件送達至台北市○○街○○○號，惟該等文件是否確由原告或經原告合法委任之人所代收，亦顯有疑問。蓋原告董事會中董事丙○○、陳周美捉夫妻二人住址亦為台北市○○街○○○號，而該二人因本可繼承之財產業經陳德深捐贈予原告，與原告發生嚴重利益衝突情形，以惡意不出席原告董事會方式，導致原告董事會遲遲無法召開，因此被告縱或曾寄送通知或處分書至台北市○○街○○○號，惟該等文件亦均非由原告或經原告合法委任之人所代為收受，反而極可能是由丙○○、陳周美捉夫妻二人所違法收受，以致原告對於被告寄發前揭通知及撤銷設立處分，始終並不知情，直到原告董事長甲○○及其他董事，共同委請李宜光律師函請被告派員出席八十九年三月三十一日召開之董事會，始經被告發函李宜光律師告知業已撤銷原告設立登記，因而被告未查明原告是否確已收受送達文件，遽而撤銷原告設立登記，其處分顯屬違法不當。
６、依據原告八十一年四月十日董事會會議記錄記載，原告合法召開董事會，經董事投票選出之董事長為甲○○，並據此向被告申請備案，詎被告初以印鑑未蓋妥及未附委託書為由，請原告補正，俟原告補正後，竟又以原告董事間屢有糾紛，請原告邀集所有董事協議解決糾紛之道之莫須有理由，暫緩審議，以致原告往後董事會遲遲無法召開，董事長甲○○亦始終無法名正言順行使職權。嗣後，原告董事會又一再分別於八十七年五月二十二日、八十七年六月十一日、八十九年三月三十一日多次召開董事會，均因丙○○、陳周美捉、王耀仁、王陳明珠等四位董事屢次惡意拒絕出席，以致董事會無法正常召開運作，原告乃由臨時董事會決議發函予被告，請被告依據民法第三十三條規定解除丙○○、陳周美捉、王耀仁、王陳明珠等四位董事職務，並為其他必要處置，以利董事會召集運作，而被告竟仍怠於職務，遲遲不依法行政處理，終導致原告無法依規定陳報前述年度資料予被告，惟造成此一結果之原由，全係由於被告之前揭違法不當處分所致，從而被告進而以原告未陳報年度資料為由，撤銷原告設立許可，該處分自屬違法不當。
７、綜上所陳，被告未合法通知原告，且未查明事實真象，即率為撤銷原告設立許可，訴願決定機關適用法令錯誤，誤為不受理原告訴願之決定，該等處分及決定自均屬違法不當，為此請判決如原告訴之聲明。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、本件原告法人代表人之登記情形，依卷附臺灣臺北地方法院八十五年九月十二日八五北院仁登字第二九六八二號函復被告，原告設立登記後迄未辦理變更登記，故本件訴願書非由合法之代表人為行政訴訟行為。按教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則第十四條第三項規定：「董事應親自出席董事會議，無法親自出席，得書面委託他人代理．．．如有第十五條第一項所討論之重要事項，不得委託代理出席。」第十五條第一項但書規定：「但下列重要事項之決議應有三分之二以上董事之出席，以董事總額過半數之同意，本部許可後行之．．．三、董事長及董事之選聘及解聘．．．」查本件原告董事長之選聘，為教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則第十五條第一項但書規定之重要事項，依規定不得委託代理出席，惟原告於八十一年四月十日之臨時董事會所選出之董事長甲○○，係委託簡朝樹代理出席該董事會，此有原告八十一年四月十日臨時董事會議紀錄影本乙份附卷可稽，自有違重要事項不得委託他人代理出席之規定。又原告登記之董事人數有九位，扣除已死亡之董事長陳德深，其重要事項應出席之董事人數應為六位，扣除甲○○不合法之委託人數，甲○○僅係由四位董事出席同意後所選出，不符董事長之選聘應有三分之二以上董事之出席規定。綜上說明，甲○○顯非原告之合法代表人。本件原告既未由合法代表人為訴訟行為，揆諸首揭規定，其行政訴訟自為法所不許。
２、查被告辦理原告八十五年度經費決算、工作報告、財產清冊及八十六年度經費預算、工作計畫等，均未依規定函報，予以糾正應限期補報乙案，以及撤銷設立許可乙案，均以正式公函送達，於多次稽催後，由承辦人員實地查訪，復以雙掛號再次通知，並經公示送達程序後，始正式撤銷其設立許可。被告所為各項通知及處分，均依規定辦理，且經合法程序送達原告，先予敘明。
３、查被告所登記該會之會址為台北市○○街○○○號，聯絡地址為台北市○○街○○○號五樓，後因各基金會常為業務上聯絡之需要，常除會址外另提供聯絡地址，以供聯絡之用。惟被告於辦理撤銷原告乙案，除以八十五年十一月七日北市教四字第八五二六五三七七號函，八十七年二月十日北市教四字第八七二○六四八五○○號函，八十七年六月十日北市教四字第八七二三五六九七○○號函，八十七年八月二十四日北市教六字第八七二五三六一二○○號函，八十八年十一月三十日北市教六字第八八二七九二○○○○號函，分別函送會址及聯絡地址，並於八十六年八月二十八日及八十七年六月四日由承辦人、稽查人員親至上述二地址實地查訪，後以刊登公報及張貼市府布告欄方式公示送達。案經被告依公告比照之教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則第十三條及第二十六條規定，以八十九年三月十四日北市教六字第八九二一三八六五○○號函撤銷原告之設立許可，並通知地方法院及所在地稅捐稽徵機關，並無原告所稱本處分有違法不當之處。
４、查原告董事間糾紛不斷，並不執行董事會業務，因任期均早已屆滿，期間又未能依照被告去函要求依相關法令之規定召開董事會議解決糾紛，並改選董事及議決會務，經被告多次提請補正會務資料、設立許可證明、法人登記印鑑等，均未能提出，多年來會務運作呈停頓狀態，而董事間興訟案件持續不斷，無法解決。而有關被告之各項通知及處分既係行政機關依法所為，自不能以該會之內部糾紛，而謂處分係違法不當。
５、依原教育部頒布文教財團法人監督準則第十五條規定，董事會之召開，決議應有過半數董事之出席，以出席董事過半數之同意行之。但重要事項之決議．．．（該監督準則於八十八年六月三日修正發布為教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則）且應以正式公函函報上開會議紀錄、出席人員簽到單、委託書及相關資料等報被告核備，原告於八十一年四月十日召開董事會改選董事長乙節，既未依照上開規定辦理，經被告多次去函請其依規定辦理（八十一年四月十一日北市教四字第一四五一五號函，八十一年四月二十三日北市教四字第一五四七五號函、八十一年四月二十八日北市教四字第一九二三五號函、八十一年六月三日北市教四字第二四四五六號函、八十一年八月十二日北市教四字第四○○七四號函，並為派員前往瞭解業務狀況，復以八十一年九月十四日北市教四字第四二五○二號函通知該會於台北市○○街○○○號五樓說明相關事項。是以原告訴稱：『過去被告機關所為之一切通知或處分文件均係向台北市○○街○○○號五樓送達』係因此次會務檢查地點在該處，並非歷年來通知及處分均僅送達該處。其後，被告仍多次請原告依規定辦理，八十一年十月十二日北市教四字第五○八七二號函、八十三年一月十日北市教四字第五三二五五號函、八十五年十一月二日北市教四字第八五二五七五一七號函、八十六年一月九日北市教四字第八五二七四一三一號函，截至被告完成撤銷原告設立許可作業，該會仍未辦理。
６、綜上所陳，本件訴訟為無理由，請判決如被告答辯之聲明。理 由
一、本件原告於五十八年十二月五日經被告許可，五十九年一月二十四日向臺灣臺北地方法院完成設立登記。其董事任期除創辦人陳德深董事長，與丙○○及陳周美捉三人為永久任期外，其餘六位董事任期為三年。原告董事長陳德深死亡後，於八十一年四月十日召開臨時董事會，含甲○○委託簡朝樹代理出席之董事會出席人數共五位，會中推舉甲○○為臨時董事長至第二任董事就任前為止，並於八十一年四月二十日函報會議紀錄予被告。被告以八十一年四月二十八日北市教四字第一九二三五號函請原告補正資料，原告補正後，被告再以八十一年六月三日北市教四字第二四四五六號函復原告之代理人徐文雄會計師略以：「．．．說明：．．．．二、有關改選董事甲○○為董事長乙節，查該會董事間屢有糾紛，亦未能執行董事會業務，且任期早已屆滿，請即轉知該會邀集所有董事協議解決糾紛取得共識，並將協議情形報局核備後再行審議。」原告嗣於八十七年五月二十二日召開董事會，因只有三位董事出席，不足召集董事會之法定人數，乃改為臨時會議並作成紀錄，另委請代理人李宜光律師發函全體董事於八十七年六月十一日下午二時再行召開董事會。八十七年六月十一日再行召開董事會時，與前次會議出席人數相同，董事丙○○、陳周美捉、王耀仁及王陳明珠等一直未出席，本次決議除再次因董事會不符法定召集人數，改為臨時會外，並作成會議紀錄略以：「．．．經出席董事一致決議，委請李宜光律師依據民法第三十三條規定，函請臺北市（政府）教育局請求法院解除丙○○、陳周美捉、王耀仁及王陳明珠等四位董事職務，並為其他必要處置，以利董事會召開運作，俾保公益。」代理人嗣於八十七年八月一日代理原告陳報會議紀錄，並請求被告解除前開四位一再未出席董事會之董事職務，經被告以八十七年八月十三日北市教六字第八七二五○八二七○○號函復略以：「．．．說明：．．．．出席董事僅三員（其一委由他人代理出席），核與上開規定不符，本案所報歉難受理。」原告於八十九年三月三十一日再次召開董事會，並於八十九年三月十七日以郵局存證信函請求被告派員出席會議，惟被告未派員出席，另本次出席會議情形同八十七年六月十一日會議，再次作成委請律師函請被告依民法第三十三條處置之會議紀錄。其間被告以八十五年十一月七日北市教四字第八五二六五三七七號、八十七年二月十日北市教四字第八七二○六四八五○○號、八十七年六月十日北市教四字第八七二三五六九七○○號、八十七年八月二十四日北市教六字第八七二五三六一二○○號及八十八年十一月三十日北市教六字第八八二七九二○○○○號函，多次函請原告函報年度工作計畫及經費預算、財產清冊暨年度工作報告及經費結算等資料，原告均未依規定辦理，被告乃依民法第三十四條規定、教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則第十三條及第二十六條規定，以八十九年三月十四日北市教六字第八九二一三八六五○○號函撤銷原告設立許可，並通知臺灣臺北地方法院及臺北市稅捐稽徵機關，另以八十九年三月三十一日北市教六字第八九二一七一九三○○號函重申前開撤銷設立許可處分之意旨。
二、原告不服，於八十九年四月十三日向臺北市政府提起訴願，並載明代表人為甲○○，八十九年十月十九日補充訴願理由，經臺北市政府訴願審議委員會審查本件原告法人代表人之登記情形，依卷附臺灣臺北地方法院八十五年九月十二日八五北院仁登字第二九六八二號函復被告，原告設立登記後迄未辦理變更登記，故本件訴願書非由合法之代表人為訴願行為，乃以八十九年十月二十三日北市訴（辰）字第八九二○二七五五三○號函請原告依首揭規定於文到十日內補正原告之代表人。嗣原告於八十九年十一月九日補陳原告之代表人雖尚未為代表人變更登記，惟甲○○係於八十一年四月十日原告召開臨時董事會時，經由過半數之董事同意所推選之合法代表人，詎被告多方刁難，不予備查，致原告無法辦理法人變更登記，但甲○○仍有代表原告提起行政爭訟之權利云云。臺北市政府以：按教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則第十四條第三項規定：「董事應親自出席董事會議，無法親自出席得書面委託他人代理．．．如有第十五條第一項所討論之重要事項，不得委託代理出席。」第十五條第一項但書規定：「但下列重要事項之決議應有三分之二以上董事之出席，以董事總額過半數之同意，本部許可後行之．．．三、董事長及董事之選聘及解聘．．．。」查本件原告董事長之選聘，為教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則第十五條第一項但書規定之重要事項，依規定不得委託代理出席，惟原告於八十一年四月十日之臨時董事會所選出之董事長甲○○，係委託簡朝樹代理出席該董事會，此有原告八十一年四月十日臨時董事會會議紀錄影本乙份附卷可稽，自有違重要事項不得委託他人代理出席之規定。又原告登記之董事人數有九位，扣除已死亡之董事長陳德深，其重要事項應出席之董事人數應為六位，扣除甲○○不合法之委託人數，甲○○僅係由四位董事出席同意後所選出，不符董事長之選聘應有三分之二以上董事之出席規定。綜上說明，甲○○顯非原告之合法代表人。本件原告既未由合法代表人為訴願行為，揆諸首揭規定，其訴願自為法所不許。因認其訴願為程序不合，不予受理。
三、查本件訴願決定所依據之教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則係於八十九年九月八日修正通過，該準則第二十八條規定：「本準則自中華民國八十八年七月一日施行。本準則修正條文自發布日施行。」而本件甲○○係於八十一年四月十日原告所召開之臨時董事會中被推舉為臨時董事長至第二任董事就任前為止，當時文教財團法人監督準則尚未修正為教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則，依當時有效之七十九年八月十五日修正通過之文教財團法人監督準則第十五條：「文教法人之董事會每年至少應開會二次，決議應有過半數董事之出席，以出席董事過半數之同意行之。但左列重要事項之決議應有三分之二以上董事之出席，以董事總額過半數之同意，主管機關准許後行之。一 章程變更。二 不動產之處分。三 解散。前項重要事項之討論，應於會議前十日，將議程通知各董事，並申報主管機關，主管機關得派員列席。」之規定，不若八十九年九月八日修正通過之教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則第十四條第三項：「董事應親自出席董事會議，無法親自出席，得書面委託他人代理；出席人員以接受一人委託為限，且委託比率以不超過董事出席人數二分之一為限，如有第十五條第一項所討論之重要事項，不得委託代理出席。」、第十五條：「教育法人董事會之決議事項，應有過半數董事之出席，以出席董事過半數之同意行之。但下列重要事項之決議應有三分之二以上董事之出席，以董事總額過半數之同意，本部許可後行之：一 章程變更。但有民法第六十二條或第六十三條之情形者，應先聲請法院為必要之處分。二 不動產之處分或設定負擔。三董事長及董事之選聘及解聘。四 法人擬解散之決定。前項重要事項之討論，應於會議十日前，將議程通知全體董事，並函報本部，本部得派員列席。」之規定，前者並未將董事長及董事之選聘及解聘列為重要事項，亦無董事應親自出席董事會，不得委託代理出席之規定。詎訴願決定機關臺北市政府以，原告於八十一年四月十日之臨時董事會所選出之董事長甲○○，係委託簡朝樹代理出席該董事會，有違八十九年九月八日修正通過之教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則第十四條第三項重要事項不得委託他人代理出席之規定，且原告登記之董事人數有九位，扣除已死亡之董事長陳德深，其重要事項應出席之董事人數應為六位，扣除甲○○不合法之委託人數，甲○○僅係由四位董事出席同意後所選出，不符八十九年九月八日修正通過之教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則第十五條第一項第三款董事長之選聘為重要事項，其決議應有三分之二以上董事之出席之規定，遽認甲○○顯非原告之合法代表人，從而本件原告既未由合法代表人為訴願行為，其訴願自為法所不許，是其訴願為程序不合，乃決定：「訴願不受理。」，自有可議，原告起訴指摘，非無理由，應由本院將訴願決定撤銷，著由臺北市政府依首揭法條規定為適當之處理。本件訴願決定既因不合法，而經本院判決撤銷，則本院已無庸再行審酌訴訟實體有無理由，併此敘明。
四、原告訴請撤銷原處分部分，因原處分是否應予撤銷尚待訴願機關查明，本院自無從准許，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部分有理由，一部分無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 徐 瑞 晃
法 官 李 得 灶法 官 吳 慧 娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 十二 日
書 記 官 林 玉 卿