臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四五○五號
原 告 甲○○訴訟代理人 李後政律師
戊○○○被 告 新竹縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 己○○被 告 交通○○○區○道○○○路局代 表 人 丙○（局長）訴訟代理人 丁○○右當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、原告方面：
（一）聲明：確認被告新竹縣政府以民國（下同）七十八年四月十日府地籍字第四四
一八號公告，就原告所有系爭土地所為之徵收處分，自七十九年三月三日至遲應自八十年七月十五日起失效。
（二）陳述：１程序方面：
⑴按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行
政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。本件原告九十一年六月二十二日起訴時，原係對被告新竹縣政府及國道新建工程局訴請損害賠償等。嗣訴狀送達於被告後，發現同一事件原告曾於八十年間經改制前行政法院以八十年度判字第九六八駁回確定在案，本件訴訟有違反一事不再理之嫌，為免鈞院先前之審理程序平白浪費，爰請求准予變更被告之一及訴之聲明暨事實理由。
⑵原告原列國道高速公路新建工程局為被告，係因本件系爭土地業已開○○
○區○○○○○路，其管理機關為交通○○○區○道○路○路局（下稱為國公局），原告主張被告新竹縣政府就系爭土地之變更失效，受影響者為國公局，並非國道高速公路新建工程局，爰將被告由國道高速公路新建工程局變更為國公局。
⑶原告提起確認徵收處分失效之訴，於法並無不合：
①按法律關係之確認之訴，有法律關係成立或不成立之確認之訴，及法律
關係存在或不存在之確認之訴。所謂「法律關係成立或不成立之確認之訴」，係指法律關係成立與否，當事人間有爭執，求法院為確認而言。
所謂「法律關係存在或不存在之確認之訴」，係指法律關係業已成立，因嗣後發生之其他事由而消滅，但當事人就消滅與否仍存有爭執，求法院為確認之判決。實務上對此二種確認訴訟類型並未嚴格區分（有最高法院三十三年度上字第四八八五號判例可參），因民事訴訟法第二百四十七條於八十九年二月九日修正前規定：「確定法律關係成立或不成立之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；確認證書真偽之訴亦同。」，其範圍過於狹隘所致。而八十九年二月九日該條規定修正為：「確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；確認證書真偽或為法律關係基礎事實存否之訴，亦同。」以資概括二者。
②行政訴訟法制定於八十七年十月二十八日，當時所參考之民事訴訟法尚
未修正，故有八十九年二月九日修正前民事訴訟法之前述缺點。於行政訴訟法修正前，宜參考最高法院三十三年度上字第四八八五號判例，將確認法律關係不成立之訴解釋為包括「法律關係嗣後失效之確認法律關係不存在之訴」。
③次按，確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未
被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之，為行政訴訟法第六條第二項所明定。本件係確認徵收失效，並非確認徵收無效，是否有上開法條之適用，已有疑義；縱有該條適用，且原告雖無正式函件請求原處分機關確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答，惟關於原告與被告新竹縣政府關於本件徵收補償之爭執已歷十餘年，被告新竹縣政府再三否認徵收補償作業有瑕疵，足見原告在實質上已向被告新竹縣政府（原處分機關）請求確認該徵收處分失效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答，提起本訴並無不法。
④再按，確認之訴當事人，只要原告因法律關係之存否不明確，致其私法
上地位有受侵害之危險，提起確認法律關係存在之訴者，如以否認其法律關係存在之人為被告，即不生被訴當事人適格欠缺之問題（參最高法院四○年度台上字第一八二號判例）。本件原告列新竹縣政府及國公局為被告，係因被告新竹縣政府為當初辦理提存之機關，且一直否認補償費處理有錯誤情事，並拒絕補救。列國公局為被告則係因高速公路為目前系爭土地興建成高速公路後之管理機關，且國公局亦否認徵收有失效情事。故原告以爭執系爭土地徵收失效之新竹縣政府及國公局為被告，當事人並無不適格。
⑤至於未列徵收機關（徵收核准機關）臺灣省政府為被告，由於本件並非撤銷訴訟，且非固有必要共同訴訟，尚無不法。
２實體方面：
⑴按依司法院院字第二七○四號解釋、司法院釋字第四二五號、釋字第一一
○號解釋、釋字第五一六號解釋，除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後十五日內」發給，否則徵收土地核准案，即應失其效力。（內容參見各該號解釋。）⑵再者，「土地徵收核准案若確已失其效力，當不因其事後是否領取補償費
而使已失效之土地徵收案變為有效，．．足見原告並未於土地法第二百三十三條所明定補償費應於『公告期滿後十五日內』發給之期限內受合法通知領取補償費及領取補償費，本件土地徵收案若無阻卻土地徵收失效之原因存在時，似已失效，惟訴願決定及再訴願決定就此未予詳究，即遽爾以本件彰化縣政府未按土地登記簿所載原告住所南投縣鹿谷鄉各村五鄰中厝巷十一號通知其核准徵收及領取補償費，固有瑕疵，惟係屬權責機關核准徵收後之程序，要與核准徵收處分合法與否無關，尚不影響公告之效力等語為由，駁回原告之訴願及再訴願，容有未洽。」亦有最高行政法院九十年度判字第二一二號判決可參。
⑶另最高行政法院九十年度判字第二○五號判決亦認為：「．．．因此嘉義
市政府就系爭土地二二一─一、二二一─三地號土地以每平方公尺三、五○○元不合法之補償地價提存法院，該提存不生清償之效力，又嘉義市標準地價評議委員會已於七十八年十一月二日重行評定系爭土地二二一─一、二二一─三地號土地之徵收補償地價每平方公尺更正為六、三二三元，而嘉義市政府未於評定後十五日內發給該差額補償地價每平方公尺二、八三三元，已逾法定徵收公告期滿後十五日之補償期間，依土地法第二百三十三條規定暨司法院釋字第一一○號解釋本件徵收核准案，應已因而失其效力云云。．．．核與首揭司法院釋字第五一六號解釋意旨相符，則本件系爭土地徵收處分似應認定已因而失其效力，如仍欲徵用系爭土地，應重新辦理徵收，乃一再訴願決定竟認為系爭土地徵收處分已告確定，難謂無斟酌之餘地，訴願、再訴願決定均未注意云云，難謂妥適，原告起訴意旨執以指摘，尚非無據，爰將一再訴願決定均予撤銷，由訴願決定機關另為適當之處理，以資適法。」⑷依土地法第二百二十七條之規定：「直轄市或縣（市）地政機關於接到中
央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議著，應於公告期間內向直轄市或縣（市）地政機關以書面提出。」公告期間為三十日。
⑸本件被告新竹縣政府係於七十八年四月十日以府地籍字第四四一八號公告，
徵收原告所有系爭土地，按徵收之七十七年度公告現值補償原告，姑不論被告將系爭土地公告現值，以系爭土地地價區段摘錄錯誤為由，將原公告現值由每平方公尺一千六百元更正為三百二十四元，復未通知原告等情，是否違法（依最高法院七十八年台上字第二八七九號判決：「徵收土地經行政院或省政府核准後，應由該管市縣地政機關依土地法第二百二十七條規定公告，期間為三十日，並通知土地所有權人及土地他項權利人。此項公告及通知為徵收之生效要件，如有欠缺，徵收即不生效力。至公告時，其公告內容，縱有遺漏土地法施行法第五十五條第一項所定應載明需用土地人之名稱，興辦事業之種類，徵收土地之詳明區域及被徵收土地應補償之費額等四項事項中之一項或數項，此與徵收未經公告之情形尚屬有間，土地所有權人及土地他項權利人雖得於公告期間內，向該管市縣地政機關提出異議，但公告期滿後，尚難以此瑕疵情形之存在，指為徵收不生效力。」徵收不生效力），系爭土地既已於七十八年四月十日公告徵收，依據前開說明，自應於公告三十日期滿後十五日內發放補償費，公告期滿日期為七十八年五月十日，發放補償費期限應至七十八年五月二十五日為止，原告雖以系爭土地公告現值偏低為由。數度提出異議，被告已於七十九年二月十五日以府地價字第七五三○六號函駁復。
⑹上開駁復為行政處分，雖原告表示不服，提起訴願、再訴願及行政訴訟，
但此並無停止原行政處分執行之效力（行政訴訟法第一百十六條、修正前同法第十二條），被告新竹縣政府自應於合理期間之十五日內通知原告領取補償費，如原告拒絕領取，被告新竹縣政府應於次日辦理提存。又上開行政爭訟經改制前行政法院於八十年六月十四判決原告之訴駁回，全案關於補償金額之爭議至前開判決送達之日起確定，被告新竹縣政府更應於合理期間之十五日內通知原告領取補償費，如原告拒絕，被告應於次日辦理提存，惟被告竟於八十一年三月十九日始辦理提存，被告並未於法定期限發放補償費之情事甚明，依據前開說明，本件徵收應自逾期發放補償費之日起失效（應為七十九二月十五日起算第十六日七十九年三月三日，至遲應為前開判決送達之日起算第十六日即八十年七月十五日）。
⑺又本件被告新竹縣政府遲未處理合理補償情事，經原告向監察院陳情，經
監察院調查結果，於八十一年三月二十日以（八一）監台審字第四九九函略以：被告新竹縣政府未將是項補償費提存法院，乃致該徵收程序迄今仍未終結等語。足見本件被告新竹縣政府確有提存遲延情事。
⑻綜上，本件被告新竹縣政府於七十八年四月十日以府地籍字第四四一八號
公告徵收原告所有系爭土地，惟該徵收案因逾期發放補償費，依司法院釋字第五一六號、第四二五號、第一一○號解釋及前述最高行政法院判決意旨，應失其效力。
二、被告新竹縣政府方面：
（一）聲明：駁回原告之訴。
（二）陳述：⑴查本案系爭土地係國公局辦理北部第二高速公路工程竹東鎮路段用地範圍土
地，該徵收案依據前臺灣省政府七十八年三月六日府地四字第三一二一五號函轉奉行政院函示核准徵收，並經被告以七十八年四月十日府地籍字第四四一八號公告徵收，公告期間為七十八年四月廿五日起至七十八年五月廿四日止；其間竹東地政事務所發現三重埔段二四五之七七地號等土地，○○○區段地價摘錄錯誤等情事，土地公告現值由每平方公尺一、六○○元更正為三二四元，遂由該所主動報請更正，並經被告以七十八年四月十一日府地價字第三七九一六號函准予公告更正，同時陳列公告土地現值更正表於被告地政科（已改制為地政局）及竹東地政事務所。其地價補償費係依平均地權條例第十條規定，依徵收當期（七十七年期）之公告土地現值發給，更改事項亦函囑地政事務所列表通知土地所有權人，並於七十八年五月廿二日以七八府地籍字第六九五九號函，通知各業主於七十八年六月五日至同年月七日止領取補償費事宜，其徵收公告、更正公告現值及發價通知程序皆已完成。
⑵另本案縱有如原告所指通知未送達之情事，渠業於七十八年六月十日向國公
局北部第二高速公路工程處陳情，主張系爭土地地價補償費每平方公尺三二四元，與鄰地相較偏低，可見原告對於補償費領取事宜至遲已於此時知悉；其並於七十九年九月對此案提起訴願，指摘地價更正不當，對本案徵收及其間之更正地價程序，可謂知之甚詳，隨時可以領取補償費，而原告之徵收補償費於八十一年三月十九日始提存於法院，原告仍可隨時領取，足証通知是否確已送達原告，並不影響原告對本案補償費領取事宜之主張，起訴狀主張因未獲通知，以致延誤時機乙節，顯有未洽。
⑶本案前經原告於七十九年及八十年間分別提起訴願、再訴願及行政訴訟，並
經前臺灣省政府七十九年十二月八日七九府訴一字第一六一九○七號、內政部八十年三月廿八日台（八○）內訴字第八九四六八四號及行政法院八十年度判字第九六八號駁回原告之請求確定在案，於缺乏新事實、新証據及新理由之情況下，仍請駁回原告之訴。
三、被告交通○○○區○道○路○路局方面：
（一）聲明：駁回原告之訴。
（二）陳述：⑴系爭土地係被告為辦理北部第二高速公路工程用地，報奉行政院七十八年三
月二十七日函准予徵收，並准予特許先予使用，並經被告新竹縣政府於七十八年四月十五日公告徵收確定，並通知業主發放補償費。原告當時未具領，被告新竹縣政府乃依提存法院，並囑託登記為國有（產權為國有，管理機關為被告），已完成徵收法定程序，沒有失效問題。被告乃系爭土地之管理機關，非行政處分機關，原告列為被告，與行政訴訟法第四條規定不符。
⑵系爭土地係被告報奉行政院徵收，嗣於七十九年一月國道新建工程局成立後，被告即移交其興建，興建完成之後交給被告管理。
理 由
甲、程序方面：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第一百十一條第一項、第二項定有明文。本件原告九十一年六月二十二日起訴時，原係對被告新竹縣政府及國道新建工程局訴請損害賠償等。嗣訴狀送達於被告後，於本院開始審理前，請求准予變更被告國道高速公路新建工程局為現管理機關為國公局，本院認為適當，應予准許。又其另請求將損害賠償訴訟變更為確認徵收失效部分，被告於訴之變更無異議，而為本案之言詞辯論，依法應視為同意變更，合先敘明。
乙、實體方面：
一、原告主張略以：系爭土地係經被告新竹縣政府於七十八年四月十日以府地籍字第四四一八號公告徵收，依法應於公告三十日期滿後十五日內發放補償費，公告期滿日期為七十八年五月十日，被告新竹縣政府自應於合理期間之十五日內通知原告領取補償費，如原告拒絕領取，被告新竹縣政府應於次日辦理提存。其間原告雖曾以系爭土地公告現值偏低為由，數度提出異議，被告並於七十九年二月十五日以府地價字第七五三○六號函駁復。而該駁復為行政處分，雖原告表示不服，提起訴願、再訴願及行政訴訟，經改制前行政法院於八十年六月十四判決原告之訴駁回，全案關於補償金額之爭議至前開判決送達之日起確定，被告新竹縣政府更應於合理期間之十五日內通知原告領取補償費，如原告拒絕，被告亦應於次日辦理提存；惟被告竟於八十一年三月十九日始辦理提存，為此訴請確認新竹縣政府以七十八年四月十日府地籍字第四四一八號公告，就原告所有系爭土地所為之徵收處分，自七十九年三月三日至遲應自八十年七月十五日起失效等情。
二、被告新竹縣政府則以：系爭土地係國公局辦理北部第二高速公路工程竹東鎮路段用地範圍土地，該徵收案依據前臺灣省政府七十八年三月六日府地四字第三一二一五號函轉奉行政院函示核准徵收，並經被告以七十八年四月十日府地籍字第四四一八號公告徵收，公告期間為七十八年四月廿五日起至七十八年五月廿四日止；並於七十八年五月廿二日以七八府地籍字第六九五九號函，通知各業主於七十八年六月五日至同年月七日止領取更正後金額之補償費，其徵收公告、更正公告現值及發價通知程序皆已完成。本案縱有如原告所指通知未送達之情事，惟渠業於七十八年六月十日向國公局北部第二高速公路工程處陳情，主張系爭土地地價補償費每平方公尺三二四元，與鄰地相較偏低，可見原告對於補償費領取事宜至遲已於此時知悉；隨時可以領取補償費，而原告之徵收補償費於八十一年三月十九日始提存於法院，原告仍可隨時領取，足証通知是否確已送達原告，並不影響原告對本案補償費領取事宜等語為辯。被告交通○○○區○道○○○路局亦以：
系爭土地為其辦理北部第二高速公路工程用地，經報奉行政院七十八年三月二十七日函准予徵收，並准予特許先予使用，嗣經被告新竹縣政府於七十八年四月十五日公告徵收確定，並通知業主發放補償費。原告當時未具領，被告新竹縣政府乃依提存法院，並囑託登記為國有，其為管理機關，已完成徵收法定程序，沒有失效問題。渠為爭土地之管理機關，非行政處分機關，原告將其列為被告，顯有未合等語置辯。
三、本院判斷：經查，本件所需審究者為（一）原告提起之確認徵收處分失效之訴訟，是否合於行政訴訟法第六條之規定？（二）本件確認訴訟是否具備「即受確認判決之法律上利益」？（三）本件徵收處分為何？原告應以何機關為被告請求確認徵收處分失效─被告是否具備當事人適格？茲分別敘述如次：
（一）原告提起之確認徵收處分失效之訴訟，是否合於行政訴訟法第六條之規定？按行政訴訟法第六條第一項規定，「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。
其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：⑴確認行政處分無效、⑵確認公法上法律關係成立或不成立、⑶確認已消滅之行政處分為違法等三種。而確認行政處分無效之訴，係指行政處分作成之初是否即屬不生效力者而言，本件原告並非主張系爭行政處分有自始無效之情事，故非屬確認行政處分無效之類型甚明。又本件亦不屬確認已消滅之行政處分為違法之訴訟。原告訴之聲明雖使用「確認行政處分失效」用語，惟依原告之陳述，其真意係指系爭徵收之行政處分，因被告新竹縣政府未於法定期間內發放補償費，致其徵收之法律關係嗣後不存在，涵括於確認法律關係不成立之類型內。經查，由現行行政訴訟法之立法解釋，確認公法上法律關係成立或不成立之訴，包括確認法律關係存在不存在，有行政訴訟法新舊條文對照表暨說明，即其立法理由，可資參酌。是原告所提確認行政處分失效之訴，真意即在確認徵收法律關係不存在，應認所提起者為確認徵收之法律關係不成立之訴訟，予以准許。
（二）本件確認訴訟是否具備「即受確認判決之法律上利益」？按確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」，行政訴訟法第六條第一項定有明文。又所謂具有「即受確認判決之法律上利益」，須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院二十七年度上字第三一六號、五十二年度台上字第一二四０號判例參照）。本件原告所有之系爭土地經徵收為北部第二高速公路工○○○鎮路段用地範圍土地，惟因被告新竹縣政府是否逾越行為時土地法第二百三十三條所定之補償費發放期限，致徵收處分因補償費發放逾期而失效，原告有所爭執，且該徵收處分如因此失效，則系爭土地則得回復為原告所有，原告對於徵收處分是否失效具有法律上之利害關係，而此項爭議得經由行政法院之確認判決，使原告對於系爭土地之權利獲得終局之判斷，故應認為本件確認訴訟已具備確認利益。
（三）本件徵收處分為何？原告應以何機關為被告請求確認徵收處分失效─被告是否具備當事人適格？按依本件徵收時土地法第二百二十二條、第二百二十三條規定，徵收土地由行政院核准之或由省政府核准之。又「行政院或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」、「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為三十日。」同法第二百二十五條、第二百二十七條亦有明定。查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。本件徵收案係前臺灣省政府奉行政院七十八年二月廿七日台（78）內地字第六七七一九八號函核准徵收，即徵收處分之核准機關為行政院，是本件徵收處分為行政院核准函，而非新竹縣政府之徵收公告，又被告新竹縣政府僅為該徵收處分之執行機關。原告申請確認徵收失效即徵收關係不存在，自應類推適用行政程序法一百十三條第二項向徵收核准機關請求確認，而非對被告新竹縣政府請求確認。即在行政訴訟之確認訴訟，除應以否認之機關為被告外，亦必需該否認之機關為原處分機關，始具有被告之適格。是以，本件原告逕以非徵收關係當事人之新竹縣政府以及需地機關國公局為被告，逕行提起本件之訴，被告適格自有欠缺，且亦不合乎確認訴訟之訴訟要件。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 九 月 三十 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 劉介中法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 三十 日
書記官 楊子鋒