臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四七二一號
原 告 甲○○原 告 乙○○右二人共同訴訟代理人 蕭顯忠 律師被 告 台北市政府地政處代 表 人 丙○○處長）訴訟代理人 丁○○右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服台北市政府中華民國九十年五月十一日府訴字第九００五六七五六０一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、本件事實經過概要：
Ａ、緣台北市政府為防洪整治基隆河及開發新社區需要，經選定台北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區徵收，上開地區河道整治計畫經報奉行政院民國（下同）七十九年九月十四日臺經字第二六九六二號函核准，其新生地經擬訂「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，於都市計畫說明書擬定以區段徵收方式辦理該地區之開發。該都市計畫案主要計畫報經內政部八十一年五月四日臺內營字第八一０二六八五號函核定，並由台北市政府以八十一年五月十九日府都工字第八一０三０一一二號公告實施。
Ｂ、嗣台北市政府於八十一年七月二十一日作成府工二（定）字第一三九號核發該地區「無妨礙都市計畫證明書」，並依平均地權條例第五十三條及都市計畫法第四十八條規定擬具區段徵收計畫，經行政院以八十一年九月二十四日臺內地字第八一八六二二一號函核准實施區段徵收，並經被告機關以八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號公告區段徵收在案。
Ｃ、原告甲○○所有位於上揭區段徵收範圍內之台北市○○區○○段一小段二八三地號土地，及原告乙○○所有位於上揭區段徵收範圍內之同小段二八八地號土地（上述二筆土地下稱「系爭土地」），經被告依法公告實施區段徵收後，因原告未於規定期限內向被告機關申請抵價地，亦未具領補償費，被告機關乃依土地法第二百三十七條及民法第三百二十六條之規定，分別以八十三年度存字第二五二九號及第二０八一號提存書，將原告應領取之徵收補償費，提存於臺灣臺北地方法院提存所待領。
Ｄ、另地上建物部分（即舊宗街十號、舊宗街二巷五弄三號房屋），原採協議價購方式辦理拆遷補償，前經台北市政府以七十九年十二月二十七日府工養字第七九○七九九二八號公告拆遷補償事宜。因原告對其所有房屋拆遷補償費有異議，故遲遲未予拆除，嗣台北市政府工務局養護工程處乃以八十五年六月十八日北市工養權字第五七八七八號書函知原告限於八十五年七月十五日前自行拆除，並請檢送房屋證件，俾憑辦理拆遷補償。原告不服，陳請所有系爭房屋及土地，應依平均地權條例第十條後段及都市計畫法第四十九條第一項規定加二成補償，經該處以八十五年七月二十三日北市工養權字第二四三八五號書函否准其請，並請原告限於八十五年七月三十日前自行拆除，原告不服，提起訴願，被駁回，乃提起再訴願，經內政部以八十六年五月二十一日台內訴字第八六○二四七二號再訴願決定：「一、關於地價補償部分：原決定原處分均撤銷，由原處分機關另為適法之處理（理由為「台北市政府工務局養護工程處無權對土地徵收補償金額之爭議作成行政處分」）。二、關於地上物拆遷補償部分：再訴願駁回。」台北市政府工務局養護工程處遂依上開內政部再訴願決定撤銷意旨，將「土地徵收補償費」部分（「建築物拆遷補償費」部分，原告不服再訴願決定，提起行政訴訟，而經改制前行政法院另於八十六年八月二十六日以八十六年度判字第二一０二號判決，撤銷再訴願決定，發回內政部重為決定，最後該處分似被撤銷，而由被告機關重為徵收，後詳）移由被告機關另為處分，但被告機關仍以八十六年六月二十六日北市地五字第八六二一七八一九○○號書函及八十六年七月四日北市地五字第八六二二○一○七○○號書函否准原告之請求。原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，經向前行政法院（現改制為最高行政法院）提起行政訴訟，該院於八十七年十二月十八日作成八十七年度判字第二六七五號判決，駁回原告之訴。
Ｅ、於前行政訴訟繫屬中，被告機關又另就建築改良物部分，依土地法第二百十五條之規定，報請內政部核轉由行政院准予徵收，經行政院以八十七年七月四日臺內地字第八七０六五七五號函准予徵收，被告機關乃據該函作成八十七年十月二十日北市地五字第八七二二八一七０００號公告徵收，並以八十七年十月二十日北市地五字第八七二二八一七００一號函通知原告等領取土地改良物補償費，惟原告亦未於規定期限內至被告機關領取，被告乃依法將之提存於臺灣臺北地方法院提存所待領。
Ｆ、嗣原告於八十九年十月十六日以陳情書向台北市政府陳情，請求返還系爭土地及其地上建築改良物，所持理由略為：「系爭土地位於依都市計畫法第三十二條規劃之『行水區』內，屬特定使用區或特定專用區，依都市計畫法第三十八條規定，有特定用途之管制，被告對其所有編定為『行水區』內之非公共設施保留地之土地，未先將其由『行水區』變更為『河道用地』，即予公告徵收，違反都市計畫法第五十二條徵收程序規定，係屬有瑕疵之行政處分，此為司法院釋字第五一三號解釋所持之法律見解，被告機關應該遵守」等語。
Ｇ、案經被告機關以八十九年十月二十七日北市地五字第八九二二七五四九００號書函復知原告，該函意旨略為：
１、台北市政府為辦理基隆河中山橋至成美橋段河道整治及因應都市發展需要而開發新社區，上開地區河道整治計畫業奉行政院七十九年九月十四日臺七十九經字第二六九六二號函核准，其新生地經擬訂「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，於都市計畫說明書中明定該地區之開發應採區段徵收方式辦理。該區段徵收地區之徵收程序被告均係依法辦理，且與都市計畫法規定並無不符，原告等陳稱違反都市計畫法第五十二條『徵收程序』規定謂屬『有瑕疵的行政處分』應係誤解。
２、被告依土地法、平均地權條例第五十三條規定及該地區都市計畫說明書，以區段徵收方式就全區土地實施開發及河道整治，依法並無違誤，且依內政部核定之主要計畫，全區區徵收地區，故全區之都市計畫均已變更，並據以辦理區段徵收，尚毋需再將『行水區』另為辦理變更都市計畫。
３、有關系爭土地之使用目的區劃，於六十一年十一月十八日公告之「為擬訂本市原轄區已公佈之土地使用分區名稱一部分俾符合新訂都市計畫法臺北市施行細則規定土地分區名稱乙案」，將之劃分為「農業區」，又於七十二年二月九日公告之「配合高速公路及松山大直內湖堤防修訂基隆河兩岸（麥帥公路中山橋間）附近地區主要計畫案」則將之劃設為「行水區」，均無原告等所指非在「行水區」內之情形。
Ｈ、原告不服該函，乃於八十九年十一月二十七日向台北市政府提起訴願，經該府以九十年五月十日府訴字第九００五六七五六０一號訴願決定書，駁回其訴願，原告於收受訴願決定書後，仍未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。
二、兩造訴訟上之聲明：
Ａ、原告部分：
１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
２、求為判決命被告撤銷對座○○○區○○段○○段二八三及二八八地號土地及地上建築改良物（建號二九及三○號）之徵收並將之返還原告。
３、如前二項聲明為無理由，求為判決命被告應依徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值加成賠償原告。
Ｂ、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告部分：
１、原告以被告機關徵收其土地之行政處分違法，要求被告機關返還其土地，其真意應係對徵收土地及拒絕返還土地之處分二者皆提起訴訟，前者係依行政訴訟法第四條第一項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，‧‧‧，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」，原告對被告機關之八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號徵收原告土地之行政處分提起訴訟，後者係依行政訴訟法第五條第二項「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損，害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」，原告對被告機關八十九年十月二十七日北市地五字第入000000000號駁回其請求返還土地之行政處分提起訴訟，前者之行政處分雖係於八十一年作成，惟因原告迄今未接獲通知，不知徵收土地之行政處分之文號，故於請求、訴願、訴訟時皆要求撤銷違法之處分而不能指出處分之文號，而被告之處分既未送達於原告，則原告至八十九年提起請求、訴願，應無逾期之問題，先行陳明。
２、徵收土地案之行政處分，究係以實際徵收土地之機關所為者，或核准徵收之上級機關所為者之行政處分為準，有不同意見，行政法院（按：現改制為最高行政法院）前曾判認，需用土地機關僅係執行上級機關核准之徵收案予以公告周知，並通知土地所有人，並非發生徵收效力之行政處分云，惟上開見解並非正確，說明如下：
ａ、訴願法第三條第一項規定「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，被告機關因需用土地而決定徵收被告土地，因之發生原告土地得喪之法律效果，其決定又不需取得原告同意，自係其單方行政行為，故被告徵收土地之行為完全符合行政處分之要件，應無可疑。
ｂ、需用土地人之徵收土地，應由需用土地人擬具徵收計畫書等向上級機關聲請核准者，僅係由上級機關審核其計畫是否合法妥適，並非上級機關需用土地，而土地法第二百三十六條規定「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。如前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之」，以本案為例，需用土地人為台北市政府，補償費及遷移費由台北市政府規定、負擔，而內政部既不需使用土地，又不負擔補償費，豈可認台北市政府僅係執行內政部之徵收案，主導本件徵收集者實際上係台北市政府，則台北市政府執行實際徵收土地之處分豈可認非行政處分，而由原告之土地前由被告以八十年十一月八日北市地四字第四二三一六號公告徵收，後又報請核准後，撤銷原告土地之徵收，益可證明台北市政府為徵收之主等機關，僅係其徵收及撤銷徵收需報請上級審查核准而已。
ｃ、內政部之核准徵收，僅通知需用土地人，並未通知所徵收土地之所有人，則其核准徵收，顯非直接對土地所有人之行政處分，土地所有人如何訴願，期間如何計算，皆有疑問。
ｄ、撤銷訴訟之提起，須因違法之行政處分，損害其權利或法律上之利益，而內政部之核准徵收，若未經需用土地人實際辦理徵收，土地所有人並未發生實際之損害，此由前述八十年之徵收案又經核准撤銷即可證明，原告之受損害既係因被告之實際徵收而發生，自得對被告之徵收處分提起訴訟。
ｅ、若認內政部之核准徵收始為徵收之行政處分，則土地所有人不服徵收時，須對內政部提起訴願、行政訴訟請求撤銷徵收之行政處分，惟因需用土地人為台北市政府，補償費亦由台北市政府負擔，故地主須待對內政部之撤銷訴訟勝訴確定後，再就請求返還土地或請求損害賠償、補償費等對台北市政府請求、訴願、行政訴訟，一案分成二程序，浪費司法資源，人民之權益亦遲遲未獲保障，豈可謂當。
３、由上開說明可知，本件徵收案之需用土地人為台北市政府，徵收計畫亦為台北市政府擬定，雖經內政部核准，亦僅係台北市政府執行自己經上級核准之徵收案，故徵收案之主體為台北市政府，而其實際執行徵收計畫之行為，應係台北市政府之行政處分，原告既因之權利受損，自得提起行政訴訟。
４、告機關一再主張本件徵收係依平均地權條例第五十三條及都市計畫法第四十八條規定實施區段徵收，惟此種徵收限於對公共設施保留地之徵收，私人土地並不包括在內，有下列事實可證：
ａ、都市計畫法第四十八條規定「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買，其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃」，明確規定係依都市計畫法指定之公共設施保留地始有適用。
ｂ、司法院大法官釋字第五一三號解釋之解釋文稱「都市計畫法第五十二條前段『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計劃中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違』」、
ｃ、內政部台八九內營字第八九八二二四九號函稱「二、‧‧‧都市計畫設使用區或特定專用區，僅止於合理規劃土地使用，並透過土地使用管制規定，指引土地權利關係人依計畫使用，以達成健全都市發展之目標，如其未經都市計畫法所定程序辦理完成都市計畫之變更，即予徵收作公共設施使用，不僅違反都市計畫劃設各使用區或特定專用區之法意，亦侵犯土地所有權人依法使用土地之合法權益。三、‧‧‧為貫徹前開都市計畫法第五十二條前段之規定，以健全都市發展保障人民權益，本部旨揭號函釋略以：『都市計畫範圍內得予徵收之土地，除依法辦理舊市區更新者外，應僅限於依都市計畫法劃定之公d-設施保留地口。四、‧‧‧各級政府徵收都市計畫各使用區或特定專用區土地，申請核發無妨礙都市計畫證明書時，‧‧‧，已依都市計畫法所定程序辦理完成者，得據以核發無妨礙都市計劃證明書外，餘應於依法完成都市計畫擬定或變更後核發主。」明確指明，私人土地未經變更都市計畫，劃定為公共設施保留地者，不得徵收。
５、原告二人所有之台北市○○區○○段一小段二八三及二八八地號土地並非公共設施保留地，有下列事實可證：
ａ、原告二人所有之上開土地，地目為建，二人並於其上建有房屋，有土地所有權狀及建築改良物所有權狀各二紙可以證明。
ｂ、被告稱「至都市計畫行水區究否為公共設施用地，‧‧‧均認係依都市計畫法定程序所劃談之使用分區，為都市計畫法第三章土地使用分區管制第三十二條第一項規定之其他分區之一種，而非屬都市計畫法第四十二條所規定之公共設施用地。‧‧‧依上開說明，原告等土地應係屬「行水區」而非公共設施用地。
ｃ、司法院大法官釋字第三二六號解釋認「都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱之河道，係指依同法第三條就都市重要設施仲有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。至於因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有『行水區』，雖在都市計畫使用區之範圍，仍不包括在內」，則原告之土地非公共設施河道之保留地，極為顯然。
６、由前開各項說明，可知原告二人之土地雖為都市計畫所劃設之使用分區之行水區，惟並非公共設施保留地，被告未經變更都市計畫，將之劃設為河道之公共設施保留地，竟逕行將二人之私有土地徵收，依司法院大法官釋字第五一三號解釋，被告之徵收為違法，為此請求撤銷被告之違法行政處分，將土地返還原告，以保障人民權益。
７、又行政訴訟法第一百九十八條規定「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度，防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法」，若認原處分及決定之撤銷與公益相違背時，則請依上開第二項之規定，諭知原處分及決定違法。
８、同法第一百九十九條第一項規定「行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償」，而都市計畫法第四十九條第一項規定「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成捕價之」。原告之私有土地，若有徵收之必要，被告機關應先變更都市計畫，將之變更為公共設施保留地，而後辦理徵收，其補償費則按都市計畫法第四十九條之規定補償，故原告所受損害，即為依都市計畫法第四十九條規定計算之補償費，原告爰依照上開補償費之金額請求被告機關賠償。
９、司法院大法官釋字第五一六號解釋稱「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償，此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失，故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨」，本案之所以歷經十年，原告仍持續抗爭者，乃因被告之補償金額，極端不合理，以原告二人之土地，各將近七十坪及六十坪，被告之補償費，扣除土地增值稅後，僅各約一百四十萬元，不足購買附近之一停車位，豈可謂公平，其所以致此，實由台北市政府之不當措施造成，緣原告二人於系爭之私人建地上建屋居住，該地雜基隆河尚有數百公尺，與附近之建地價值相若，嗣後市政府於該地附近建築擋水牆，系爭土地位於牆內，市政府預備將來徵收，故比照公共設施保留地規定地價，至八十一年時牆外之土地公告現值每平方公尺已達八萬餘元，而系爭土地竟僅有九千餘元，相差懸殊，徵收時則又不按公共設施保留地之規定補償，而以私有土地之公告現值補償，因之，台北市政府按公共設施保留地標準壓低地價，徵收時又不按徵收公共設施保留地之規定，按毗鄰非公共設施保留地之公告現值加成補償，此不異政府以徵收為手段，以不相當之地價取得原告之土地，不公至極，為此請判決如原告之聲明。
Ｂ、被告部分：
１、本案應適用之法令：
ａ、平均地權條例第五十三條第一項規定：「各級主管機關得就左列地區報經行政院核准後施行區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地開發新社區者。四、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要、或配合農業發展之規劃實施更新或開發新社區者。」
ｂ、都市計畫法第四十八條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。市地重劃。」第五十二條規定：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。‧‧‧」
ｃ、水利法第八十二條規定：「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；‧‧‧。」第八十三條第一項規定：「尋常洪水位行水區域之土地，不得私有；其已為私有者，得由主管機關依法徵收之，‧‧‧。」
ｄ、土地法第二百十二條第二項規定：「前項區段徵收，謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」第二百三十五條規定：「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止，‧‧‧」第二百三十七條第一項第一款規定：「直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存之：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。」
２、本案原告之一甲○○所有之台北市○○區○○段一小段二八三地號土地，另一原告乙○○所有之台北市○○區○○段一小段二八八地號土地，被告機關為辦理基隆河整治工程需要，前經內政部核准後，以八十年十一月八日北市地四字第四二三一六號公告徵收臺北市○○區○○段一小段一七九之一地號土地四四六筆及其地上物，嗣因部分土地所有權人出具同意書，同意需用土地人臺北市政府無償先行使用，已無辦理徵收必要，故被告機關經報內政部核准後，撤銷原告土地之徵收。復因台北市政府考量為防洪整治基隆河及開發新社區需要，報奉行政院八十一年九月廿四日台八十一內地字第八一八六二二一號函准予實施區段徵收，並經被告機關以八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號公告區段徵收在案。嗣因原告未於規定期限內申請發給抵價地，被告機關乃改發現金補償，惟原告亦拒絕受領，經被告機關依土地法第二百三十七條第一項第一款規定分別以八十三年六月二十五日八三年度存字第二五二九號提存書及同年六月二十九日八三年度存字第二八○一號提存書提存於台灣台北地方法院提存所待領，完成土地徵收補償法定程序在案，故原告所稱被告機關徵收程序不合法乙節，諒係誤解。
３、按都市計畫法第四十八條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」，土地法第二百十二條第二項規定：「前項區段徵收，謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」，平均地權條例第五十三條第一項第三款規定：「各級主管機關得就左列地區報經行政院核准後施行區段徵收：：三、都市土地開發新社區者。」，基此，台北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區依上開法律規定及其都市計畫說明書，以區段徵收方式就全區土地實施開發及河道整治，依法並無違誤，且依內政部核定之主要計畫，全區區徵收地區，故全區之都市計畫均已變更，台北市政府遂以八十一年七月二十一日府工二（定）字第一三九號核發本地區無妨礙都市計畫證明書，並據以辦理區段徵收，均係依法辦理；況依水利法第八十二條、八十三條規定水道治理計畫線或堤防預定線內之土地或尋常洪水位行水區域之土地均可依法徵收之，故原告所稱依都市計畫公告之使用分區管制之土地，未變更為公共設施保留地前不得徵收，若予強行徵收即為違法乙節，諒係誤解相關法令規定所致。
４、按都市計畫法第五十二條規定：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。‧‧‧」，台北市政府為防洪整治基隆河及開發新社區需要，經選定台北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區，上開地區河道整治計畫業奉行政院七十九年九月十四日台七十九經字第二六九六二號函核准，其新生地經擬訂「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，於都市計畫說明書明定該地區之開發應採區段徵收方式辦理，該都市計畫案主要計畫業經報奉內政部八十一年五月四日台八十一內營字第八一○二六八五號函核定，並由台北市政府於八十一年五月十九日以府都工字第八一○三○一一二號公告實施，嗣台北市政府以八十一年七月二十一日府工二（定）字第一三九號核發本地區無妨礙都市計畫證明書，並據以擬具區段徵收計畫經報奉行政院八十一年九月廿四日台八十一內地字第八一八六二二一號函准予實施區段徵收，並經被告機關以八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號公告區段徵收在案○○○區段段徵收地區之徵收程序均係依法辦理，且與上開都市計畫法第五十二條規定並無不符。
５、原告等二人所有台北市○○區○○段一小段二八三、二八八地號之土地，經查於六十一年十一月十八日公告之「為擬訂本市原轄區已公佈之土地使用分區名稱一部分俾符合新訂都市計畫法台北市施行細則規定土地分區名稱乙案」劃分為「農業區」，於七十二年二月九日公告之「配合高速公路及松山大直內湖堤防修訂基隆河兩岸（麥帥公路中山橋間）附近地區主要計畫案」劃設為「行水區」。至都市計畫行水區究否為公共設施用地，依內政部六十八年七月二十日台內地字第二八五○六號、七十二年十二月五日台內營字第一九二四二號、七十六年十一月二十四日台內營字第五五○四四三號、七十八年十一月八日台內營字第七四五五三八號等函釋，暨行政院八十一年四月二十五日台八十一內一三九九三號函核釋，均認係依都市計畫法定程序所劃設之使用分區，為都市計畫法第三章土地使用分區管制第三十二條第一項規定之其他分區之一種，而非屬都市計畫法第四十二條所規定之公共設施用地。
６、又依司法院釋字第三二六號解釋：「都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱之河道，係指依同法第三條就都市重要設施作有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。至於因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有『行水區』，雖在都市計畫使用區之範圍，仍不包括在內。」（詳行政法院八十七年度判字第二六七五號判決），依上開說明，原告等土地應係屬「行水區」而非公共設施用地，原告訴求將其土地應依都市計畫法第四十九條規定以公共設施保留地補償乙節，依法不合。
７、行政訴訟法第一百零七條第一項規定：「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．．八、本案終局判決後撤回其訴，復提起同一之訴者。．．．．
」查原告因基隆河區段徵收補償事件，於八十七年間曾提起行政救濟，經訴願、再訴願、行政訴訟均遭駁回，且訴願請求及訴訟聲明事項與本件訴訟並無不同，故請求依行政訴訟法第一百零七條第一項第八款規定，予以裁定駁回。
理 由
壹、兩造爭執之要點：
一、本件原告向被告陳情要求返還系爭台北市○○區○○段一小段二八三、二八八地號土地及其地上建築改良物，其論點得歸納如下：
Ａ、原告所有系爭土地及建物，原為「仁安新村」眷村，台北市政府於七十二年依都市計畫法第三十二條規定將之劃為「行水區」，屬於特定專用區，該土地使用管制區不得違反其特定用途。
Ｂ、被告因河道整治及因應都市發展需要開發新社區之公共工程之需求，徵收管制使用之「行水區」土地，違反特定用途而使用土地，該徵收處分當屬違法。且被告公告徵收後，一直未有補償費領取通知，並未通知辦理區段徵收申請領取抵價地，且未依法於期限內發給與提存，甚於連公告區段徵收、撤銷一般徵收均未函告原告等。
Ｃ、原告等所有之土地依都市計畫法第三十二條法定程序劃設，不得徵收，被告如需徵收應先踐行變更都市計畫之程序，依照司法院釋字第五一三號解釋意旨，被告未先將「行水區」變更為「河道用地」即予公告徵收，原徵收處分即屬違法，是以起訴請求撤銷原徵收處分，以及返還系爭土地及建物，且若撤銷訴訟遭駁回，被告應依都市計畫法第四十九條公共設施保留地之相關規範辦理補償。
二、被告則基於以下論點，認為原告之訴為無理由：
Ａ、系爭土地經公告徵收後，原告拒絕受領補償金，經被告依法提存於台灣台北地方法院提存所待領，完成土地徵收補償法定程序在案。
Ｂ、台北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區依都市計畫法第四十八條與土地法第二百十二條規定及其都市計畫說明書，以區段徵收方式就全區土地實施開發及河道整治，依法並無違誤。又依水利法條規定，水道治理計畫線或堤防預定線內之土地或尋常洪水位行水區域之土地均可依法徵收之，故原告所稱依都市計畫公告之使用分區管制之土地，未變更為公共設施保留地前不得徵收，係誤解相關法令。
Ｃ、系爭土地，經查於六十一年間劃分為「農業區」，於七十二年時劃設為「行水區」。至都市計畫行水區究否為公共設施用地，依內政部函釋及行政院函核釋，均認係依都市計畫法定程序所劃設之使用分區，為都市計畫法第三章土地使用分區管制第三十二條第一項規定之其他分區之一種，而非屬都市計畫法第四十二條所規定之公共設施用地。且依司法院釋字第三二六號解釋，原告等土地應係屬「行水區」而非公共設施用地，原告訴求將其土地應依都市計畫法第四十九條規定以公共設施保留地補償，依法不合。
Ｄ、原告因區段徵收補償事件，於八十七年間曾提起行政救濟，並遭駁回，且訴願請求及訴訟聲明事項與本件訴訟並無不同，故應依行政訴訟法第一百零七條第一項第八款予以駁回。
三、綜觀兩造之攻防主張，本院首先必須言明，行政訴訟法不曾準用民事訴訟法上有關訴訟合併之規定，而且行政訴訟之訴訟類型已被定型化，並未接受民事訴訟有關「訴訟預備合併」之概念，原告在訴之聲明中作此主張，顯於出於對行政訴訟法制之誤解，本院仍對請求內容全部進行勝負判斷，爰在此先行敘明之。
四、職此，本院認為，本件爭議應有以下五點需予釐清，始得為勝負之判斷：
Ａ、本件訴訟類型應為撤銷訴訟或課予義務訴訟？
Ｂ、原告請求撤銷徵收處分，是否逾越救濟期間？
Ｃ、原告以台北市地政處為被告，其當事人適格有無欠缺？
Ｄ、司法院大法官釋字五一三號解釋於本案有無適用之餘地？
Ｅ、原告請求被告依照都市計畫法第四十九條賠償，有無理由？
貳、本院之判斷：
一、程序部分：
Ａ、本件訴訟依原告訴訟目的言之，應被歸類為「撤銷訴訟」，而撤銷請求早已逾越法定救濟期間：
１、認定本案原告請求應被歸類「撤銷訴訟」之理由：
ａ、本院認為，綜觀原告起訴主張以及歷次審判期日之陳述，原告起訴之目的在於撤銷系爭土地及地上物之徵收處分，於行政訴訟類型上屬於行政訴訟法第四條所規定之「撤銷訴訟」。
ｂ、至於原告起訴請求被告返還土地及地上物部分，應為徵收處分經行政法院確定判決撤銷後，判決執行之當然結果，不需另行起訴請求被告作成行政處分以實現該結果，原告就此提起課以義務訴訟，並不合致其訴訟要件，於此合先敘明。
２、原告請求撤銷徵收處分已逾越救濟期間：
ａ、系爭土地及其地上物之徵收處分係行政院以八十一年九月二十四日臺內地字第八一八六二二一號函核准實施區段徵收，並經被告機關以八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號公告區段徵收在案。
ｂ、原告於本件訴訟言詞辯論期日亦自承其於八十二年間即已獲悉有前揭徵收處分，惟原告遲至八十九年間始向被告請求撤銷該徵收處分，自屬逾越法定救濟期間（八十七年十月二十八日修正前訴願法第九條第一項參照）。
Ｂ、退一步言之，就算將原告之請求解為行政程序法第一百二十八條「行政程序重開」請求，而具「課予義務訴訟」之性格，其起訴亦不合「行政程序重開」之要件，其理由如下：
１、按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者（第一項）。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請（第二項）。」為行政程序法第一百二十八條所明定。
２、原告八十九年十月間向台北市政府請求撤銷之標的包括系爭土地以及該地上建物之徵收處分，因兩件行政處分所指涉之事實並不相同，應適用之法令亦不相同，故應予分別探討。
３、首先，系爭土地之徵收處分係行政院於八十一年九月二十四日以臺內地字第八一八六二二一號函核准，並經被告機關以八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號公告，該徵收處分確定迄今已逾十年，而超過前述行政程序法第一百二十八條第二項「法定救濟期間經過後五年內」之限制，原告自不得再行請求撤銷。
４、其次，地上物之徵收處分係行政院以八十七年七月四日臺內地字第八七０六五七五號函准予徵收，並經被告以八十七年十月二十日北市地五字第八七二二八一七０００號公告，迄今雖未逾越五年，惟就行政程序法第一百二十八條第一項所定之三款請求重開行政程序之要件而言，兩項徵收處分所依據之事實並無變更，原告亦非提出「於系爭地上物徵收處分作成時已存在而未經斟酌」之新事實或新證據。
５、至此應審酌者乃原告謂系爭徵收土地處分牴觸司法院釋字五一三號解釋意旨而屬違法之主張，是否符合同條第三款「相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者」。就此本院認為：
ａ、依照司法院釋字一八八號以及釋字二○九號解釋意旨，人民得據司法院解釋為再審理由，依法定程序請求救濟。
ｂ、惟本件原告引據之釋字五一三號解釋，其主要意旨為：「基於遵守已確定之都市計畫之規範拘束力，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，即牴觸都市計畫法第五十二條而屬違法」。該號解釋所指涉之標的為「未經變更都市計畫而為國家公權力機關所徵收之私有土地」，與原告請求撤銷之地上物徵收處分，指涉之標的並不相同，自無法援引為「與行政訴訟法再審事由相當」之理由，向被告機關請求重開行政程序。
６、何況被告八十九年十月二十七日北市地五字第八九二二七五四九００號函本身也非行政處分，不得提起行政爭訟：
１、按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，行政法院（現改制為最高行政法院）四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號著有判例。
２、如前所述，原告向台北市政府請求撤銷系爭土地以及該地上建物之徵收處分，並不符合「行政程序重開」之要件，已如前述，則被告將原告之請求以陳情案處理，參諸行政程序法第一百六十八條之規定「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情」，於法尚無違誤。
３、其次，原告之請求既不符合「行政程序重開」之要件，則被告以前揭北市地五字第八九二二七五四九００號函回覆原告，即不涉及原告公法權利義務關係之得喪變更，且究其內容而言，被告毋寧係重述系爭土地與建物徵收補償之歷程，而僅屬單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，並不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，按照前述行政處分要件之說明，該函並不構成行政處分，不得作成行政爭訟之標的。
Ｃ、被告非徵收核准機關，不具備當事人適格：
１、按系爭土地乃台北市政府為防洪整治基隆河及開發新社區需要，而依都市計畫法辦理區段徵收，但因都市計畫法對於徵收機關與徵收程序並無規範，是以本件徵收機關之認定，仍應回歸土地法與土地徵收條例之相關規定予以探究。
２、查本件徵收時有效之舊土地法（即七十八年十二月二十九日修正公布者）第二百二十三條第一項第二款規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：．．．二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。」而現行有效之土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條復分別規定「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償地價，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之」。
３、次查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」，亦為訴願法第十三條所明定。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為行政院，而補償機關以及需用土地人均為台北市政府，而被告之法律地位毋寧係台北市政府辦理土地徵收規劃與補償事務時之執行機關而已，職此，原告以台北市地政處為被告請求撤銷徵收處分，其當事人適格即有欠缺。
４、又土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。從而，被告既非徵收補償之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人之執行機關之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，並非行政處分，已如前述，益可證明原告逕以非徵收補償主管機關之臺北市政府地政處為被告，對之提起本件之訴，被告適格自有欠缺。
二、實體部分：
Ａ、原告誤以台北市政府地政處為被告請求撤銷系爭土地之徵收處分，其訴於程序上即非合法，其實體上之爭議原無續予審酌之必要。惟本院認為，系爭徵收處分是否牴觸釋字五一三號解釋意旨而屬違法，為兩造攻防之重要爭點，基於釐清行政法律爭議，本院爰予說明如下。
１、按都市計畫法第五十二條規定：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。‧‧‧」，是以釋字五一三號解釋，其主要意旨為：「基於遵守已確定之都市計畫之規範拘束力，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，即屬牴觸都市計畫法第五十二條而屬違法」。且上開解釋意旨對土地所有權人之真正實益，表現在「被徵收私有土地之在徵收補償價格」上，因為依都市計畫法第四十九條第一項之規定，依都市計畫法徵收或區段徵收之「公共設施保留地」，其地價補償，是以「徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」為準，而不是以其土地本身之公告現值為準，所以可以獲得較高之補償（「公共設施保留地」之公告地價為反應其使用上限制所導致之價值低落現狀，公告現值一向是偏低的）均是也因此才有先變更都市計畫，劃歸「公共設施用地」之必要。依本院所見，都市計畫法第四十九條第一項之規範意旨，無非針對「公共設施保留地」之土地所有權人，因為「自身土地被劃歸『公共設施保留地』，導致周邊土地因此而獲得增值」所受之特別犧牲，而為之衡平處理，使「公共設施保留地」之土地所有權人能獲得較多之補償。
２、但「公共設施保留地」之規劃與土地之「使用區劃分」以及（在「使用區」概念下進一步之）「分區管制」功能（都市計畫法第三十二條第一、二項參照）並非一致，因為「公共設施保留地」之規劃與週邊土地之獲益有明確之因果關連性。但都市計畫法第三十二條第一、二項之「使用分區」以及「分區管制」，不僅涉及之土地筆數及面積較大，更重要的是，導致「使用分區」以及「分區管制」之原因，不是純粹之人為計劃取捨，反而是導因土地之現實地貌、地理位置，甚至是已往自然成形之歷史發展因素，這其間並無「特別犧牲以成就周邊土地價值」可言，當然也無多予補償之考慮，所以也無涉於司法院釋字第五一三號解釋之規範目的。以上之法理不僅從在都市計畫法第三十三條有關「保護區」之規定中可以查知，更呈現在司法院釋字第三二六號解釋之意旨中（其解釋文謂：「都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱之河道，係指依同法第三條就都市重要設施作有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。至於因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有『行水區』，雖在都市計畫使用區之範圍，仍不包括在內」）。
３、觀諸本案系爭徵收處分之事實背景，首先可以確認的是，系爭土地從不曾被規畫為「公共設施保留地」，只曾被劃入「農業區」或「行水區」，這樣的劃分均導因於土地之現實狀況及地理位置，自無涉於「公共設施保留地」所生之特別犧牲。
４、何況本案系爭土地被徵收，乃係因台北市政府為防洪整治基隆河及開發新社區需要，而選定台北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區，該整治計畫經行政院七十九年九月十四日台七十九經字第二六九六二號函核准，並經擬訂為「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，於都市計畫說明書明定該地區之開發應採區段徵收方式辦理，該都市計畫案主要計畫業經內政部八十一年五月四日台八十一內營字第八一○二六八五號函核定，並由台北市政府公告實施。嗣台北市政府以八十一年七月二十一日府工二（定）字第一三九號核發「無妨礙都市計畫證明書」，並據以擬具區段徵收計畫經報奉行政院八十一年九月廿四日台八十一內地字第八一八六二二一號函准予實施區段徵收，並經被告機關以八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號公告區段徵收在案。是以，該區段徵收地區既經台北市認定無妨礙原有都市計畫，且徵收程序均係依法辦理，與上開都市計畫法第五十二條以確保原有都市計畫順利推動之規範意旨應無不符。
５、再退一步言之，司法院釋字五一三號解釋乃係於八十九年間公告，其所闡釋之規範意旨（「應先變更都市計畫始得辦理徵收」），單單從都市計畫法第五十二條前段之條文用語（即「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。．．．」）觀之，並無法清楚掌握（實則該規定本身也無法律效果之明文），則基於法律安定性之維護，其效力應自該解釋公布時發生，尚不應溯及適用使該號解釋公布前、所有未變更都市計畫即予徵收之案例均歸於違法。是以系爭徵收處分既於八十一年間公告生效，亦應無釋字五一三號解釋適用之餘地。
Ｂ、情況判決並請求補償部分：
１、按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」、「行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。」為行政訴訟法第一百九十八條第一項及一百九十九條第一項所明定，此係行政訴訟有關「情況判決」之規定。
２、原告依上述條文請求賠償時，須以「原處分違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害」為要件，惟系爭徵收處分之原處分機關應為行政院，而原告以台北市政府地政處為被告，於訴訟程序上並不合法，已如前述，則原告復以台北市政府地政處為對象，請求損害賠償，即屬無理由。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 二 月 十二 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 十二 日
書記官 林麗美