臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四五三三號
原 告 甲○○被 告 台北市政府代 表 人 乙○○(市長)訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十年四月二十六日台（九十）內訴字第九○○二四六一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於台北市○○○路○段九十五之一號二樓無照經營「按摩民俗治療」，系爭建築物位於都市計畫第三之二種住宅區內，案經被告所屬警察局士林分局於民國（下同）八十九年六月二十一日在系爭建築物查獲按摩小姐林○○為男客程○○按摩，被告認原告違規使用為按摩場所，違反都市計畫法第三十四條、都市計畫法台北市施行細則第十條之一及台北市土地使用分區管制規則第八條之一規定，乃依都市計畫法第七十九條第一項規定，以八十九年八月七月府都一字第八九○六四四四四○○號函處原告新台幣二十萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，被告以九十年一月二十日府都一字第九○○○四五○六○○號函補正原處分，嗣內政部決定駁回訴願，原告猶不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均應撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造爭點：被告以原告於系爭建築物人違規從事明眼人按摩業，違反都市計畫法
第三十四條、都市計畫法台北市施行細則第十條之一及台北市土地使用分區管制規則第八條之一規定，乃依都市計畫法第七十九條第一項規定，處新台幣二十萬元罰鍰，並勒令停止使用，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈原告於台北市○○○路○段九十五之一號二樓與母親盲人按摩師李楊省同一處
經營，外面招牌掛的是李楊省按摩士的招牌（今已拆除），因為被告所屬社會局按摩管理局允許盲人可以不用在都市計畫區才可以營業，在任何住宅區都可以。原告之母親按摩技術雖是南投縣發的，那也算是越區營業，怎可算無照營業？今被告並非處罰原告之母親李楊省，嗣因當晚原告有親戚來訪，始由原告拜託服友林雪貞來幫忙作推拿，原告有士林地方法院檢察署檢察官不起訴處分書為證，證明原告無罪。法律有一事不二罰原則，請考量百姓的權益，不要說罰就罰。
⒉本件爭執者，厥為被告是否作色情場所使用？有無妨害風化之情事？被告於上開處所從事推拿是否為法所許？謹分析如左：
⑴原告並未使用為色情場所：
原告於七月二十一日已正式向士林稅捐稽徵處納稅。有納稅單和營利事業統一編號單、衛生署函：「只需出具會員資格證明，即可執業。」可證。⑵被告所屬都市發展局，只知違法情節，不知原告已獲台灣士林地方法院檢察
署八十九年偵字第六五一八號不起訴處分，卻於八十九年八月五日以強制方式一昧處罰鍰二十萬元。行政機關對人民處行政罰時，應能實現義務之方法中，選擇對義務人受害最小之才去實施之。只說違反道德與倫理就強制罰鍰，欺侮百姓，恕原告斗膽，章孝嚴是大人物，也違反道德倫理，為什麼就沒罰？法律講究證據，有罪就是有罪，沒罪就是沒罪，沒有一罪二罰之理。
⑶被告指稱台北市○○○路○段九十五之一號二樓位於都市計畫第三之二種住
宅區內，不符營業地點，因原告之母親擁有南投縣按摩執業執照的按摩師，因九二一地震，生活困難，才遷至本址，當時是用李楊省的招牌，此可問被告所屬管理按摩社會處周本裕先生（電話：00000000），問盲人是否不需在都市計劃區內營業，而可在任何地方開業。請查明屬實後，就知道原告不算違反都市計劃法。
⒊此店早在八十九年底就沒營業了，原告之母親李楊省目前生病住院，原告也沒
有工作收入，又要照顧盲眼母親，二個小孩還在唸書，生活難度，懇請撤銷本件罰鍰處分。
㈡被告主張之理由：
⒈按都市計畫法第三十四條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建
築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」同法台北市施行細則第十條之一：「．．．住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經本府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。．．．」台北市土地使用分區管制規則第八條：「在第三種住宅區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第一組：獨立、雙併住宅。．．．（十二）第四十九組：農藝及園藝業。二、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。．．．（十九）第五十一組：公害最輕微之工業。」 台北市土地使用分區管制規則第八條之一：「在第三之一種住宅區、第三之二種住宅區內得為第三種住宅區規定及左列規定之使用：一、允許使用（一）第十四組：人民團體。．．．（二）第十六組：文康設施。二、附條件允許使用（一）第二十組：一般零售業乙組。．．．（六）第三十七組：旅遊及運輸服務業。」都市計畫法第七十九條規定明揭：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，．．．違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。．．．」⒉卷查本案，對於原告之理由，被告論駁如左：
⑴案查原告所使用之臺北市○○區○○○路○段九十五之一號二樓建築物，位
於都市計畫第三之二種住宅區內，未經許可，即於系爭建築物違規使用為色情場所（被告另以九十年一月二十日府都一字第九○○○四五○六○○號補正，違規使用為性交易仲介業場所），案經被告所屬警察局於八十九年六月二十一日查獲，並以八十九年七月十一日北市警行字第八九二六五○二九○○號函查報在案，按實地臨檢紀錄表並經關係人承認無訛後簽章所示：「．
．．警方於實地查訪，當場查獲店內女按摩師林○○與客人程○○共同在浴室內共澡。經詢程男表示稱可撫摸按摩師之胸部．．．，當場查扣保險套二只．．．」案經原告坦承簽章表示無誤。
⑵再查原告所使用之系爭建築物，位於都市計畫法第三之二種住宅區內，使用
組別及使用項目，自應符合臺北市土地使用分區管制規則第八條之一規定，然該條內並無規定可允許或有條件允許使用為色情場所（性交易仲介業場所）故今查獲於系爭建築物違規使用為色情場所（性交易仲介業場所），已明屬違反臺北市土地使用分區管制規則之規範。觀諸原告之違法情節即已明確，被告援引都市計畫法第七十九條之規定，於八十九年八月七日府都一字第八九○六四四四四○○號函（九十年一月二十日府都一字第九○○○四五○六○○號函補正），處使用人（原告）新台幣二十萬元罰鍰並勒令停止使用，並無違誤。
⑶次查臺北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別
內之允許使用項目或附條件允許使用項目，本案系爭建築物位於第三之二種商業區內，依前揭規定其允許使用及附條件允許使用項目，皆無可供「色情場所」（性交易仲介業場所）之項目，再查都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則等對「住宅區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而台北市土地使用分區管制規則係依據都市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對本市之土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反台北市土地使用分區管制規則，被告援引都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則之相關規定，裁處原告，其間並無疑義。
⑷又查行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義
務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖，各有其適用。從而，原處分並無不合。
⑸末查行政機關對人民不履行政法上義務時，進一步以強制力迫其履行義務或
督促使其與履行義務同一狀態時，所採取之實力強制方式與程度，均應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度。故原告使用之系爭建築物違反都市計畫法第七十九條中：
「違反本法或各級政府依級政府依本法所發布之命令者」規定，業如前述，依法自適用該法規定予以處分之。且為阻遏明眼人經營按摩業及性交易仲介業，暨貫徹都市計畫法規定並保護公共利益，端正社會風氣，被告依都市計畫法第七十九條規定，於行政裁量範圍內，處使用人新臺幣二十萬元罰鍰並勒令停止使用，核與比例原則相符。從而，原處分並無不合。⒊綜上所述，本件原告之訴為無理由。
理 由
一、按「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」都市計畫法第三十四條定有明文；次按「．．．住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經本府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。．．．」同法台北市施行細則第十條之一亦有明文；另「在第三種住宅區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第一組：獨立、雙併住宅。．．．（十二）第四十九組：農藝及園藝業。二、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。．．．（十九）第五十一組：公害最輕微之工業。」、「在第三之一種住宅區、第三之二種住宅區內得為第三種住宅區規定及左列規定之使用：一、允許使用
（一）第十四組：人民團體。．．．（二）第十六組：文康設施。二、附條件允許使用（一）第二十組：一般零售業乙組。．．．（六）第三十七組：旅遊及運輸服務業。」復為台北市土地使用分區管制規則第八條、第八條之一所分別明定。又「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，．．．違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。．．．」亦為都市計畫法第七十九條所明揭。
二、查原告在臺北市○○區○○○路○段○○○號之一二樓開設「指壓按摩民俗藥草蒸氣浴」，台北市政府社會局稽查人員於八十九年八月三日下午四時三十分會同保安警察稽查該營業場所，營業現場設有「指壓按摩民俗藥草蒸氣浴」市招，內部懸掛「中國傳統民俗療法」協會製訂之招牌，稽查時，原告提示臺北市稅捐稽徵處士林分處准予辦理營利事業設立登記（稅務部分）之公函（北市稽士林統字第八九○二六五五號）及李楊省（原告之母親）南投縣政府核發之按摩技術士執業許可證，但尚未取得臺北市政府建設局核發「營利事業登記證」。當時包廂內有一位男客上身赤裸趴在床上，原告正以手掐為男客指壓推拿背部與肩部，李楊省則未在場，稽查人員即依檢查實況作成「按摩業管理」輔導稽查紀錄表，案經被告核認原告違反身心障礙者保護法第三十七條第一項規定，乃依同法第六十五條規定，以八十九年八月九日北市社三字第八九二五六二四三○○號處分書，處以原告新台幣一萬元罰鍰一案，原告不服。迭經訴願、起訴，業據本院九十年度簡字第四九六五號判決駁回原告之訴確定在案，合先敘明。
三、查系爭臺北市○○區○○○路○段○○○號之一第二樓位於都市計劃第三之二種住宅區內，依首揭臺北市土地使用分區管制規則第八條之一規定，無可供明眼人按摩業之使用組別。而上址於八十九年六月二十一日經被告所屬警察局士林分局臨檢，查得上址共設有四間房間，兩間為原告自己使用，兩間為客人按摩使用，內有按摩床舖二只，另有浴室一間，且當場查獲明眼之林○○為客人程○○從事按摩，有原告簽署之上該分局檢查紀錄表附卷可稽，足證原告係於上址從事按摩業無訛，從而，原告違反前揭規定，事證明確。
四、原告主張本件事實業經臺灣士林地方法院檢察署檢察官為不起訴處分，其未將上址使用為色情場所，乃係使用其母李楊省執有之南投縣按摩執照執業云云；查：㈠臺北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別內之允許使用項目或附條件允許使用項目，本案系爭建築物位於第三之二種住宅區內，依前揭規定其允許使用及附條件允許使用項目，皆無可供從事按摩業之項目，再查都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則等對「住宅區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而台北市土地使用分區管制規則係依據都市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對台北市之土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故原告違反台北市土地使用分區管制規則之規定，被告援引前揭都市計畫法施行細則及都市計畫法之相關規定，裁處原告，並無不合。㈡行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科處之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖，各有其適用。從而，台北市政府警察局士林分局認定被告涉嫌妨害風化罪嫌，雖經檢察官為不起訴處分，僅係無法證明原告涉有妨害風化罪而已，要無阻卻原告違反都市計劃法之違章行為責任。㈢原告未申請營業執照，在上址開設「指壓按摩民俗藥草蒸氣浴」，經營中國傳統民俗療法，且其本身非視覺障礙者，不得從事按摩業。雖其母親李楊省執有南投縣政府核發之按摩技術士執業許可證，惟未取得台北市政府建設局核發之「營利事業登記證」，自亦不得於上址從事按摩業至明。要無因其母執有南投縣按摩執業執照，資為原告得於上址從事按摩業之依據。
五、綜合上述，行政機關對人民不履行政法上義務時，進一步以強制力迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態時，所採取之實力強制方式與程度，均應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度。原告使用之系爭建築物違反都市計畫法第七十九條中：「違反本法或各級政府依級政府依本法所發布之命令者」規定，已如前述，被告依都市計畫法第七十九條規定，於行政裁量範圍內，處使用人之原告二十萬元罰鍰並勒令停止使用，核與比例原則相符。至被告雖於九十年一月二十日以府都一字第九○○○四五○六○○號函補正其於八十九年八月七日府都一字第八九○六四四四四○○號函之處分，將「使用為色情場所」，補正為「違規從事明眼人按摩業」；惟對於原告於上址無照經營按摩民俗治療業一節，並無以異，而原告於上址無照經營按摩民俗治療業，即屬違反都市計劃法之規定，從而，被告所為處分，要無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林 樹 埔
法 官 曹 瑞 卿法 官 闕 銘 富右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十四 日
書記官 吳 芳 靜