臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四六四八號
原 告 甲○○訴訟代理人 黃金亮 律師
李秋銘 律師被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會花蓮農場代 表 人 乙○○場長）訴訟代理人 吳明益 律師
李文平 律師右當事人間因公地放領事件，原告不服行政院國軍退除役官兵輔導委員會中華民國九十年五月七日（九十）輔法字第二一七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、本件原告於民國（下同）八十九年十月十七日基於以下之理由，具狀向被告機關請求「放領花蓮縣○○鄉○○段第二八之三一０、二八之三一一、二八之三
一二、二八之三一三、二八之三九三、二八之三九四地號等六筆土地。
１、原告主張之事實經過：
ａ、原告為海軍常備士官退伍，前向行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱「退輔會」）申請就業安置。
ｂ、退輔會則於七十五年八月十三日以（七五）輔肆字第二五五一號函核定原告為花蓮農場（即被告機關）場員。
ｃ、被告機關並分配原告在花蓮縣○○鄉○○段一帶之土地從事農墾，原告則依規定實際遷入上開土地上之公有農舍，即花蓮縣壽豐鄉志學村久富十五鄰三十七號（證據資料為被告機關於七十五年九月九日所核發之證明書一件），且於同年十月一日將戶籍遷入上開農場農舍（證據資料為「戶籍謄本」）。
ｄ、事後被告機關所屬技師劉志魯向原告表示有新進場員沈尚正欲進入農場從事較大面積之畜牧養殖，乃請原告遷至附近之志學段第二八之三一０、二八之三一一、二八之三一二、二八之三一二、二八之三九三、二八之三九四等地號土地上另行耕作，原告乃依其指示在前開土地上從事農墾，並搭建簡易農舍及工作屋，迄今仍在前開土地上從事墾植。
２、原告主張之請求權規範基礎：
ａ、依「行政院國軍退除官兵輔導委員會開發農地放領辦法」﹙下稱「開發農地放領辦法」）之規定，場員進墾時間達十年且自任耕作者，應放領墾植之土地予該場員。
ｂ、原告自七十五年九月間進墾至今，均自任耕作，依規定即可請求放領所耕作之六筆土地。
Ｂ、被告機關則於八十九年十一月二十四日作成（八九）花農產字第一三六二號函之行政處分，拒絕了原告之請求，其所憑之理由如下：
１、原告於發布安置後未辦進場手續，已經報奉退輔會註銷安置。
２、所以原告已非被告機關之場員，依規定不能辦理放領。
Ｃ、原告不服上開拒絕之行政處分，而提起訴願，亦經訴願機關退輔會予以駁回，原告乃提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明：
１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
２、被告機關應作成「將花蓮縣○○鄉○○段第二八之三一０、二八之三一一、二八之三一二、二八之三一三、二八之三九三、二八之三九四地號等六筆土地放領給原告」之行政處分。
Ｂ、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張之理由：
１、原告係海軍常備士官退伍，前向退輔會申請就業安置，經該會於七十五年八月十三日以輔肆字第二五五一號函核定為被告機關場員，並經被告機關分配原告於花蓮縣○○鄉○○段一帶之土地從事農墾。原告於受分配後，依規定遷入該土地上之公有農舍，即花蓮縣壽豐鄉志學村久富十五鄰三十七號。原告自七十五年九月間進墾至今，均自任耕作，迄今已逾十年，依規定即可請求放領所耕作之土地，為此原告向被告機關提出申請，請求依規定放領原告所分配耕作之花蓮縣○○鄉○○段第二八之三一０、二八之三一一、二八之
三一二、二八之三一三、二八之三九三、二八之三九四等地號土地。惟被告機關於八十九年十一月二十四日，以（八九）花農產字第一三六二號拒絕放領，原告對此處分提起訴願，嗣經行政院國軍退除役官兵輔導委員會於九十年五月七日，以九十輔法字字第二一七號決定訴願駁回，原告不服，乃提起行政訴訟。
２、按行政院國軍退除官兵輔導委員會開發農地放領辦法第六條第一項規定：「依本法申請放領者，以經退輔會安置之現耕場員，進墾滿十年且志願繼續從事農業生產者為限。」，故依該條之規定，得申請放領者，係以經退輔會安置之現耕場員，進墾滿十年且志願繼續從事農業生產者為要件，經查：
ａ、原告前向退輔會申請就業安置，經該會於七十五年八月十三日以輔肆字第二五五一號函核定為行政院國軍退除役官兵輔導委員會所屬花蓮農場場員，並經該場分配原告於花蓮縣○○鄉○○段一帶之土地從事農墾。原告於受分配後，依規定遷入該土地上之公有農舍，即花蓮縣壽豐鄉志學村久富十五鄰三十七號，此有行政院國軍退除役官兵輔導委員會花蓮農場於民國七十五年九月九日所核發之證明書一件可參。原告於同年十月一日將戶籍遷往上開農場農舍，亦有戶籍謄本一件可稽。依上開說明，原告於七十五年八月十三日時，即已獲准安置為現耕場員，自合於前開放領辦法第六條第一項所規定：「經退輔會安置之現耕場員」之要件。
ｂ、原告於受分配土地後，即在受分配之土地上種植玉米及木瓜等作物，惟收成情況欠佳。嗣花蓮農場技師劉志魯向原告表示有新進場員沈尚正欲進入農場從事較大面積之畜牧養殖，乃請原告遷至附近之志學段第二八之三一
０、二八之三一一、二八之三一二、二八之三一三、二八之三九三、二八之三九四等地號土地上另行耕作，原告乃依其指示在前開土地上從事農墾，種植釋迦、柚子、香蕉、竹木等作物，並搭建簡易農舍及工作屋，迄今仍在前開土地上從事墾植，則原告所為已合於前開放領辦法第六條第一項所規定：「進墾滿十年且志願繼續從事農業生產者」之要件。
３、雖訴願決定以：「依據本會自謀生活退除官兵安置農場就業實施要點第六之
（五）規定：凡經核定安置人員，應於三個月內將戶籍遷入墾區，從事耕作，逾期由安置農場檢討報會註銷安置，惟原告並未於現期內完成進場相關作業程序，乃以原告自願放棄就業，註銷安置」云云。惟查：
ａ、依行政院國軍退除官兵輔導委員所訂頒之：「本會自謀生活退除官兵安置農場就業實施要點」第六之（五）係規定：「凡經核定安置人員，應於三個月內將戶籍遷入墾區，從事耕作，逾期由安置農場檢討報會註銷安置。」，依此規定，經核定安置之人員，只須於三個月內將戶籍遷入墾區從事耕作即符合此一規定，而原告係在七十五年八月十三日經核定為被告機關之場員，旋即於同年十月一日將戶籍遷往上開農場農舍，此有前開戶籍謄本一件可參。故原告已依上開：「應於三個月內將戶籍遷入墾區從事耕作」之規定辦理，被告機關自無由依上開要點六之（五）之規定註銷安置。
ｂ、至於原決意書謂被告機關曾於七十六年三月七日以掛號信通知原告，請原告於同年月三十一日前到場說明，否則報會註銷安置，並以被告機關七十六年四月十一日簽呈影本一份為證云云。惟查原告並未接獲被告機關之通知，則原告又如何至被告機關說明，被告機關主張曾通知原告前往說明乙節，自應由被告機關提出曾通知原告之函件，及原告曾收受此一通知之證明，不能僅據被告機關內部之簽呈，即謂被告機關曾通知原告，暨原告曾收受此一通知。更何況本件原告業依前開實施要點第六之（五）之規定於三個月內將戶籍遷入墾區從事耕作，並未有違實施要點第六之（五）規定之情事，則原告機關以被告有違實施要點第六之（五）之規定通知原告前往說明，更屬無據。
ｃ、原決意書另謂原告之戶籍於七十五年十月三日遷入壽豐鄉久富三七號後，於七十六年六月十五日曾將戶籍遷出云云。惟查：前開「本會自謀生活退除官兵安置農場就業實施要點」第六之（五）僅規定：「凡經核定安置人員，應於三個月內將戶籍遷入墾區，從事耕作，逾期由安置農場檢討報會註銷安置。」，依此規定，經核定安置之人員，只須於三個月內將戶籍遷入墾區從事耕作即符合此一規定，該要點中並未規定經核定安置人員將戶籍遷出，即構成註銷安置之要件，故原告雖曾將戶籍遷出至距離耕地僅十餘公里處，惟原告始終於分配之土地上自耕，自不構成註銷安置之之情事甚明。
ｄ、又當初配耕之時，均係由農場承辦人員口頭指示配耕範圍，於七十五年間，並未有配耕土地之清冊，該等清冊實係事後所補建，則原決定意旨謂原告並無正式文件報請該場要求更換土地云云，根本與當時之情形不符。
四、原決定意旨另謂：原告於八十二年十一月五日向花蓮市戶政事務所申請職業變更，將原登記事項：農：花蓮農場場員，變更為：無：無業，而謂原告在此之前既已知其場員身分被註銷，縱使原告所述未送達，亦僅不發生訴願逾期問題，對於該註銷場員之處分並不生影響云云。惟查：上開戶籍之登記，僅係戶政管理上之問題，與原告是否具有場員之資格根本無涉，原告既經核定為農場場員在案，在未經合法註銷之前，仍具有農場場員之身份，並不受戶籍管理記載之影響，故原決定以上開理由駁回原告之訴願，亦屬無據甚明。
Ｂ、被告主張之理由：
１、按依退輔會所頒之「安置自謀生活退除役官兵就業農場實施要點六之（五）」之規定：凡經退輔會核定安置人員，應於三個月內將戶籍遷入墾區，從事耕作，逾期由安置農場檢討報會註銷安置。八之（一）規定：土地之配耕，單身者與原有場員同；有眷者每戶分配水田０、七公頃或旱田一公頃為原則．．．。八之（四）規定：單身場員，居住補缺之單身農莊，有眷者按規定分配房舍，．．．。十之（一）規定：場員對配耕土地，必須自任耕作，．
．．，非經農場核准，不得委託代耕或變更用途，否則，一律無條件收回土地，並予除名。十之（二）規定：場員必須切實遵守切結書及農場之一切規定，如．．．自願離場開缺者，無償收回其原配土地、配住房舍及公物等。
２、本件原告前經退輔會於七十五年八月十三日以（七五）輔肆字第二五五一號函發布安置被告機關，依據前述退輔會頒布之「自謀生活退除役官兵安置農場就業實施要點」第六之（五）規定：凡經退輔會─核定安置人員，應於三個月內將戶籍遷入墾區，從事耕作，逾期由安置農場檢討報會註銷安置。但本案中原告並未遵守上開規定，已經原告註銷安置。爰其經過情形及法令依據分述如下：
ａ、原告並未於現期內完成進場相關作業程序，被告機關為慎重起見，復於七十六年三月七日以掛號信通知原告，請其於同年月三十一日前到場說明，否則報會註銷安置，原告均無答覆說明，此有被告機關七十六年四月十一日簽呈影本乙份附卷可稽。因此被告機關乃於七十六年四月十五日以（七六）花農產字第七七六號函報退輔會：「因原告自願放棄就業，註銷安置」，經退輔會以七十六年四月三十日（七六）輔肆宇第一二一五號函准予註銷安置。
ｂ、原告之戶籍雖於七十五年十月三日遷入壽豐鄉久富三七號（寄籍），但業已於七十六年五月十五日將戶籍遷出。
ｃ、另被告機關向場員沈尚正查證，沈尚正於七十六年四月進住單身場員農舍時（進場後補助興建之農舍為久富三八號），該農舍僅單身場員張振濤一人居住，迄今十餘年來從未見過原告及其妻子兒女等六口（戶籍遷入但實際人並未進住），宿舍內亦無林君及眷屬之傢俱及生活必須用品，此有沈尚正之訪談筆錄可稽。
ｄ、另按「行政院國軍退除役官兵輔導委員會設置農場安置榮民，係基於照顧榮民之生活而設，第配耕國有農場土地，為對榮民之特殊優惠措施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間。受配耕榮民與國家之間，係成立使用借貸之法律關係。配耕榮民死亡或借貸之目的使用完畢時，主管機關原應終止契約收回耕地，俾國家資源得合理運用。」（參見為大法官會議第四五七號解釋）則退輔會所屬農場安置場員配耕土地，受耕榮民與農場之間之法律關係既為「使用借貸」，參酌民法第四七０條之規定，貸與人（農場）得隨時請求借用人（安置榮民）返還配耕土地。又依借貸目的使用完畢時（如場員調整安置、離場就業等），亦得請求返還配耕土地，本件原告既已離場他遷，但經過相當時期，可推定借用人已使用完畢者，貸與人亦得為返還之請求。退步言之，借貸未定期限，亦不能依借貸之目的而定其期限者，貸與人亦得隨時請求返還借用物。（民法第四七０條第二項參照），從而貸與人既得隨時請求返還借用物，以符首揭大法官會議解款文所示「俾資源合理運用」之目的。
３、原告雖以其於七十五年十月三日將戶籍遷入壽豐鄉久富三七號，並經被告機關分配志學段一帶土地耕作，後因收成欠佳，遷至附近之志學段二八之三一
０、二八之三一一、二八之三一二、二八之三一三、二八之三九三、二八之三九四等地號土地另行耕作，至今進墾已十年且自任耕作，應予放領土地云云，惟查：
ａ、按「行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法」第六條規定：「依本辦法申請放領者，以經退輔會安置之現耕場員，進墾滿十年且志願繼續從事農業生產者為限。其原為共號分耕者，應於辦理分割後分別放領之。」另「放領農地之面積，以經退輔會依規定配耕土地面積為準，超墾部分不予放領。」亦為同辦法第七條定有明文。
ｂ、被告機關並未分配其耕地（凡新進場員完成進墾手續後即分配耕地繕造配耕地清冊列管），被告機關場員名冊及配耕地清冊等相關資料均無任何有關原告安置記錄。
ｃ、至原告所述因收成不好，遷至志學段二八至三一０等六筆地號土地另行耕作，經查原告並無正式文件報請被告機關要求更換土地。原告所指其進場分配之土地於志學段一帶，惟係何地號？在何處？原告並來說明清楚，又述因收成不好，遷到志學段二八至三一０等六筆地號，另行耕作，由於場員既經配耕，即不得任意更換，如非得已，亦需經農場同意後另行調配。由此可知，原告當時因未如期進墾，未受分配耕地，其志學段二八至三一０等六筆地號土地，顯係近幾年所占用，而非更換之配耕地。
ｄ、綜上所述，揆諸首揭意旨，退輔會以七十六年四月三十日（七六）輔肆字第一二一五號函准予註銷原告安置，經核並無不當。
４、又原告以「註銷之處分並未送達於原告，認該註銷之效力未確定，仍具有場員身分」云云。經查：
ａ、原告於八十二年十一月五日向花蓮市戶政事務所申請職業變更，將原登記事項：「農：花蓮農場場員」，變更為：「無：無業」，此有花蓮市戶政事務所職業變更登記申請書影本附卷可稽。
ｂ、由此可知，原告在此之前既已知其場員身分被註銷，縱使如原告所述未送達，亦僅不發生訴願逾期問題，對於該註銷場員身分之處分並不生影響。原告所述實有誤解。況查，承前所述，被告與原告之法律關係為「使用借貸」，貸與人依其借貸目的既得隨時請求返還借貸物，並終止借貸關係自不以何時送達為主要條件。
ｃ、依據前揭開發農地放領辦法第六條規定：「依本辦法申請放領者，以經輔導會安置之現耕場員，進墾滿十年且志願繼續從事農業生產者為限。」案內原告經被告機關查證，於發布安置後未辦進場完成手續，原告不具農場場員身分甚為明確，自無法依前開農地放領辦法辦理土地放領。被告機關係依前開規定辦理，實已至明。
５、原告雖以：「退輔會註銷場員之處分未送達，認非合法，其仍具有場員身分，被告機關拒絕原告之放領申請，顯有違法之處，起訴請求撤銷此處分，改令退輔會─將花蓮縣○○鄉○○段第二八之三一０、二八之三一一、二八之
三一二、二八之三一三、二八之三九三、二八之三九四等地號土地放領予原告云云。惟查退輔會以七十六年四月三十日（七六）輔肆字第一二一五號函准予註銷原告安置，並無不當。則被告機關於八十九年十一月二十四日所為之（八九）花農產字第一三六二號函略以：「台端申請辦理土地放領案，因台端發布安置後未辦進場手續，已報奉退輔會註銷安置，台端非本場場員，依規定不能辦理放領」云云。揆諸前開說明，並無不合。
６、另依最高法院八十五年度台上字第一○五四號判決謂：「當事人適格，乃指當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，而受為訴訟標的法律關係之本案判決之資格而言。故在給付之訴，祗原告主張其為訴訟標的法律關係之權利主體，他造為訴訟標的法律關係之義務主體，其當事人即為適格。至原告是否確為權利人，被告是否確為義務人，乃為訴訟標的法律關係之要件是否具備，即訴訟實體上有無理由之問題，並非當事人適格之欠缺。」查依行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法第二條規定：
「依本辦法放領之開發農地，其放領業務，由輔導會辦理並督導所屬各農場經辦之。」是故，有關原告請求放領土地之部分，其法律關係之義務主體亦非被告。
理 由
一、兩造爭執之要點：
Ａ、本件原告依據「行政院國軍退除官兵輔導委員會開發農地放領辦法」第六條之規定，以其為經退輔會安置之被告機關現耕場員身分，且在配耕之土地上耕作滿十年，而向被告機關請求放領其耕作之花蓮縣○○鄉○○段第二八之三一０、二八之三一一、二八之三一二、二八之三一三、二八之三九三、二八之三九四地號等六筆土地。
Ｂ、被告機關則以原告在實體法上，並不具有請求放領耕地之權利（因為缺乏請求權成立之構成要件事實），而且在程序法上，被告機關亦非原告本件請求所對應之義務主體。
二、本院之判斷：
Ａ、本案原告請求權之規範基礎：
１、本案原告請求權之規範基礎建立在行政院於五十七年八月八日以台五七內六二七八號令核定，而由退輔會於五十七年十月二十一日以輔柒字第六二二七令公布，後經多次修正、行政院於七十七年十二月二十七日以台七十七防字第三五一七六號函修正核定，而由退輔會於七十八年一月十一日以(78)輔捌字第００八九號令發布之「開發農地放領辦法」第六條之規定上。
２、該條文規定：「依本辦法申請放領者，以經退輔會安置之現耕場員，進墾滿十年且志願繼續從事農業生產者為限。」因此原告請求作成放領耕地之授益處分，須符合以下之構成要件：
ａ、具有退輔會安置之現耕場員身分。
ｂ、實際有進入委託退輔會管理之國有土地（同辦法第四條參照）墾殖之事實。
ｃ、且該墾殖之土地實際亦為經退輔會依規定配耕者（超墾者不予放領，同辦法第七條參照）。
ｄ、持續墾殖時間必須滿十年以上。
ｅ、申請人本身必須有意願繼續從事農業生產。
Ｂ、本案原告請求作成授益處分之對象：
１、而上開請求權之請求對象到底是退輔會﹖還是退輔會所屬之下級機關（各地農場，如本案之被告）﹖即屬一項有待確定之法律爭議。
２、從上開辦法第九條之規定內容觀之『各農場辦理農地之程序如左：‧‧‧五、受理申請並完成審查。六、報請核定放領農地』，則申請之提出程序上雖須先向農場為之，且農場享有審核權限（同條第五款參照），但最後仍須報請退輔會核定（同條第六款參照），再由農場對外通知申請人依限繳交改良工程費（同條第七款參照）辦理承領手續。另外上開辦法第二條亦規定：「依本辦法放領之開發農地，其放領業務，由輔導會辦理並督導所屬各農場經辦之。」所以本院認為，本案中真正有權作成放領准駁處分之機關應為退輔會，被告機關僅有「受理申請、初步審查後再轉請退輔會核駁」之機能而已，並於核定處分下達後，以執行機關之地位負責原核定處分之執行，並非有權作成放領處分之權責機關。
Ｃ、本案有權作成授益處分之權責機關既為退輔會，則被黃涴湞告受理申請後，即使發覺原告之申請不符合法定要件，亦不能逕行駁回原告之申請，而應參照行政程序法第十七條第一、二項規定之法理（即「行政機關有義務對事件管轄權進行職權調查；並將當事人之請求移送於有管轄權之機關，儘量讓當事人之請求效力，始終持續存在，不輕易消滅，以避免人民因不熟悉行政救濟程序，而遭到權利失效之不利益」），在內部簽註意見，將全案移送退輔會，由退輔會為准駁之行政處分。
Ｄ、然而被告機關卻對非屬其權責之事項直接作出本件拒絕處分，自有不當，訴願決定予以維持，亦非妥適。原告訴請撤銷自屬有據，爰併予撤銷，並應由被告機關將全案送交其上級權責機關作出准駁處分。
Ｅ、至於原告請求被告作成放領耕地之授益處分部分，由於被告無此權限，自應等待權責機關退輔會作成決定，原告此部分請求顯非有據，應予駁回。
Ｆ、又本案原處分及訴願決定既應撤銷，則原告在實體法上有無具備放領耕地之請求權，對於本案之判決結論已不生影響，本院無庸判斷，而應由退輔會受理原告本件申請後自為決定，亦附此敘明之。
據上論結，原告之訴一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 十九 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 十九 日
書記官 林麗美