臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四七六八號
原 告 甲○○訴訟代理人 鄧湘全律師
韓邦財律師右 一 人複代理人 廖修譽律師原 告 乙○○
丙○○丁○○戊○○右四人共同送達代收人 甲被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 己○○
辛○○庚○○右當事人間確認行政處分無效事件，原告提行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告等前向被告申請被告蘆洲市南港子市地重劃區以自辦市地重劃方式辦理開發，未獲核准，不服被告以公辦市地重劃方式開發，經原告向被告請求確認下述
（一）、（二）、（三）行政處分無效未被允許，遂向本院提起請求確認被告（一）民國（以下同）八十二年十二月十三日北府工都字第四四三六二一號變更蘆洲都市計畫（南港子地區）（二重疏洪道拆遷安置方案）主要計畫公告之行政處分、（二）八十三年八月十五日變更蘆洲都市計畫（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫公告之行政處分及（三）八十八年二月十二日北府地五字第五九五五二號第十四期蘆洲市南港子市地重劃區修正後計畫書及圖之公告之行政處分均為無效。並於起訴後追加確認（四）八十五年四月十一日八五北府地五字第一一六一○一號蘆洲鄉南港子市地重劃計畫書圖公告之行政處分無效。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）確認被告八十二年十二月十三日北府工都字第四四三六二一號變更蘆洲都市計畫（南港子地區）（二重疏洪道拆遷安置方案）主要計畫公告之行政處分無效。
（二）確認八十三年八月十五日變更蘆洲都市計畫（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫公告之行政處分無效。
（三）八十八年二月十二日北府地五字第五九五五二號第十四期蘆洲市南港子市地重劃區修正後計畫書及圖之公告之行政處分無效。
（四）八十五年四月十一日八五北府地五字第一一六一○一號蘆洲鄉南港子市地重劃計畫書圖公告之行政處分無效。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：系爭行政處分是否無效？原告主張：
一、就八十二年系爭主要計畫公告之行政處分重大明顯瑕疵：
（一）未設置零售市場：
１、依平均地權條例第六十條之規定，實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、停車場、零售市場等十項用地，乃必要設置之公共設施，被告竟違法未設置零售市場用地。被告抗辯都委會審查時，認為前述十項用地非屬必要的公共設施，因此可以只設置七項，僅空言否認前開十項用地非屬必要公共設施，實與法律規定有違。
２、查都市計畫法之市地重劃乃規定公共設施項目為十項，而區段徵收僅規定九項公共施設，其規範目的自有不同，乃屬必要公共設施，被告為降低系爭計劃公設比由百分之三十四點七四為百分之三十，而僅設置七項公共設施，自屬重大明顯瑕疵。
（二）公共設施比例百分之三十違反部頒公共設施劃設標準：系爭主要計畫公共設施比，由百分之三十四點七四降為百分之三十，依專案小組之建議「‧‧‧尚難達到部頒公共設施劃設標準」，被告之系爭主要計畫公告之行政處分，違反部頒公共設施劃設標準之規定。
（三）重劃計畫未取得土地所有權人之同意：行政院於七十八年間下達行政命令，土地一律採「區段徵收」之方式辦理，此為市地重劃之方式，應取得土地所有權人之同意。系爭主要計畫公告乃因市地重劃方式而變更蘆洲都市計畫，被告未取得土地所有權人同意，即以市地重劃為由，公告系爭主要計劃。被告抗辯系爭開發方式不受一律採區段徵收方式限制，在八十一年十二月行政院的函可知已經報行政院核准，但被告前面所述絕非實在，並且無法可據。因為依原告所提準備書二狀所附原證三之「行政院秘書處八十二年四月一日臺八十二內○八二三八號函」，前述會議審查結論第三部份，即明確說明應取得土地所有權人之同意辦理市地重劃之同意書，並始可據以辦理都市計劃之變更。被告主張折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五，無需經土地所有權人同意一事，與前開行政院八十二年所提出之函文內容，根本是不相干之事。被告未經過土地所有權人之同意，而逕行由區段徵收改為公辦市地重劃，顯然違法。尤其是行政院在八十二年的公函及會議紀錄，明白是要求被告應取得土地所有權人之同意才能辦理都市計劃變更，因此，被告以行政院八十一年函文謂已報請行政院核准同意等語，由其後行政院八十二年之公函中，明顯可知被告違法。
（四）「二重疏洪道、三重堤防拆遷戶」安置對象、戶數與方式，尚未確定，抵費地未依安置戶確實計算，即直接公告系爭主要計畫：
系爭主要計畫，乃為安置「二重疏洪道、三重堤防拆遷戶」而設立，故有抵費地之需要，當時省政府建設廳多次函請被告確定安置對象、戶數及方式，惟被告竟於「系爭主要計畫之審查表」中，偽稱「安置對象、戶數與方式業經建設廳同意」。實則迄今，安置對象、戶數及方式，尚在爭議之中。另查，安置對象、戶數及方式皆未能確定，又何來「抵費地」百分之十五之比例之確認。
二、就八十三年被告系爭細部計畫公告之行政處分重大明顯瑕疵：
（一）八十三年「系爭細部計畫」乃依八十二年「系爭主要計畫」而設置公告，故八十二年系爭主要計畫公告之重大明顯瑕疵，八十三年系爭細部計畫皆共同存在，請參酌。
（二）八十三年「系爭細部計畫」未依都市計劃法第二十三條或二十八條規定公開展覽三十天之法定程序。
１、系爭計畫書名稱為「擬定蘆洲（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫書」，都市計畫法第二十三條之規定：「細部計畫擬定後，除首都、直轄市應報由內政部核定實施外，其餘一律由該管省政府核定實施，並應於核定發布實施後一年內豎立樁誌計算座標，辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公開閱覽或申請謄本之用。細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依照第十八條至第二十一條之規定辦理」。另依準用之第十九條規定「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄政府及鄉鎮或縣轄市公所公開展覽三十日，並應將公開展覽之日期及地點登報周知，任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請上級政府核定。」故就都市細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發佈實施，皆有法定程序，如依被告公開公告之系爭計畫為「擬定蘆洲（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫書」自應完成都市計畫法第十八條至第二十一條之公開展覽三十天之法定程序，惟被告卻仍持七十九年十二月二十九日至八十年一月二十七日公開展覽之細部計畫草案為其完成都市計畫法第二十三條規定之法定公開展覽程序之依據，於法不合，為其重大明顯瑕疵。
２、另查臺灣省都市計畫委員會八十三年四月六日第四七一次會議紀錄，就「擬定蘆洲（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫案」案由，決議第五點已明白指示「將主要計畫訂定之附帶條件一修正為：「應另行擬定細部計畫（含配置適當之公共設施用地與擬具公平合理之事業及財務計畫）並以市地重劃方式開發，俟細部計畫完成法定程序及市地重劃辦理完成後始得發照建築。」命被告應另行擬定細部計畫後，再依都市計畫法完成法定之公開展覽程序；另八十二年九月十五日第四六○次會議綜合意見審查表第十點土地使用分區管制要點：「請縣政府參照本會審定之土地使用分區管制要點重新辦理公開展覽再提會。」亦要求被告應公開展覽，惟被告未依法定程序完成公開展覽，自屬重大明顯瑕疵。另則，前開四七一次會議並未審議被告重新擬定之細部計畫，因此，依據四六○、四七一次會議內容觀之，既未審議被告擬定之細部計畫，且載明不加以討論，此故前開擬定之細部計畫，既未經省都委會審議，也未經被告公開展覽，當屬重大明顯瑕疵。
三、就八十五年被告「系爭市地重劃計畫書圖」公告之行政處分，重大明顯瑕疵：
（一）原應由原告等人自辦市地重劃，被告違法公告「公辦市地重劃計畫書圖」，嚴重違反人民信賴保護原則：
１、省府專案小組第三次會議，原則上同意原告等人自辦市地重劃，原告等亦依法設立籌備會，取得土地所有權人同意，設立「安置方案計畫」送被告審核，被告應依法審核相關文件是否完備，並無裁量准否之權利。被告竟置省府專案小組同意自辦市地重劃之行政處分不理，而逕行公告系爭市地重劃計畫書圖，違反人民信賴保護原則。
２、查所謂市地重劃是以消除市地崎零不整為實施目的，透過「受益付費」原則以提供重劃區內公共設施用地，故係屬增進都市發展之一種綜合性土地改善工具，具有公益色彩。又市地重劃又可分為公辦市地重劃及自辦市地重劃，依平均地權條例第五十七條規定：「適當地區內之私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之同意，得申請該管直轄市或縣（市）政府核准後優先實施市地重劃。」，第五十八條規定：「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。‧‧‧」自平均地權條例第五十七、五十八條規定觀之，關於市地重劃，人民得自行組成自辦市地重劃委員會辦理市地重劃業務。而本條規定究竟係人民所享有之主觀公權利，抑或僅為人民之反射利益，實不無疑義。倘為前者，則當人民具備本法所稱之要件時，除有法律所規定之弗准理由，行政機關不得任意加以拒絕，反之，若為後者則行政機關自可依職權於合法範圍內加以裁量。
３、按司法院釋字第四六九號解釋，人民之公權利之「主觀公權利理論」。亦即，某一法律其立法目的若非單純保護公益，而亦兼及保護私益時，則認人民具有主觀公權利。本件中，平均地權條例的立法意旨在於促進土地的合理使用並增進公有地的合法取得，然本法第五十七條、五十八條並同時允許人民自行組成自辦市地重劃委員會以辦理自辦市地重劃事宜。究其目的，顯在保護人民之私有財產能合於其意願自發性的交換、使用，使土地所有人仍能享有其財產權之私使用性，於追求物盡其用的同時，以侵害人民財產權最小的手段，達到物盡其用的效果。是以，自辦市地重劃既非僅在追求物盡其用等公益目的的達成，同時亦兼及於保護人民私有財產的私使用性及其所有權的存續。是故本法所規定之自辦市地重劃，依前述之「主觀公權利理論」，申請自辦市地重劃應為人民之主觀公權利而非僅為單純的反射利益而已。
４、就本件情形而言，原告既已具備適當地區內之私有土地所有權人半數以上，且已得所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之同意，則依平均地權條例第五十七條規定，自得申請該管直轄市或縣（市）政府核准優先實施市地重劃。是以，倘依前述司法院釋字第四六九號解釋意旨，平均地權條例第五十七條、五十八條，其所追求之目的既然並非僅在追求公益目的且亦兼及於保護私益，則原告於本件中其依平均地權條例第五十七、五十八條規定「‧‧‧得聲請‧‧‧核准自辦市地重劃」，向被告聲請自辦市地重劃時，其並非僅為單純之反射利益，而應係享有主觀公權利。換言之，即便行政機關有裁量權，然於本件中亦已出現裁量收縮至零的情形，在具備平均地權條例第五十七、五十八條之要件下，被告並不得拒絕原告之聲請。今被告對於原告之聲請，不但未依上級機關之指示加以考量辦理，且對於原告之請求並未加考量是否為原告法律上之權利即悍然加以拒絕，以致原告因此而蒙受重大損害。其所為之弗准處分顯然已違反其公法上之作為義務，依行政程序法第四條規定，係屬對於一般法律原則的違反，故其行為不僅不當，且顯然違法無疑。
５、退步言，即承認被告於此仍享有裁量空間，亦非謂其裁量權漫無限制，得恣意加以行使。本件中，在被告為系爭弗准處分前，原告曾多次向其反映若採公辦市地重劃將有浮報人頭戶之虞。且觀之當時之拆遷戶名冊，已然有浮報人頭戶之現象產生，此等現象並曾經臺灣省政府及監察院加以糾正。是以，被告於決定是否採取公辦市地重劃時，顯然已經具有能加以考量及預見的可能。又行政機關於行使裁量權時，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第十條訂有明文。學說上並就裁量權濫用的情形分為逾越裁量、不為裁量及怠為裁量等情形。所謂「逾越裁量」係指行政機關行使裁量權逾越法規對於行政機關之授權的情形而言。所謂「不為裁量」則係指行政機關對於其應行使裁量權的情形卻不行使裁量權者而言。至於所謂「怠為裁量」則係指行政機關於行使裁量權時，對於應加以注意或考量的事項，未加以注意或考量而為裁量權行使之情形而言；此等情形，學說上通說以為，需行政機關於行使裁量權時所得遇見或已預見，然行政機關卻未加以注意或考量而言。本件中，被告於決定採公辦市地重劃的方式時，原告即主張有浮報人頭戶等情事，且亦會對真正權利人造成重大侵害，此外當時相關單位亦對於此等情加以調查並認確有此等情事在案，是以被告於行使裁量權時，對於是否有人頭戶浮報或是否採自辦土地重劃較能遏止浮報人頭戶的情形，均已能加以注意或考量。且當時既先後經臺灣省政府及監察院發文要求加以注意，顯見被告於行使裁量權時，已有加以調查並評估的義務。然被告於行使裁量權時對於原告所陳述之情形，本應加以考量以作為決定是否採取公辦市地重劃方式的參考因素，卻草率加以決定，置上級機關的要求及當事人、利害關係人的意見於不顧，是以被告顯然未就此等情事加以考量，已構成「行政機關於行使裁量權時，對於應加以注意或考量的事項，未加以注意或考量而為裁量權行使」之情形，屬於怠為裁量的違法裁量的情形，其所為之行政處分亦為違法無疑。
６、此外，實務上關於自辦市地重劃的流程大致為：⒈重劃之發起及成立籌備會⒉申請核定重劃範圍⒊公告重劃書圖及處理反對意見⒋申請地籍整理及地價換算⒌交接及清償與申請核發費用證明書⒍財務結算⒎重劃報告及重劃會解散。又「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第二十四條規定：「籌備會應檢附左列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃。
一、申請書。二、重劃計畫書。三、重劃區土地清冊。四、土地所有權人同意書。五、土地所有權人意見分析表，包括同意、不同意之意見及其處理經過情形。六、其他有關資料。前項重劃計畫書內容，應載明市地重劃實施辦法第十四條第二項規定事項。」復依第二十五條規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由將原件退回。籌劃會應於重劃計畫書核定後公告三十日，並通知土地所有權人。」兩者綜合觀察可知，申請人具備本辦法第二十四條之要件時，主管機關即「應」核准其自辦市地重劃之申請，於此並無裁量空間。
７、獎勵所有權人辦理市地重劃辦法之性質，依本辦法第一條規定：「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第五十八條第一項訂定之。」以觀，顯然係基於法規授權之法規命令。今原告於本件中，已具備本辦法第二十四條之諸項要件且原告亦無消極要件。依本辦法規定，被告應准許自辦市地重劃無疑，然被告自答覆原告「‧‧‧待細部計畫通過後，再予核定‧‧‧」後即置原告之申請於不顧，更甚者，更逕行以強勢之政治力通過公辦市地重劃。被告之行為顯然已違本辦法之規定，是其行為乃抵觸上位階之法規命令，違反依法行政原則，其行政處分應為違法無疑。
８、綜結，依司法院釋字第四六九號解釋所揭諸的「主觀公權利理論」意旨，本件原告對於被告依平均地權條例第五十七、五十八條享有請求被告准許自辦市地重劃的權利無疑。就此而言，被告並無在申請要件充足的情形下加以拒絕的權利，是以被告在原告申請自辦市地重劃時的弗准處分，顯然已侵害原告的權利。又即便承認行政機關於此有裁量空間，然而依照學說上裁量權濫用理論，行政機關於行使裁量權時並非可以恣意的加以行使，其仍須受到法的約制及規範。本件中，如前所述，被告於行使是否核准自辦市地重劃的裁量權時，對於原告等之主張及上級機關的意見並未加以充分考量，其所為裁量顯然已構成怠為裁量之違法裁量，甚且被告更公然違反上位階之法規命令，故不論於本件中是否承認被告有裁量權，其所為之決定均已違法無疑，且其行為已造成原告之權利受有重大損害，該行政處分為具有重大明顯之瑕疵。
９、另被告主張有關本件市地重劃公辦或自辦事宜，被告依法得裁量，並謂當時並未准原告自辦等語，尚與事實未合。臺灣省政府地政處八十二年十月十二日召開本案之辦理事宜會議結論，已核定三點理由同意辦理自辦市地重劃，並經省府專案小組第三次會議原則上同意照辦，原告符合申請之要件時，被告即無裁量之餘地，應續行自辦市地重劃。至於被告主張配合重大建設可以不予核准之事，完全是為了遂行配合人頭戶數參與配地之原因，所以才未續行自辦市地重劃，所謂配合重大建設等語，不僅無根據，亦屬虛構之詞。依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第十九條第三款自辦重劃之消極要件「籌備會申請擬辦重劃地區經政府擬定開發計劃或有重大建設者」，應不予核准，該款規定旨在避免政府已擬定開發計畫或有重大建設之地區，土地所有權人再提出申請自辦市地重劃，形成同一地區有不同之開發方式，影響整體開發，或不能呼應重大建設之需要，有礙擬定開發計畫或有重大建設之推動。至於公辦或自辦市地重劃，雖辦理主體不同，關發方式則一，固在相同之都市計畫規劃，提供同樣之公共設施用地之條件下，兩者均能達成都市計畫整體開發之目的，故此之「擬定開發計畫或有重大建設」應不包括市地重劃之開發計畫，此有內政部八十五年十二月六日臺內地0000000號函示可稽，學者林旺根亦同此見解，被告主張配合重大建設可以不予核准之事，所以才未續行自辦市地重劃，於法違誤，自屬重大明顯瑕疵，損及人民權益。
（二）違反平均地權條例第六十條第二項之規定，折價抵付共同負擔之土地，超過重劃區面積之百分之十五，未得重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意：
１、查八十五年系爭市地重劃計畫書圖公告第七條第二、三項公共設施用地平均負擔比率，其中分子扣減項「原公有道路土地抵充面積」記載為「2.5275」公頃，惟查八十三年「系爭細部計畫公告」表三附註欄記載實為「2.82」公頃。依比例計算，土地所有權人平均重劃負擔應為百分之四十五點六五，按平均地權條例第六十條第二項之規定，應得私有土地所有權人及私有土地總面積半數之同意，惟被告未得上揭所有權人同意，即為市地重劃土地所有權人負擔之公共設施面積比率超過法定上限，顯屬重大瑕疵。
２、被告主張公共設施用地以二點八二公頃帶入公式計算，則分子與分母各因扣減數增加，其值反而減少，非原告所陳土地所有權人平均重劃負擔增加為百分之四十五點六五等語。實際上，該百分之四十五點六五之公共設施負擔比之手寫部份，為省政府地政處所寫的。其計算方式及被告的混淆，乃在於已徵收完成之道路用地面積為二點八二公頃（八十三年細部計劃表二附註欄記載），被告都是以二點五二七五公頃為計算標準，因此，分子之加減項都應以二點八二公頃為依據始符合事實，惟被告僅以減項將二點八二公頃帶入計算，實屬錯誤及不合事實之計算方式。此故，依正確的計算方式，市地重劃土地所有權人負擔之公共設施面積比率超過法定上限，應得土地所有權人之同意。
３、另查被告原徵收之土地，於徵收後卻仍由原土地所有權人買回，就此買回之部分，原應納入公設比土地所有權人負擔部分，被告仍未予以納入計算，如予以納入，其市地重劃土地所有權人負擔之公共設施面積比率超過法定上限，應得土地所有權人之同意。
（三）工程款浮報編列，項目均無變動，卻由五億增加為十五億：
１、系爭市地重劃之預估費用負擔，在工程費用部份小計為一、五○九、七三○、二四○元，該費用均依都市計畫細部計畫書編列，惟查系爭都市計畫細部計畫之細部計畫事業及財務計畫表（即系爭計畫之表五），其中雖公共設施種類名稱為兒童遊樂場、學校等項目，實則就自來水、電力外線、瓦斯管線工程等均應包括在內，而在系爭重劃計畫書，不僅前三項工程費與公共設施工程費分開編列以增加費用，甚且單就所列之公共設施工程費即變更為一、一三三、三六
六、五六○元；而實際上，在系爭都市計畫之細部計畫，其工程費用僅為五三
七、八二○、○○○元。換言之，工程款項浮濫編列之事實相當明顯，亦即為重大明顯之瑕疵。
２、被告所提之工程款項，本來在都市計畫細部計畫之細部事業及財務計畫表，對於工程費用及項目都固定（而且自來水、電力外線、瓦斯管線工程都包括在內），但是其後重劃計畫書又將自來水、電力外線、瓦斯管線等三項工程另外列出。被告亦自承前開三項工程費是有包括在財物計畫表內，僅抗辯該數字是預估值而已，實際上如果只是預估值，為何其後要單獨將前開三項費用另外列出。已經預估的金額，如果有變動也只是數額變動而已，工程項目是不會變動的。因此，被告其後另外列出水電設施等單獨項目費用，其作法不合慣例、不合邏輯、不合情理之作法，要謂其中無重大違法，孰人能信。更何況，被告主張工程費總金額是差不多一事，亦與事實不合，因為實際陳報到行政院之金額是三十二億元。
四、就八十八年系爭修正後重劃計畫書圖公告之行政處分重大明顯瑕疵：
（一）查八十八年系爭修正後重劃計畫書圖公告，乃依八十五年系爭重劃計畫書圖公告而修正，故八十五年系爭重劃計畫書圖所列之重大明顯瑕疵，八十八年系爭修正後重劃計畫書圖均共同存在，合併陳明。
（二）八十八年系爭修正後重劃計畫書圖公告所修訂之公共設施比率百分之三十點六七，未經都市計畫委員會審議：
１、查都市計畫之變更及公共設施區位比例之決定係屬都市計畫委員會之審議權責，此有被告八十二年北府工都字第二六七九七一號函所敘明，而八十八年修正後重劃計畫書圖，變更公共設施比例，僅經由市地重劃委員會審議，此乃為程序上重大明顯瑕疵。
２、被告在九十一年十二月五月準備程序中，其謂增設九條八公尺道路，所以土地所有權人公共設施共同負擔比例因此而提高，並進一步謂該部份之都市計畫變更尚在都委會程序進行中等語。實際上，比對各該計畫示意圖，並無被告所稱之增加九條八公尺道路一事，就此部份，被告所言不實，縱有增設九條道路，所增加之公共設施並未納入公設比負擔比例，如予以計算，折價抵付共同負擔之土地，超過重劃區面積之百分之十五，未得重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意。
３、另則，本件變更公共設施負擔比例之程序，皆未符法定程序，乃以此降低公設比，以增加抵費地，再進而為人頭戶之土地分配。依臺灣省政府都市計畫委員會八十二年九月十五日第四六○次會議紀錄，有關南○○○區○○○○道拆遷戶安置方案細部計畫案，其內容載明依據臺北縣都市計畫委員會八十年六月二十二日第一九八次會議、八十年八月九日第二○○次會議審議通過土地使用面積分配表，有關公共設施用地比例為百分之三十四點七四，所以經都委會審議通過的公設比為前開百分之三十四點七四。惟八十二年十二月十三日八二北府工都字第四四三六二一號變更蘆洲都市計畫（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）主要計畫案公告、八十三年八月十五日八三北府工都字第二七二二八一號變更蘆洲都市計畫（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫案公告、八十五年四月十一日八五北府地五字第一一六一○一號蘆洲鄉南港子市地重劃計畫書圖公告，前三項公告內容有關公設比均載明為百分之三十，其依據僅為八十二年六月一日專案小組第二次會議決議結論而已，經都委會審議通過，即變更都委會審議通過之百分之三十四點七四，瑕疵不僅明顯，亦重大違法。而且被告說八十八年二月十二日八八北府地五字第五九五五二號第十四期蘆洲市南港子市地重劃區修正後重劃計畫書圖公告，其公設比變更為百分之三十點六七，該部份尚在都委會審議中，迄今尚未定案，足見變更公設比由百分之三十四點七四降為百分之三十，一定要經過都委會審議通過，但如前所述，被告不僅未經都委會審議通過就公告前開公設比的數字。再則更離譜之事實，乃省府專案小組之內部簽呈，其載明「臺北縣政府自蘆洲南港子於八十三年十二月完成變更都市計畫程序，迄本年十月十七日始函報市地重劃計畫書」，由時間點明顯可以知悉，被告公告系爭主要都市計劃及細部都市計劃，有關變更公設比為百分之三十，並未完成都市計畫變更程序就先行公告，自屬明顯重大瑕疵。
４、系爭重劃計畫書其法律依據依其第二點乃依平均地權條例第五十六條，都市計畫發布情形，其主要計畫於六十年十月五日以北建九字第一一九一三七號函發布實施，細部計畫於八十三年七月十七日以八三北府工都字第二七二二八一號函發布實施，惟查其都市計畫發布情形其主要計畫應於本案系爭八十二年十二月十三日北府工都字第四四三六二一號變更蘆洲都市計畫（南港子地區）（二重疏洪道拆遷安置方案）主要計畫，原蘆洲鄉和尚洲南港子段地區為二級洪水平原管制區，經省政府七十九年一月卅一日七九府建水字第一八五九三八號函公告解除，何有主要計畫之依據？而細部計畫應為本案系爭八十三年八月十五日變更蘆洲都市計畫（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫函發佈實施，而非如被告系爭計畫書所示。被告以錯誤之法律依據為其實施依據，自有瑕疵。
五、另則，前述四項行政處分之共同重大明顯之瑕疵，即在於浮報人頭拆遷戶數以為違法補償之事：
按前述四項計畫之主要目的，即在於二重疏洪道拆遷戶安置方案，但是不僅在該四項行政處分中，找不到明確安置的對象及戶數，甚至連「安置方案」亦未具體呈現在該四項計畫中。因為其中涉及很多的人頭拆遷戶亦列名其中的問題，換言之，本來一戶請領一張拆遷證明書，後來變成一戶可能領得數十張拆遷證明，甚至連拆除只有數坪之人，亦可補償五十坪之土地。總而言之，之所以提出前述四項行政處分無確認之訴之目的，其根源即在於人頭戶數之問題，使得原告等人權利受損，使得國家可能浪費數十億公帑。
被告主張：
一、按「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。‧‧‧。
」、「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比率共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。‧‧‧。」分為都市計畫法第四十二條及平均地權條例第六十條所明文規定。揆其意旨，都市計畫地區範圍內土地，應視實際情況劃設各項公共設施，非指每一都市計畫地區範圍內均應劃設上開所列之每一項公共設施用地；又市地重劃作業，係以實現都市計畫內容為目標，是平均地權條例第六十條規定重劃區內供公共使用之十項公共設施用地，應指重劃地區範圍內之土地，經都市計畫劃設為上開十項公共設施用地之任何一項者，由參加重劃土地所有權人按其授益比率共同負擔，是原告所陳本重劃區違法未依平均地權條例第六十條規定設置零售市場用地乙節，恐係誤解。
二、行政院秘書處八十二年四月一日臺八十二內○八二三八號函附八十二年三月二十二日「審查臺灣省政府函報有關﹃凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，採區段徵收方式開發﹄案，該府處理意見一案第二次會議紀錄」，其中六、審查結論：（三）第十二案，原則同意照臺灣省政府協議處理意見辦理，惟理由部分，應說明本案係於七十八年九月十九日前已與變更範圍內土地所有權人協調取得同意辦理市地重劃之同意書，並據以辦理本都市計畫案之變更，故擬免受一律採區段徵收方式開發之限制。請臺灣省政府備文補充說明本案無法採區段徵收方式開發之理由報院。查上開審查結論（二），其中第十二案係屬另案都市計畫與本重劃區都市計畫無涉，是原告所陳本重劃區應取得範圍內土地所有權人之同意，始得辦理市地重劃之同意書乙節，恐係誤解。
三、有關原告質疑拆遷戶數認定之問題乙節，查拆遷證明之發給，原係因應拆遷戶依臺灣省政府七十一年七月十六日七一財二字第四六四四七號核定「臺北地區防洪初期實施計畫工程用地拆遷戶購屋貸款作業要點」規定，辦理第一年利息由政府貼補之購屋貸款，需提出建築物徵收拆除證明文件，向臺灣土地銀行申請貸款，由被告依據建築物徵收補償清冊內經認定為合法建物者繕寫拆遷戶證明書，送經權責單位（工務局、建設局）審查核章後發給，嗣為辦理拆遷戶安置，而做為審核認定安置資格之主要依據。由於拆遷證明書非一次整批發給，且自發給至擬議辦理安置相隔已久，承辦人員迭經更易，查證不易且費時，故初始由拆遷戶代表張通寶先生等提供九○七戶名冊，後經依專案小組第一次會議結論公告一個月接受其他合法拆遷戶補行登記，戶數增為一三九三戶，專案小組第二次會議乃決議以一、四○○戶作為審議都市計畫變更之基準，嗣為恐疏漏，派人至檔案室一一過濾清查影印全部函送拆遷戶證明書之公文，並向臺灣土地銀行借得整理成冊之拆遷戶證明書，陸續辦理清查核對，因部分領有拆遷證明書之拆遷戶未辦理登記，乃影印相關資料補送經濟部水利署（原臺灣省政府水利處、建設廳所屬水利局），致該府函報之拆遷戶戶數有所增加。惟上開戶數並非拆遷戶安置（享有配售資格）戶數，經濟部水利署及本府就所有拆遷戶資料，依安置事宜處理小組第四次會議審定之資格認定標準及配售作業方式及順位，予以分門別類整理審查後，提報該專案小組第六次會議初步審查結果，計有二重疏洪道三重地區一二四五戶，三重堤防二九三戶，合計一五三八戶享有配售資格，並由被告依該次會議決議於八十六年十二月二日至八十七年三月一日公告三個月，公告期間意異議案件（包括安置配售順序、方式、重複配售、拆遷證明書遺失‧‧‧等異議事項），經專案小組第七次至第十三次會議陸續審核，修正（例如：撤銷已獲安置五股工業區內、無主要建物僅水塔、雞舍﹒﹒等被拆除者及重複列冊等情形者）為二重疏洪道三重地區一一八八戶，三重堤防三二一戶、合計一五○九戶享有配售資格，本安置名冊之審理係在公開、公平作業程序下完成，其戶數並無一再膨脹之情形。
四、按「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或（縣）市主管機關申請核備；‧‧‧。」、「籌備會申請擬辦地區有左列各款情形之一者，應不予核准：‧‧‧三、經政府擬定開發計畫或有重大建設者。‧‧‧。」分為獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第七、十九條所明文規定。查「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」第三次會議紀錄八、結論二、請籌備會照省地政處八十二年十月十二日開會結論三、依法定程序向臺北縣政府提出申請自辦市地重劃。依上開規定，自辦市地重劃作業之准否，應屬各該直轄市或縣（市）主管機關之權責，是上開會議結論請原告等依法定程序向被告申請自辦市地重劃作業，被告基於系爭重劃區原係為配合三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜，原已擬定其開發計畫，攸關民眾權益甚大，不宜自辦，與法並無不合，是原告等所陳，省府專案小組第三次會議原則上同意照辦乙節，恐係誤解。
五、另按「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。‧‧‧。依第一項規定折價抵付共同負擔之土地以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」、「土地所有權人依本條例第六十條規定，應共同負擔之項目如左：一、公共設施用地負擔：指重劃區內供公共使用之道路、‧‧‧。二、費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，‧‧‧。」分為平均地權條例第六十條及市地重劃實施辦法第二十一條所明文規定。查系爭重劃區依據市地重劃實施辦法第十四條規定擬具市地重劃計畫書報請上級機關核定時，其中公共設施用地負擔三○﹒六七％、費用負擔一四﹒三三％均為概估值，實務上，仍須俟地籍測量完竣，依實際測量結果編撰重劃計算負擔總計表，辦理土地分配作業，按系爭重劃區計算負擔總計表內所載公共設施用地負擔二九．○八％、費用負擔一
五．九二％合計四十五％，依上開規定，無須徵求土地所有權人之同意，是原告所陳公共設施比率超過法定上限，應得土地所有權人之同意乙節，顯係誤解。
六、依平均地權條例第六十條規定，應共同負擔之項目為公共設施用地負擔及費用負擔，其中費用負擔包括工程費用、重劃費用及貸款利息，依據市地重劃實施辦法第二十一條規定：所稱工程費用，指道路、路燈、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防制費。查擬定蘆洲（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫事業及財務計畫表所載列工程費，表下註記：本表開發經費及預定完成期限得視主辦單位財務狀況酌予調整。是被告辦理系爭重劃區之開發，依上開規定，辦理工程規劃設計及施工，並無不當，是重劃區內自來水、電力外線、瓦斯管線等三項工程，原即屬施作項目，而原告質疑該等工程另外列出，應係對開發工程施作項目不了解所致，致有所誤解；另查重劃費用包括工程費用、重劃費用及貸款利息，本重劃區截至目前為止，開發經費已支付約三十二億元。
七、次按都市計畫擬定變更之審議事項為都市計畫委員會之職掌，且都市計畫委員會採合議制，審議及討論之案件依會議之方式進行，開會時，任何公民或團體代表之說明意見，僅供委員審議之參考，採納與否，係經由委員審慎審議後作成決議，決議事項非任何個人或團體所能左右，合先敘明。關於變更本縣蘆洲市南○○○區○○○○○道拆遷戶安置方案）主要計畫案，送請前臺灣省都市計畫委員會審議時，該會雖曾多次函請被告就二重疏洪道拆遷戶安置對象、戶數與處理方式等提供資料供審議參考，且安置事宜處理小組第一次會議決議，請被告辦理公告拆遷戶登記，俟確定安置戶數後再送省都委會審議都市計畫變更案（並未提及應待拆遷戶數確定，始可呈報省府制定細部計畫），嗣因該等地上物早已拆除，查證不易非短期間內可完成，為避免政策性之安置計畫因此延宕期程，八十二年五月二十八日三重堤防及二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組第二次會議，討論事項第一案經決議略以：「一、拆遷戶之戶數以臺北縣政府八十二年五月十一日所送名冊（一、三九三戶）為主，用一、四○○戶為基準‧‧‧二、劃設公共設施用地之比率‧‧‧公共設施用地三○％抵費地一五％」，該委員會參據前開會議決議，審議劃設公共設施用地三十％，並附帶決議：「本案係為安置防洪初期計畫中二重疏洪道三重地區之拆遷戶，如果拆遷戶未達一、四○○戶，剩餘之抵費地，請臺北縣政府另循法定程序變更為公共設施用地」，足見該會業就公共設施用地之劃設作充分之考量，而所謂一、四○○戶僅係供審議參考之基準，並非最後確定數，蘆洲南港子地區都市計畫主要計畫變更及細部計畫擬定，既均經法定程序完成審議、核定及公告發布實施，程序完備，自具有法定效力。再按「重劃區內都市○○○○○街廓無法符合重劃分配需要者，得於不妨礙原都市計畫整體規劃及道路系統之前提下，增設或加寬為八公尺以下巷道，並依第二十六條規定計算臨街地特別負擔。前巷增設或加寬之巷道，主管機關應於重劃分配結果公告確定後，通知有關機關辦理都市計畫細部計畫變更。‧‧‧。」為市地重劃實施辦法第二十八條所明文規定。查系爭重劃區於實施期間，因土地分配需要增設九條八公尺巷道，於土地分配成果公告確定後，依上開規定，移請被告城鄉局辦理都市計畫細部計畫變更程序中，俟完成法定程序後，都市計畫書圖自會標明增設之道路。
八、依據「臺北地區防洪初期實施計畫三重堤防、蘆洲堤防、疏洪道及左右岸堤防工程用地建築物補償費清冊」所載，張通寶先生等六人及杜培根先生等十五人均有其主建物被徵收，是原告所稱張通寶先生同一戶六人以雞舍、水塔等名義取得拆遷戶配售資格、杜培根先生等十五人以木棚、鴨舍、屋頂粉裝、衣櫥﹒﹒等名義取得拆遷戶配地資格浮報而具領補償費乙節，顯係誤解。
九、查都市計畫法第十二條規定「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫」，如東北角風景特定區計畫、臺北水源特定區計畫、林口特定區計畫（新市鎮）等皆屬前開定義之特定區計畫，而蘆洲都市計畫原係為鄉街計畫，本變更主要計畫案之公開展覽、審議、發布實施自應遵循鄉鎮計畫之法定程序辦理，而非原告所稱屬特定區計畫，另依都市計畫法第二十條規定「四、鎮鄉之主要計畫由省政府核定，並送內政部備查」，爰辦理程序亦非原告所述明者，先予陳明。依前省都委會八十二年九月十六日八二臺省字第四一八八號函示變更主要計畫案經八十二年九月十五日第四六○次會議審議完竣，並請被告檢送有關書圖函送該會層轉省府核定，經被告八十二年十一月十六日八二北府工都字第四○五四四二號函呈省都委會依其審議意見修正之計畫書圖並請層轉省府核定，案經前省政府八十二年十一月三十日八二府建四字第一七八三七六號函核定並請被告依法發布實施，副本亦函請內政部備查，案再經被告八十二年十二月十三日八二北府工都字第四四三六二一號公告發布實施，辦理過程符合法定程序。另查八十二年九月十五日前省都委會第四六○次會議決議：「一、綜合意見部分全照八十二年九月七日小組意見。」，又查綜合意見第二、三、五
（一）、五（七）及第七點小組決議意旨皆係為照案通過或為修正後通過，另第十點有關土地使用分區管制必須要再公開展覽部分，小組意見決議欄係為「併細部計畫土地使用分區管制要點審議」，非為原告所稱需重新辦理公開展覽，另依都市計畫法第十九條第二項明訂「該管政府都市計畫委員會審議修正，或經上級政府指示修正者，免再公開展覽」，且依前開說明變更主要計畫案經前省都委會函示審議完竣、前省政府核定並經被告公告發布實施有案，辦理過程符合法定程序。再查細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施應分別依照都市計畫法第十八條至第二十一條之規定辦理，為都市計畫法第二十三條所明訂，擬定細部計畫案經前省都委會八十三年四月六日第四七一次會審議完竣，前省政府以八十三年八月二日八三府建四字第一五八二二八號函核定並請被告依法發布實施，副本亦函請內政部備查，案再經被告八十三年八月十五日八三北府工都字第二七二二八一號公告發布實施，辦理過程符合法定程序。
十、復按「選定之重劃地區尚未發布細部計畫或其細部計畫需變更者，應於完成細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理重劃。但選定重劃之地區，其主要計畫具有都市計畫法第二十二條第一項規定之內容者，得先依主要計畫辦理重劃，以配合擬定細部計畫」、「重劃地區選定後，主管機關應擬具市地重劃計畫書報請上級主管機關核定。‧‧‧。」分為市地重劃實施辦法第九、十四條所明文規定。查系爭重劃區於細部計畫發布實施後，重劃計畫書經報請前臺灣省政府八十五年三月十九日八五府地六字第一四七五○四號函復以：「所送貴縣蘆洲鄉南港子公辦市地重劃計畫書既已依本府八十五年一月廿三日八五府地六字第一四三九四○號函示意見修正，同意備查，請依法辦理公告，並依計畫進度積極展開各項重劃工作及自行列管。」，被告依上開函示辦理重劃計畫書公告，並積極展開各項重劃工作，並無不當，另八十八年間因土地分配需要增設巷道，修正重劃計畫書報請臺灣省政府以八十八年二月六日，八八府地六字第一四二八五○號函略以：同意核備，請依法公告並積極辦理各項重劃作業。是原告所陳系爭重劃區都市計畫未完成，在上級機關未核定亦未授權情況下，逕行辦理市地重劃乙節，恐係誤解。
理 由
一、按「確認行政處分無效之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。
」行政訴訟法第六條第一項定有明文；又行政處分具有重大明顯之瑕疵者為無效，現行行政程序法第一百十一條第七款定有明文。而所謂重大明顯之瑕疵，係指該瑕疵情節為重大，且無需經調查一望即知者而言。本件雖無行政程序法適用，惟行政程序法該項規定，可作為法理適用，合先敘明。又按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第六條第二項定有明文。本件原告向被告請求確認起訴聲明（一）、（二）、（三）行政處分無效未被允許，有原告提出之聲請書及被告九十年六月二十六日九十北府地劃字第二一五九七四號函影本附卷可參，其起訴為合法；至於其起訴後追加確認（四）八十五年四月十一日八五北府地五字第一一六一○一號蘆洲鄉南港子市地重劃計畫書圖公告之行政處分無效部分，原告雖主張無甚礙於被告之防禦與訴訟終結，依行政訴訟法第一一一條規定追加，惟其即未在經向被告請求確認無效未被允許，欠缺確認訴訟之起訴合法要件，其逕於訴訟中追加為不合法，應予駁回。
二、原告主張八十二年變更蘆洲都市計畫主要計畫公告之行政處分無效部分：
（一）原告主張未設置零售市場部分：按都市計畫法第四十二條第一項明定「都市計畫地區範圍內，『應視實際情況』，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。．．」，又平均地權條例第六十條第一項「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。」是以，都市計畫法明定都市計畫地區範圍內土地，『應視實際情況』劃設各項公共設施，即都市計畫擬定時，就是否劃設某項公共設施都市計畫之有關主管機關實有裁量權，而非指每一都市計畫地區範圍內，均應劃設該條所列之每一項公共設施用地；而完成都市計畫內容之方式有徵收、市區徵收等方式，因此市地重劃作業，係實現都市計畫內容方法之一。是以平均地權條例第六十條規定重劃區內供公共使用之上開十項公共設施用地乙節，係指重劃地區範圍內之土地，如經都市計畫劃設為上開十項公共設施用地者，應依平均地權條例第六十條第一項規定，由參加重劃土地所有權人按其授益比率共同負擔，並非指每一重劃區均需劃設上開十項公共設施用地，且本案係經台灣省都市計畫委員會小組八十二年九月十五日第四○六次會議採納其專案審議小組同月九日之綜合意見「市場用地併鄰近分區（商業區）理由：１市場用地非屬必要之公共設施。２調整補其他公共設施之不足」而未劃設，原告主張自無可採。
（二）原告主張公共設施比例百分之三十違反部頒公共設施劃設標準部分：原告雖主張系爭主要計畫公共設施比，由百分之三十四點七四降為百分之三十，依專案小組之建議「尚難達到部頒公共設施劃設標準」，被告之系爭主要計畫公告之行政處分，違反部頒公共設施劃設標準之規定云云。惟查，系爭變更都市計畫主要計畫，就應設置何種公共設施用地，依上述規定，主管機關有裁量權；而系爭公共設施比例百分之三十，係前台灣省建設廳八十二年五月二十八日三重堤防及二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組第二次會議，討論事項第一案決議略以：「一、拆遷戶之戶數以臺北縣政府八十二年五月十一日所送名冊（一、三九三戶）為主，用一、四○○戶為基準‧‧‧二、劃設公共設施用地之比率‧‧‧公共設施用地三○％抵費地一五％」，該委員會參據前開會議決議，審議劃設公共設施用地三十％，並附帶決議：「本案係為安置防洪初期計畫中二重疏洪道三重地區之拆遷戶，如果拆遷戶未達一、四○○戶，剩餘之抵費地，請臺北縣政府另循法定程序變更為公共設施用地」，足見該會業就公共設施用地之劃設作充分之考量，復經前省都委會第四○六次會議審議採納，要無重大瑕疵可言，況且，原告所稱之違反內政部頒公共設施劃設標準一節，為八十二年九月七日小組意見而已，並未經該小組採納，且非法律，縱有違反，亦不生無效效果，原告此部分主張，亦無可採。
（三）原告主張重劃計畫未取得土地所有權人之同意部分：原告主張行政院於七十八年間下達行政命令，土地一律採「區段徵收」之方式辦理，此為市地重劃之方式，應取得土地所有權人之同意。系爭主要計畫公告乃因市地重劃方式而變更蘆洲都市計畫，被告未取得土地所有權人同意，即以市地重劃為由，公告系爭主要計劃。被告雖抗辯系爭開發方式不受一律採區段徵收方式限制，在八十一年十二月行政院的函可知已經報行政院核准等語，但依原告所提準備書二狀所附原證三之「行政院秘書處八十二年四月一日臺八十二內○八二三八號函」，所載會議審查結論第三部份，即明確說明應取得土地所有權人之同意辦理市地重劃之同意書，並始可據以辦理都市計劃之變更。被告主張折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五，無需經土地所有權人同意一事，與前開行政院八十二年所提出之函文內容，根本是不相干之事。被告未經過土地所有權人之同意，而逕行由區段徵收改為公辦市地重劃，明顯可知被告違法云云。惟查，前開行政院八十二年函所載會議審查結論第三部份，係就該次會議提案第十二案所為審查結論，有原告提出之該函所附會議紀錄影本可參，而第十二案之議案內容為「大安都市計畫案（面積一一．四二公頃其中農業區變更為住宅區部分面積為七．八五公頃），與本件完全無關，而該次會議與本件有關部分為議案內容「二、變更擬定蘆洲（南港子地區）（二重疏洪道拆遷安置方案）主要細部計畫案。面積六
二．四○公頃」有行政院九十二年二月二十一日院臺內字第○九二○○○七七九八號函檢送之議案內容抄本附卷可參，是原告所稱行政院八十二年函指示應取得土地所有權人同意辦理市地重劃同意書者，係對該次會議「第十二案」所為指示，而本件為「第三案」，原告主張本件應按第十二案取得「土地所有權人同意辦理市地重劃同意書」，自有張冠李戴之誤，為無可採。
（四）原告主張「二重疏洪道、三重堤防拆遷戶」安置對象、戶數與方式，尚未確定，抵費地未依安置戶確實計算，即直接公告系爭主要計畫部分：
原告雖主張系爭主要計畫，乃為安置「二重疏洪道、三重堤防拆遷戶」而設立，故有抵費地之需要，當時省政府建設廳多次函請被告確定安置對象、戶數及方式，惟被告竟於「系爭主要計畫之審查表」中，偽稱「安置對象、戶數與方式業經建設廳同意」。實則迄今，安置對象、戶數及方式，尚在爭議之中。另查，安置對象、戶數及方式皆未能確定，又何來「抵費地」百分之十五之比例之確認云云。惟查，當時省政府建設廳多次函請被告確定安置對象、戶數及方式時，被告因該等地上物早已拆除，查證不易非短期間內可完成，為避免政策性之安置計畫因此延宕期程，八十二年五月二十八日三重堤防及二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組第二次會議決議略以：「一、拆遷戶之戶數以臺北縣政府八十二年五月十一日所送名冊（一、三九三戶）為主，用一、四○○戶為基準‧‧‧二、抵費地一五％」，經省都委會八十二年九月十五日第四六○次會議決議採納，並附帶決議：「本案係為安置防洪初期計畫中二重疏洪道三重地區之拆遷戶，如果拆遷戶未達一、四○○戶，剩餘之抵費地，請臺北縣政府另循法定程序變更為公共設施用地」，是其已經前台灣省都市計畫委員會審議討論，並鑑於其確定之困難而作成附帶決議以為調整之依據，並無不合；何況依原告所稱迄今，安置對象、戶數及方式，尚在爭議之中未能確定，足見該項爭議須經冗長之調查，始能確定，非屬重大明顯瑕疵，原告據以主張確認行政處分無效，要無可採。
三、原告主張八十三年系爭細部計畫公告之行政處分無效部分：
（一）原告主張略以系爭計畫書名稱為「擬定蘆洲（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫書」應完成都市計畫法第十八條至第二十一條之公開展覽三十天之法定程序，惟被告卻仍持七十九年十二月二十九日至八十年一月二十七日公開展覽之細部計畫草案為其完成都市計畫法第二十三條規定之法定公開展覽程序之依據，於法不合云云。惟按「主要計劃及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第十九條至第二十一條及第二十三條之規定辦理。」、「該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」行為時都市計畫法第二十八條第十九條第二項分別定有明文。經查，被告八十三年八月十五日公告主旨為「變更蘆洲（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫案，自八十三年八月十七日起發布實施」；公告事項「變更計畫詳見變更計畫圖」，足見系爭細部計畫係為經變更之細部計畫，雖其細部計畫書名稱為「擬定蘆洲（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫書」，惟其封面亦載明「編定時間：七十九年十二月編定，修訂時間：八十三年五月修訂」，而被告七十九年十二月編定之「擬定蘆洲（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫書」業經被告以七十九年十二月二十七日七九北府工都字第三五八○五一號公告自同月二十九日起公開展覽三十天，並記明公開展覽期間公民或團體得以書面二份載明姓名或名稱及地址向被告提出意見，被告將提該縣都市計畫委員會審議參考，有該公告影本附卷可稽，是其主旨欄雖為「主要、細部計畫草案」，惟應係「主要、細部計畫」之筆誤，此參其細部計畫書，並非記載「草案」可明，被告依該公告於八十年一月十五日於蘆洲鄉公所舉行公開說明會，經綜理人民團體陳情意見後，經台北縣都市計畫委員會於八十年六月二十二日、八十年八月九日第一九八、二○○次會審查通過，並報由台灣省都市計畫委員會八十三年四月六日第四七一次會審查通過，有「台北縣變更都市計畫審核摘要表」所載附卷可參，而依系爭八十三年五月細部計畫書第二章記載「主要計畫與本細部計畫之關係：（一）省府八十二年七月十九日建六字第三七○○五號函示有關二重疏洪道三重地區折遷戶安置事宜協調會，會中結論將（本案與新莊頭前段地區及三重重陽橋引道附近地區）三地區公共設施用地比例均調整為百分之三十，以利安置拆遷戶。（二）本細部計畫範圍與主要計畫完全一致，由於該主要計畫已包括土地使用分區、公共設施、道路系統及事業與財務計畫等計畫內容，並公共設施用地比例已達百分之三十，故本細部計畫依主要計畫之指導，規劃內容與主要計畫相同，惟增訂土地使用分區管制要點。」足見八十三年五月公告之系爭細部計畫書圖係因省府八十二年七月十九日建六字第三七○○五號函示有關二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜協調會，結論將公共設施用地比例調整為百分之三十而有所變更，係屬經該管政府都市計畫委員會審議修正者，依行為時都市計畫法第十九條第二項規定免再公開展覽，是原告就此所為之主張，亦無可採。
（二）至原告另稱臺灣省都市計畫委員會八十三年四月六日第四七一次會議紀錄，就「擬定蘆洲（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫案」案由，決議第五點已明白指示「將主要計畫訂定之附帶條件一修正為：「應另行擬定細部計畫（含配置適當之公共設施用地與擬具公平合理之事業及財務計畫）並以市地重劃方式開發，俟細部計畫完成法定程序及市地重劃辦理完成後始得發照建築。」命被告應另行擬定細部計畫後，再依都市計畫法完成法定之公開展覽程序云云。惟查，省都委會八十三年四月六日第四七一次會議紀錄，決議一明載「照縣政府於會中所提細部計畫圖通過。」，至上述決議第五點，則係指應將「主要計畫訂定之附帶條件一」修正為．．，即修正「主要計畫訂定之附帶條件一」之記載內容為「「應另行擬定細部計畫（含配置適當之公共設施用地與擬具公平合理之事業及財務計畫）並以市地重劃方式開發，俟細部計畫完成法定程序及市地重劃辦理完成後始得發照建築」，並未明指應再行「公開展覽」，而被告另行擬定之細部計畫，依行為時都市計畫法第十九條第二項規定免再公開展覽已如上述，其依法於八十三年八月十五日公告，完成完成法定程序，並無瑕疵，原告主張亦無可採。至於土地使用分區管制要點，係另一行政命令，並非細部計畫之內容，其公告發布與細部計畫有無違法無關，併此敘明。
四、原告主張八十八年系爭修正後市地重劃計畫書圖公告之行政處分有重大明顯瑕疵部分：
（一）原告主張省府專案小組第三次會議，原則上同意原告等人自辦市地重劃，原告等亦依法設立籌備會，取得土地所有權人同意，設立「安置方案計畫」送被告審核，被告應依法審核相關文件是否完備，並無裁量准否之權利。被告竟置省府專案小組同意自辦市地重劃之行政處分不理，而逕行公告系爭市地重劃計畫書圖，違反人民信賴保護原則一節，按「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或（縣）市主管機關申請核備；‧‧‧。」、「籌備會申請擬辦地區有左列各款情形之一者，應不予核准：‧‧‧三、經政府擬定開發計畫或有重大建設者。‧‧‧。」分為獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第七、十九條所明文規定。查「三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組」第三次會議紀錄三「乙○○先生及甲○○先生申請自辦新莊頭前地區及三重重陽橋引道附近地區市地重劃，以協助政府安置本案拆遷戶一案，辦理情形為「本案地政處於八十二年十月十二日開會研商為安置臺北縣二重疏洪道拆遷戶選定三個重劃區辦理事宜會議紀錄結論（二）蘆洲光華自辦市池重劃籌備會並已擬具配合安置計畫應提省府三重堤防與二重疏洪道三重地區拆遷戶安置事宜處理小組審議通過後，始可同意辦理」，「處理小組第三次會議紀錄八、結論二、請籌備會照省地政處八十二年十月十二日開會結論三、依法定程序向臺北縣政府提出申請自辦市地重劃」有該會議紀錄附卷可稽，是原告所稱省府專案小組第三次會議，原則上同意原告等人自辦市地重劃一節，與事實不符；又原告所提主觀公權利，係指原告起訴有無訴之利益，是否有權利保護必要而言，本件係原告依平均地權條例第五十七條規定申請自辦市地重劃，被告不予准許，並以公辦市地重劃方式進行，是否無效之爭執，並非否認原告有申請之權利，原告就此所為主張，尚有誤解。至原告另稱其即有申請之權利，被告即無否准之裁量權云云，其主張於法無據，更與行政法法理有違，要不足採。
（二）原告主張違反平均地權條例第六十條第二項（按應為第三項）之規定，折價抵付共同負擔之土地，依八十五年系爭市地重劃計畫書圖公告第七條第二、三項公共設施用地平均負擔比率，其中分子扣減項「原公有道路土地抵充面積」記載為「2.5275」公頃，惟八十三年細部計畫公告表三附註欄記載實為「2.82」公頃。依比例計算，土地所有權人平均重劃負擔應為百分之四十五點六五，未得重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意即為市地重劃土地所有權人負擔之公共設施面積比率超過法定上限，顯屬重大瑕疵一節，經查，八十三年細部計畫公告表二「「擬定蘆洲（南港子地區）（二重疏洪道拆遷戶安置方案）細部計畫土地使用計畫面積分配表」附註欄記載「⑴已扣除徵收闢建完成之道路面積（共2.82公頃）⑵實際面積仍應依據核定圖實地分割測量面積為準」，故被告於八十五年公告市地重劃時，以實地分割測量面積頃「2.5275」公頃計算，係屬細部計畫容許變更之範圍，且其數字需另經測量始得確定者，縱前後有所不同，並非屬明顯之瑕疵，又所稱百分之四十五點六五之公共設施負擔比之手寫部份，為省政府地政處所寫一節，查其既係以尚待測量更正之2.82公頃為計算依據，其計算所得分之四十五點六五之數據，自無可採。另關於原告主張徵收後由原土地所有權人買回之部分，應納入公設比土地所有權人負擔一節，查該已買回之土地，既非為公共設施用地，原告主張應納入公設比土地所有權人負擔，亦屬於法無據，為無可採。
（三）關於原告主張工程款浮報編列，項目均無變動，卻由五億增加為十五億涉有重大明顯瑕疵一節，按「市地重劃計畫書應記載左列事項：‧‧‧八、預估費用負擔：包括土地所有權人共同負擔之工程項目及其費用、重劃費用及貸款利息之總額與平均負擔比率。」市地重劃實施辦法十四條第二項第八款定有明文，因此關於市地重劃之費用負擔係為預估之數字，其嗣後之調整變更，在所難免，而依平均地權條例第六十條規定，應共同負擔之項目為公共設施用地負擔及費用負擔，其中費用負擔包括工程費用、重劃費用及貸款利息，依據市地重劃實施辦法第二十一條規定：所稱工程費用，指道路、路燈、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防制費。查被告所擬本件細部計畫事業及財務計畫表所載列工程費，表下註記：本表開發經費及預定完成期限得視主辦單位財務狀況酌予調整。是被告辦理系爭重劃區之開發，依上開規定，辦理工程規劃設計及施工，並無不當，是重劃區內自來水、電力外線、瓦斯管線等三項工程，原即屬施作項目，被告如何製表敘述，不生影響，另查重劃費用包括工程費用、重劃費用及貸款利息，本重劃區截至目前為止，開發經費已支付約三十二億元，業據被告陳明在卷，原告所稱浮報編列，顯有誤會。
（四）八十八年系爭修正後重劃計畫書圖公告所修訂之公共設施比率百分之三十點六七，未經都市計畫委員會審議部分：
按「選定之重劃地區尚未發布細部計畫或其細部計畫需變更者，應於完成細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理重劃。但選定重劃之地區，其主要計畫具有都市計畫法第二十二條第一項規定之內容者，得先依主要計畫辦理重劃，以配合擬定細部計畫」、「重劃地區選定後，主管機關應擬具市地重劃計畫書報請上級主管機關核定。‧‧‧。」分為市地重劃實施辦法第九、十四條所明文規定。查系爭重劃區於細部計畫發布實施後，重劃計畫書經報請前臺灣省政府八十五年三月十九日八五府地六字第一四七五○四號函復以「所送貴縣蘆洲鄉南港子公辦市地重劃計畫書既已依本府八十五年一月廿三日八五府地六字第一四三九四○號函示意見修正，同意備查，請依法辦理公告，並依計畫進度積極展開各項重劃工作及自行列管。」，被告依上開函示辦理重劃計畫書公告，並積極展開各項重劃工作，並無不當；再按「重劃區內都市○○○○○街廓無法符合重劃分配需要者，得於不妨礙原都市計畫整體規劃及道路系統之前提下，增設或加寬為八公尺以下巷道，並依第二十六條規定計算臨街地特別負擔。前巷增設或加寬之巷道，主管機關應於重劃分配結果公告確定後，通知有關機關辦理都市計畫細部計畫變更。」市地重劃實施辦法第二十八條亦有明定。查系爭重劃區於實施期間，被告因土地分配需要增設九條八公尺巷道，經修正重劃計畫書報請臺灣省政府以八十八年二月六日，八八府地六字第一四二八五○號函略以同意核備，請依法公告並積極辦理各項重劃作業，被告遂於土地分配成果公告確定後，依上開規定，移請被告所屬城鄉局辦理都市計畫細部計畫變更程序中，亦係依據市地重劃實施辦法第二十八條規定程序辦理者，原告主張應先經都市計畫委員會審議變更細部計畫一節，與該規定不合，其據以主張本件修正市地重劃書圖有重大明顯瑕疵云云，亦無可採。
（五）原告指摘系爭重劃計畫書其法律依據之記載漏載八十二年十二月十三日北府工都字第四四三六二一號變更蘆洲都市計畫（南港子地區）（二重疏洪道拆遷安置方案）主要計畫，固非無據，惟查其已載明依據之細部計畫為八十三年八月十七日以八三北府工都字第二七二二八一號發布實施者，是該項漏記係屬顯然之漏載，被告本得依行政程序法第一百零一條之規定自行更正，亦不生無效之效果。
五、又原告主張前述四項行政處分之共同重大明顯之瑕疵，即在於浮報人頭拆遷戶數以為違法補償一節，姑不論被告主張系爭拆遷補償名冊，係割地機關經濟部水利署完成地上物調查者，而關於有無浮報人頭拆遷戶數違法補償，需經詳盡查證，縱有瑕疵，亦非屬明顯瑕疵甚明，原告據此主張行政處分無效，自無可採。
六、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 九 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官 張瓊文
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 九 日
書記官 楊子鋒