臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四五七七號
原 告 甲○○
乙 ○丁○○右一人訴訟代 理 人 己○○兼共同訴訟代理人
丙 ○被 告 宜蘭縣羅東地政事務所代 表 人 戊○○代理主訴訟代理人 庚○○
辛○○右當事人間因所有權登記事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國九十年五月四日九○府訴字第三三八一七號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）八十九年二月二十九日檢附土地四鄰證明等相關文件向被告申請時效取得宜蘭縣○○鄉○○段未登錄土地所有權登記，案由被告審查後，以該土地業經宜蘭縣政府依據內政部土地測量局八十八年十一月十五日八八地測二字第一六八○二號函囑辦理公告期滿，現正辦理產權登記中，原告未於土地登記期限內聲請登記，亦未於公告期限內提出異議，依土地法第五十四條及第六十條規定，已喪失占有之權利，否准申請，原告不服，提起訴願，經宜蘭縣政府以被告未依土地法施行法第十五條規定報請中央地政機關核定即踐行土地法規定之公告程序，公告之法令依據不明確，而撤銷原處分。嗣原告甲○○、乙○、丙○於八十九年七月十七日再檢送原卷向被告申請辦理時效取得宜蘭縣○○鄉○○段如附圖所示Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ、Ｇ、Ｉ、Ｊ等未登錄土地所有權登記，原告丁○○則於八十九年七月十七日另案申請宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號毗鄰未登錄土地（即附圖所示Ｈ部分）所有權登記案，由被告審查後，以國有林班地內未登記土地不可受理時效取得所有權登記，仍駁回所請，原告提起訴願，經宜蘭縣政府仍予撤銷原處分，並責令於二個月內另為適法之處分，被告於九十年一月三日函知原告，引用內政部八十九年十一月十八日台（八九）內中地字第八九二一七一四號函釋，依最高法院裁判意旨，認未依法登記為公有或私有之林地，概屬國有，不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，而仍駁回原告所請，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依土地法規定辦理原告甲○○、乙○、丙○時效取得宜蘭縣○○鄉○○
段如附圖所示Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ、Ｇ、Ｉ、Ｊ等未登錄土地所有權登記；原告丁○○時效取得宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號毗鄰未登錄土地（即附圖所示Ｈ部分）所有權登記，並賠償原告等四人各新台幣（下同）十萬元正。
㈡被告聲明：
駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告依內政部函釋，引用最高法院判決，以未依法登記為公有或私有之林地，概屬國有，不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，而駁回原告申請時效取得系爭土地所有權之處分是否合法有據？㈠原告主張之理由：
⒈台灣高等法院八十七年度上字第一二四五號民事確定判決認行政院農業委員會
林務局對系爭土地物上請求權已罹於時效，原告對系爭土地已符合民法時效取得之規定，由此可見最高法院八十七年台上字第一七三八號裁判要旨所謂國有林，不論國家已否辦理登記，均不適用關於時效取得之規定云云，與本件無關，且該項裁判要旨是源自確定判決，不是判例，依大法官會議釋字第六十號解釋，最高法院所為之確定判決，僅有拘束訴訟當事人之效力而已，原告不是該項判決之當事人，依法自當不受其拘束。
⒉自公文程式條例第二條之規定以觀，內政部函係屬一般公文書類，且該函係以
內政部於八十九年八月二日邀集財政部、法務部、農業委員會、北高兩市政府地政處及相關縣市政府等機關會商結論為依據，並無法律授權，與行政程序法第一百五十條所稱之法規、命令顯非一事，不可混同，足認原處分視內政部函為「規定」，并據以駁回原告依土地法第五十四條規定所為之申請案，自屬違法。
⒊依內政部八十九年十一月十八日台（八九）內中地字第八九二一七一四號函所
謂民眾依民法規定申請時效取得該國有林權利時，依上開最高法院裁判意旨，該管地政機關，應不予受理之意旨以觀，內政部實為不依法行政，逾越權限，濫用公權力。時效取得制度為民法物權編所明定，係為公益而設，依此制度取得之財產權，應為憲法所保障，此有大法官會議釋字第二九一號解釋可稽，依中央法規標準法第二十二條規定，「法律之廢止，應經立法院通過、總統公布」，而內政部僅參最高法院判決意旨，不准人民依民法規定申請時效取得，其違法、違憲，實甚明顯。
⒋另本件事實與內政部上開八十九年函釋之構成要件亦不相當，系爭土地既不是
國有林，亦非林業用地，而是旱作地，此有林業機關制作之森林調查清冊可憑，同時被告所為之地籍圖亦註明是旱地；又林業機關對系爭土地並無經營管理之事實，因在五十六年即由武陵農場列管，於六十一年又由內政部邀集國防部、財政部、輔導會等單位商決由陸軍總司令部申請撥用，六十六年間，原告因軍方荒棄而占有迄今，直至八十六年間林業機關始向法院提起拆屋還地之訴，但其請求權已罹於時效，並經台灣高等法院判決確定在案，故原告係依據土地法第五十四條規定申請時效取得系爭土地之登記，不是申請時效取得國有林權利，且原告係於八十九年一月二十一日申請，而被告卻依據八十九年函釋駁回，此又違反法律不溯既往原則。
⒌另原處分依據前述內政部八十九年函釋駁回本件申請。與被告依據土地法辦理
林務局囑託登記之事件，係屬二事，不可混淆。本件爭執之點，乃原處分是否違法而已，與訴願決定理由所引用之土地法、土地登記規則、國有財產法、內政部土地測量局函、林務局函，宜蘭縣政府及被告八十九年三月六日羅地一總字第二三六九號公告等等，俱不相干。惟訴願決定理由卻泛引法律諸多條文及各該行政機關之函文，據以論證被告辦理林務局囑託登記之事件合法，遽為駁回之決定，顯然係將辦理林務局囑託登記之事項視作原處分來審議，難謂合法。
⒍依森林法第三條規定：「森林係指林地及其群生竹、木之總稱」，由此具見唯
有竹、木群生之地才是林地，系爭土地屬原告經營二十多年之菜圃，地表並無一竹一木，自非林地。又森林法第六條規定：「荒山荒地之宜於造林者，由中央主管機關商請中央地政機關編為林業用地，並公告之」，但被告卻稱本案土地係屬土地法第五十三條所定因整理地籍發現之未登記土地，由此足證系爭土地亦未編為林業用地。次查林班地內之土地，並不等於林地，因為林班地內也有很多農牧用地及建築用地，何況目前尚無任何法令規章可以釋明林班地內之土地等於林地。若以系爭土地已列入內政部頒台灣省國有林班地地籍測量及土地登記八十八年度計畫，即以林地視之，不僅違背事理，且於法無據。
⒎土地登記規則第十二條所定，未登記所有權之土地，不得限制登記，系爭土地
係未登記所有權之土地，原處分無法令依據而駁回，係屬限制登記之行政行為，與法律牴觸難認合法。
⒏被告依其上級機關之指示及國有財產法、土地法之規定辦理系爭土地登記之事
項，與原告起訴之事實係屬二事，兩者並無因果關係。另地政機關辦理土地登記，不論是依據國有財產法第十九條規定受理國有財產局所為之囑託登記，或依據土地法第五十二條規定受理公有土地保管機關所為之囑託登記，或受理人民依據土地法第五十四條規定申請為所有權人之登記，其法定程序都一樣，即土地登記規則第四十七條所定，收件、審查、公告、登記等程序，同規則第五十四條又規定、登記、應依收件號數之次序為之，其收件號數在後之土地，不得提前登記，法律規定明確，周延，無從滋生程序混淆問題。何況我國現行土地法並無另項土地登記程序及次序之規定可考。
⒐被告認原告已先送件訴請登記為系爭土地所有權人，在其辦理公告異議期間，
仍應依法提出異議，否則仍生失權效果之事項，查無法律依據。被告辦理公告異議期間之公告期限，未依土地法施行法第十五條之規定，呈轉中央地政機關核定，且未依土地登記規則第六十八條之規定，將該項公告揭示於申請登記土地所在地之公共地方或村里辦公處，亦未依土地登記規則第五十四條所規定之登記次序辦理，將收件在後之土地提前登記，法律上有瑕疵，應無法效果。
㈡被告主張之理由：
⒈系爭土地位於台灣省國有林班地內，並列入內政部頒「台灣省國有林班地地籍
測量及土地登記八十八年度計畫」，內政部土地測量局以八十八年十一月十五日八八地測二字第一六八○二號函囑託宜蘭縣政府配合辦理縣轄區部分之後續地籍圖公布事宜，宜蘭縣政府遂以八十八年十二月十六日八八府地測字第一三九七五八號函檢附地籍公告圖及地籍測量成果清冊等囑被告辦理公告三十日（公告期間自八十八年十二月十六日起至八十九年一月十五日；公告期滿無異議者，即屬確定，地政機關據以辦理土地所有權第一次登記，並應將登記結果以書面通知土地所有權人申領土地所有權狀。）行政院農業委員會林務局嗣於八十九年一月十九日以八九林政字第八九一六○○八五三號函檢附土地登記申請書及清冊等囑託被告辦理所有權第一次登記，宜蘭縣政府並於八十九年二月二日以八九府地測字第○一二五九四號函確認成果公告期間無人異議，依規定辦理所有權第一次登記，於審查後，依土地法第五十五條及土地登記規則第六十二條規定，以八十九年三月六日羅地一總字第二三六九號公告聲請土地所有權登記，（公告期間自八十九年三月六日起至三月二十一日止）公告十五日期滿無人異議，遂於同年三月二十四日完成登記，辦理過程，核與法令相符。原告以其於八十九年一月二十一日即檢附相關文件申請辦理系爭土地時效取得登記，而被告受囑託登記之公告期間為八十九年三月六日至三月二十一日，遂認為被告所稱「公告期滿無人異議」顯無理由乙節，被告係依據上級機關之指示及國有財產法及土地法等相關規定職責辦理系爭未登錄國有地之登記事宜，原告則係依民法時效取得之規定主張其權利，二者各有所本，異其法定程序，無法混淆處理。故原告縱認符合民法時效取得之規定並已先送件請求登記為系爭土地所有權，嗣於辦理公告異議期間，仍應依法於期限內提出異議，否則仍生失權效果，原告之主張，核無理由。至原告爭執系爭土地之地目非屬林業用地（乃旱作地），故無內政部八十九年函釋適用一節，按系爭土地既從未辦理登記，自無正確之地目銓定，此參內政部八十九年八月二日台（八九）內地字第八九七三二八八號函釋說明二謂「查地目等則係日據時期為課徵土地稅賦，依土地使用現況所銓定，惟沿襲至今，地目等則之記載不但與土地使用現況不符，且其性質亦與法定用途（使用分區、使用編定）重複，為避免有關機關引用此種性質混淆及不正確之土地資料作為規範之依據，前經本部邀集有關機關開會研商獲致廢除地目等則制度之決議．．．。」可明；系爭土地既位於台灣省國有林班地內，並列入內政部頒「台灣省國有林班地地籍測量及土地登記八十八年度計畫」，是原告爭執其非林地，亦乏意義。
⒉另「所有權取得時效之第一要件，須為以所有之意思而占有，故占有依其所由
發生之事實之性質，無所有之意思者，非有民法第九百四十五條所定，變為以所有之意思而占有之情事，其所有權之取得時效，不能開始進行。」最高法院二十六年上字第八七六號著有判例，原告稱系爭土地原係輔導會之農場用地，六十一年間因應國防需要，由內政部邀同財政部、國防部，輔導會會商結果，由陸軍總司令部聲請撥用，六十六年間原告等因軍方荒棄而占有一節，原告於占耕當時究否即係以「所有」之意思而占有系爭土地，抑或從何時開始變為以「所有」之意思而占有，尚難得知；又台灣高等法院八十七年度上字第一二四五號判決書並未就原告是否合於民法時效取得系爭土地之事實予以確認，原告所陳，殆有誤解。
⒊又系爭土地既屬國有財產法第十九條之尚未完成登記應屬國有之土地，參八十
九年函釋，復據司法院院字第二六七○號解釋：「公有土地供公用者，在廢止公用關係後，得為取得時效之標的。」之反面意旨，所為不予受理之處分，於法有據，並無不當。
理 由
甲、程序方面：本件起訴案件繫屬中，被告代表人原為吳家添，嗣經變更為戊○○，玆據戊○○聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敍明。
乙、實體方面：
一、原告於八十九年二月二十九日檢附土地四鄰證明等相關文件向被告申請時效取得宜蘭縣○○鄉○○段未登錄土地所有權登記，案由被告審查後，以系爭土地業經宜蘭縣政府依據內政部土地測量局八十八年十一月十五日八八地測二字第一六八○二號函囑辦理公告期滿，現正辦理產權登記中，原告未於土地登記期限內聲請登記，亦未於公告期限內提出異議，依土地法第五十四條及第六十條規定，已喪失占有之權利，否准申請，原告不服，提起訴願，經宜蘭縣政府以被告未依土地法施行法第十五條規定呈請中央地政機關核定即踐行土地法規定之公告程序，公告之法令依據不明確，而撤銷原處分。嗣原告甲○○、乙○、丙○於八十九年七月十七日檢送原卷向被告申請辦理時效取得宜蘭縣○○鄉○○段如附圖所示Ａ、
Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ、Ｇ、Ｉ、Ｊ等未登錄土地所有權登記，原告丁○○則於八十九年七月十七日另案申請宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號毗鄰未登錄土地（即附圖所示Ｈ部分）所有權登記案由被告審查後，以國有林班地內未登記土地不可受理時效取得所有權登記，仍駁回所請，原告提起訴願，經宜蘭縣政府仍予撤銷原處分，並責令於二個月內另為適法之處分，被告於九十年一月三日函知原告，依內政部八十九年十一月十八日台（八九）內中地字第八九二一七一四號函釋，以民眾申請時效取得國有林之權利，依最高法院裁判意旨，該管地政機關應不予受理，而仍駁回原告所請，原告不服，提起訴願，有卷附八十九年三月十六日八九羅地二（十四）字第二七二七號函、八十九年七月六日八九府訴字第三七八六○號訴願決定書、八十九年七月二十八日八九羅地二（三）字第八○七七號函、八十九年十一月二十七日八九府訴字第一○八八四四號訴願決定書、九十年一月三日九十羅地二（三）字第一二一號函、九十年五月四日九○府訴字第三三八一七號訴願決定書可證，堪信為真實。本件爭點應為被告引用內政部函釋，以民眾申請時效取得國有林之權利，依最高法院裁判意旨，未依法登記為公有或私有之林地，概屬國有，不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，而仍駁回原告申請之處分是否合法有據？
二、按森林係指林地及其群生竹、木之總稱。森林以國有為原則。森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。森林法第三條及該法施行細則第二條定有明文。未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，最高法院著有八十七年度台上字第一七三八號判決可資參照。原告雖主張林班地內之土地，並不等於林地，系爭土地未編為林業用地系爭土地屬原告經營二十多年之菜圃，為旱作地，地表並無一竹一木，自非林地云云。
三、經查，查系爭土地位於台灣省國有林班地內，並列入內政部頒「台灣省國有林班地地籍測量及土地登記八十八年度計畫」，有卷附內政部土地測量局八十八年十一月十五日八八地測二字第一六八○二號函及宜蘭縣政府八十八年十二月十六日八八府地測字第一三九七五八號函所附宜蘭縣政府公告、被告八十九年一月十九日八十九林政字第八九一六００八三三號函可憑。且系爭土地均係位於行政院農業委員會林務局東勢林區管理處所轄之大甲溪事業區第四十林班地內，又大甲溪事業區第四十林班為國有林地，係行政院於四十五年八月二十八日以台四十五經四七三八號令交台灣省政府農林廳林務局經營管理迄今，而林務局於七十八年改制，所屬之各林區管理處、工作站之轄區亦有調整，系爭土地均為行政院農業委員會林務局東勢林區管理處之轄區之事實，業據台灣高等法院八十七年度上字第一二四五號民事確定判決，於理由欄第五段引據證據論述甚明，有原告所提該判決附卷可憑。依原告所提森林調查表清冊顯示，大甲溪四十林班地亦均屬國有水源涵養林，系爭土地為國有林地堪以認定，尚不因原告等人自行於林地內種植菜圃，系爭土地地表並無一竹一木，即可改變其原為國有林地之性質，原告主張系爭土地非國有林地非屬可採。
四、再依上開最高法院八十七年度台上字第一七三八號判決意旨，未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效，系爭土地既為國有林地，雖於原告申請時效取得所有權登記時，尚未辦理登記，但依上開判決意旨，原告等人即不能就系爭土地主張時效取得所有權。又上開最高法院判決係法院對關於國有林地能否時效取得所有權之問題，基於職權依法所為確信見解之表示，被告依內政部函釋予以參照引用，於法自屬有據，並無違誤，尚不能以該判決僅有個案拘束力，即謂行政機關不能據以引用。且該引用係就法律適用予以明確闡釋，並非變更見解，亦無法律溯及既往之問題。另原處分並不涉及以「已」登記之國有林地否准原告之申請問題，關於兩造所爭被告將系爭土地登記為國有之程序是否合法部分，於此不予贅論。因此被告依內政部函釋用引用最高法院判決意旨駁回原告等申請時效取得系爭未登錄土地所有權登記，於法核無不合，訴願決定予以維持，亦屬妥適。從而原告請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依土地法規定辦理原告甲○○、乙○、丙○時效取得宜蘭縣○○鄉○○段如附圖所示Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ、Ｇ、Ｉ、Ｊ等未登錄土地所有權登記；原告丁○○時效取得宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號毗鄰未登錄土地（即附圖所示Ｈ部分）所有權登記，並賠償原告等四人各十萬元，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 四 月 二十二 日
書記官王英傑0