臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四七三二號
原 告 甲○○被 告 台北市政府工務局公園路燈工程管理處代 表 人 楊綱 (處長)訴訟代理人 林清源律師右當事人間因拆遷補償事件，原告不服台北市政府中華民國九十年五月十一日府訴字第九○○四八四七二○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣臺北市政府為興辦八十六年度中山一號公園，經以八十五年八月九日府工公字第八五○五五九一八號公告包括拆遷工程範圍內海軍總司令部列管之同德新村眷舍房屋一三四間，含原告之父段一鳴（八十九年七月死亡）居住使用之眷舍門牌號碼為：台北市○○區○○○路○段五十八之一號房屋，有關該建物之拆遷補償經依海軍總司令部以八十八年十二月二十二日（八八）揚眷字第三二五五號函告被告略以：「．．．說明二、依五十七年國防部頒『國軍在台軍眷業務處理辦法』第九十二條規定『奉准在眷村自費建築之眷舍其房屋歸屋主所有』，故段員對其房舍得自行主張處分，另該員所屬同德新村房舍已依『國軍軍眷業務處理辦法』相關規定辦理註銷，已無列管關係。綜此，該房屋拆補事宜請逕與段員洽處。」嗣被告依台灣地區地方政府舉辦公共工程拆除國軍眷舍補償辦法第十一條規定：「．．．按一般住宅依法拆除」，並依臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法規定，經臺北市政府工務局建築管理處核算補償費共計六、六八一、二一一元，業於九十年三月二日拆除在案。
原告對於被告九十年一月三十一日北市工公配字第九○六○一三○四○○號書函及九十年二月八日北市工公配字第九○六○二九八六○○號函不服，提起訴願，遭訴願不受理駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷，並命被告應比照眷村其他住戶，依「合法房屋」徵收並核發全數補償額。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造爭點：訴願決定機關以本案非行政處分為由而不受理訴願，是否適法？原告
主張系爭建物為合法房屋，是否為有理由？㈠原告主張之理由：
⒈本案緣起於臺北市政府需地機關計畫學辨公共工程，收回公有土地，興建公園
綠地，以提供市民使用，雖屬德政，但在未能妥善安置住戶及仍在協調之前題下，未經管轄之地方法院裁定，即強制執行拆遷私有住宅，以求完成興建公園工程進度，未能尊重私權，致令功勛將領遺眷住戶原告等兩名弱女子無棲身之處，暫寄友人籬下，說拆就拆，人民財產、居住權何來保障，行政程序上顯然有違法失當之行為。
⒉原告住屋已於九十年二月二十八日遭被告「就公法上具體事件所為之作為」－
需地機關收回公有用地興建公園等公共設施，「使用公權力措施」－強制執行拆除原告所私有合法房屋，「原處分直接發生法律上具體的效果」－損害原告房舍為「合法房屋」或「違建房屋」補償款認定之權益。就訴願法第一條、第三條第一項之規定及行政法院五十三年度判字第二三○號、五十六年度判字第二一八號等判例之相關規定，原告依法提起訴願事，擬請訴願委員會諸多專家裁定公決。惟據臺北市政府九十年五月十一日府訴字第九○○四八四七二○○號訴願決定書決定主文竟以「本案乃屬觀念通知、事實敘述及理由說明，並未因此發生任何法律效果，並非行政處分。」嚴重背離訴願主題，規避訴求事實，應作為而不作為，搪塞民眾訴願，再次引發民怨，顯然不當。
⒊原告系爭眷舍及原告之父當年服務層級飭令於原地重建，別無他處可安身，一
切皆依法定程序辦理，唯一之憾即是困難取得所有權證明文件，然依五十七年國防部頒「國軍在台軍眷業務處理辦法」第九十二條規定：「奉准在眷村範圍自費建築之眷舍，其房舍歸屋主所有。」得自行主張處分。一不能賣，二不能讓，只可以頂，受頂人又不見有保障，徒具形上有所規定，安定部份人心而已，於實質上沒有意義，但是代表房舍私權之合法性，屬勿庸爭議之事實。
⒋民國八十一年海軍總部同意將原告自建房舍依「散戶歸村」方式列管，派員協
調被告辦理拆遷補償相關事宜，因原眷戶狀況特殊遂要求⑴補償當年自費重建眷舍經費新台幣三千二百萬元⑵以中將階級無償配住三十四坪國宅一間或二間尉級二十四坪⑶海軍總部不提列眷改基金，本戶拆遷補償金如數發給原眷戶等搬遷條件，協調多次均未獲結論。任何人遇到此事，為維護自身權益，都會堅持所開列條件，未到拆遷限期皆可協議，類此情形，請看只要在有眷村改建之處比比皆是。海軍總部照顧袍澤及遺眷不懈不息、不怨無悔的精神就應在此表現，然而卻推行以原告之父不同意配合遷建為由，逕自註銷原眷戶身分，致使繼承人於房屋遭強制拆遷之際，掃地出門流落街頭，海總此舉並未解決問題，反而製造更多民怨，又本戶自建時未予列管至八十一年同意列管，至九十年又不列管，可見列管與否隨時可變更，並非那麼制式化。
⒌被告依其「台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷違章建築處理辦
法」對軍方註銷列管之眷戶，均以一般住宅送建管處認定處理，並無其他處理方式，對本戶奉准重建的房舍，比眷村其他眷戶更為合法，渠等卻仍以「違建房屋」來處理，軍方與被告莫非各自不一，本戶末蒙其利先受其害，人民財產居住權益，政府並無確切保障，有欠公允，如此長久爾後，將大失民心。
⒍本案承台北市○○段宜康關切，曾三次召集有關單位協調會，九十年二月二十
六日海軍總部（九○）揚眷字第○三二九號函稱：「．．．案內段員與本軍現雖已無列管關係，惟其房舍係奉准自費興建及列管在先，則其拆遷補償方式是否從寬認定．．．」更派員說明「不列管」係僅對原眷戶協商不成無法安置及無輔導購宅之責，可茲證明眷舍列不列管無損其合法地位。原告亦非刁民，要求合理合法補償，並未漫天開價。
⒎查中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時
，除依其性質適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以允許法規有變更者，適用新法規，但舊法規有利於當事人而新法規末廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」乃行政機關對審理應以「實體從舊程序從新」之原則處理，而且行政法院四十九年判字一○八號判例，可闡明應注意人民信賴原則之保護。另原告以為國家立法之原意在於保障人民之財產及權益，依法以「從寬解釋，執法從嚴」原則，照顧人民百姓，行政命令與特別法自不應抵觸根本大法憲法體制下，保障人民生命財產之安全，維護人民權益。
⒏實因「原配眷舍使用年久，樑柱門窗腐蝕，牆基下陷，不堪修復，准予拆除註
銷重建，以本軍目前無適當眷舍可資調配，准由貴官自行貸款在原地重建。」乃奉每軍總司令部（五三）洪潤字第五四五一號代電辦理，其合法基礎鐵證如山，勿庸置疑。法律有不追溯既往原則，豈能以日後的行政命令對抗先前所發生的事實。而系爭建物建於原地，該地原屬眷舍公地，如系爭建物為違建房屋，早經隸屬單位拆除，不必等到現在遭需地單位來拆除，房屋與土地從屬關係之必然性，自不言而喻，只列管房屋而不列管土地的說法，難以令人信服。
⒐隸屬單位曾派員與配住人協調，因軍方強行提撥眷改基金比例過高及安置配住
眷舍條件不分，而宣告協調破裂，由於原配住人死亡至強行拆遷，此兩年之間，並無任何單位前來協調，事情容易管就列管，不容易協調就不列管，枉顧軍中袍澤及其遺眷福祉與權益。需地機關收回土地是實，正由原市○○段宜康（現任立法委員）召集協調中是實，未能妥善安置是實，強行限期拆遷也是事實，人民財產、居住權何來保障，被告於行政程序上嚴重違法失當，顯然與憲法牴觸。
㈡被告主張之理由：
⒈按臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法
第三條：「本辦法所稱合法建築物及違章建築，係指左列各款：一、合法建築物㈠民國三十五年十月一日前之建築物。㈡本市改制後編入之六個行政區內都市計畫公佈前之建築物。．．．㈢依建築法領有使用執照之建築物。㈣依建築法領有建照執照或建築許可或都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前領有臨時建照執照之建築物。．．．。二、違章建築㈠五十二年以前之舊有違章建築。㈡五十三年至七十七年八月一日府工建字第二六一三七八號公告修正『台北市拆除違章建築認定基準』前之違章建築」。同辦法第三十四條規定：「軍方列管營舍或眷舍之拆除，應會同軍方查證處理。其補償費由軍方列管機關具領或轉發之。」及同辦法第三十五條：「機關學校及公營機構列管建築物之拆除，比照合法建築物處理之。」另「台灣地區地方政府舉辦公共工程拆除國軍眷舍補償辦法」第十一條規定：「地方政府依本辦法拆除國軍眷舍予以補償，而現住戶雖經勸導，仍拒不搬遷者，各軍種眷（列）管單位應報請註銷列管後，通知地方政府按一般住宅依法拆除。」行政訴訟法第四十一條規定：「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政院應以裁定命第三人參加訴訟。」⒉卷查本工程範圍內原屬海軍總部列管之同德新村眷舍計一三四間，其中一三三
間列管之眷舍均予以配合搬遷至大直力行新村後，建築改良物於八十八年六月二十三日拆除完竣。惟系爭建物住戶段一鳴眷舍因不服海軍總部列管其自建房舍，多次陳情與海軍總司令部協調不成，故海軍總部於八十八年十二月二十二日（八八）揚眷字第三二五五號函通知被告，該房舍依「國軍軍眷業務處理辦法」辦理註銷，已無列管關係。故依上開拆遷補償辦法第三條及第十條、第十一條規定以一般房屋認定係屬違章建築物辦理補償，並專案優先配置國宅安置。原告於九十年二月二十二日與被告達成協議同意領取工程範圍內之農作改良物補償費四萬四千七百六十三元，地上建築改良物補償費計六百六十八萬一千二百十一元，惟因繼承資料迄未檢送致無法發放。
⒊又查被告九十年一月三十一日北市工公配字第九○六○一三○四○○號書函及
九十年二月八日北市工公配字第九○六○二九八六○○號函核其內容，系該處通知原告系爭房屋業經海軍總司令部註銷列管，並依一般住宅處理，送請臺北市政府工務局建築管理處認定辦理補償事宜，及通知原告配合於九十年二月二十七日前搬遷，並儘速向臺北市政府工務局建築管理處洽辦承購或承租一戶國民住宅事宜，乃屬觀念通知、事實敘述及理由說明，並未因此發生任何法律效果，並非行政處分。原告對之不服，遽以提起行政訴訟，實有不合。
⒋另查原告指稱「海軍總司令部註銷列管之地上建築改良物，應另行估價，以合
法房屋核發拆遷補償費及安置」乙節。按各軍種眷舍註銷列管後，即按一般住宅依法拆除，行政院頒布之台灣地區地方政府舉辦公共工程拆除國軍眷舍補償辦法第十一條定有明文，應無疑義。另臺北市政府工務局建築管理處於九十年一月十一日北市工建違字第九○六○七八七二○○號函略以：「主旨：檢送自動放棄優先承購國宅．．．說明．．．四、若台端願優先承購（租）國民住宅權力者，仍請親洽本處．．．。」被告則依原告原列管機關海軍總司令部單方註銷列管之行政處分後續辦理，原告要求被告「概括承受」其權益，給予「無建照建物以合法房屋予以合理補償」，非僅於法無據，亦屬無理。
⒌原告之父段一鳴生前即曾多次向國防部、海軍總部及被告就系爭房屋拆遷補償
問題提出陳情，八十九年七月份去世後，原告繼續向各單位陳情。觀原告九十年一月五日再陳情書之內容及本案訴之聲明，顯係為全體繼承人之利益為之。然段一鳴去世後其一切權利義務應由全體繼承人繼承，原告尚有其他姊妹，無論其請求之內容合不合法，應不應允許，均應由全體繼承人一同提出陳情或起訴，原告僅以個人名義提出陳情或起訴，於法不合。
⒍原告訴之聲明：「請判令被告對強制拆遷『奉准自建眷舍』，應比照眷村其他
住戶，依『合法房屋』徵收並核發全數補償款」並未提出法律上請求權依據，請原告說明。
⒎原告九十年一月五日再陳情書主張「民之住屋係奉准自費於眷舍原地興建之合
法建築物能保有原眷戶配住權利，應給予另行估價，並依法徵收補償及安置，以示公允」。惟查：
⑴「奉准自費興建」並非奉被告之核准。
⑵「合法建築物」因無地政機關核發之所有權狀，故非合法建築物。
⑶「保有原眷戶配住之權利」似應向國防部或海軍總部提出，非被告之權限。⑷「依法補償」原告之父段一鳴先生依前開「台北市舉辦公共工程對合法建築
及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」可領取工程範圍內合法農作改良物補償費四萬四千七百六十三元，地上建築改良物補償費計六百六十八萬一千二百十一元，其死亡後應由全體繼承人繼承其權利，惟原告遲未取得其他繼承人之授權或委任致無法發放，並非被告不予補償。
⒏綜上所陳，被告於九十年一月三十一日以北市工公配字第九○六○一三○四○
○號函覆原告說明其原委；另九十年二月八日北市工公配字第九○六○二九八六○○號通知原告儘速搬遷，均為依法處理，並無不合。
理 由
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權利力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第一條第一項及第三條第一項分別定有明文。
二、本件訴願決定以臺北市政府工務局公園路燈工程管理處九十年一月三十一日北市工公配字第九○六○一三○四○○號函內容，係「該處通知訴願人（即本件原告）系爭房屋業經海軍總司令部註銷列管，並依一般住宅處理，送請本府工務局建築管理處認定辦理補償事宜」，乃屬觀念通知，事實敘述及理由說明，並未因此發生任何法律效果，認非行政處分；惟上開臺北市政府工務局公園路燈工程管理處九十年一月三十一日北市工公配字第九○六○一三○四○○號函係就原告九十年一月五日致台北市長再陳情書辦理，依該再情書主旨三明載：「強烈抗議貴府權責單位尚未提出依法徵收或補償及安置配住等辦法，而工務局仍逕以違建房屋將於展延日期 90.2.28強制拆除座落本市○○○路○段五十八之一號合法建築自有民宅」、主旨四明載：「民再次陳情主張民之住屋係奉准自費於眷舍原地興建之合法建築物能保有原眷戶配住權利，應給予另行估價，並依法徵收補償及安置」等語。顯係對於被告提出合法房屋徵收補償及安置之申請。而前開臺北市政府工務局公園路燈工程管理處九十年一月三十一日北市工公配字第九○六○一三○四○○號函說明三亦明載：「台端房屋業經海軍總司令部註銷列管在案，並依一般住宅處理送請本府建築管理處認定辦理，故台端所請事項未便同意」等語，已生拒絕請求之效果，姑無論原告之請求是否於法有據，均應就實體予以審核，原決定以該書函非行政處分，從程序上駁回其訴願，核欠斟酌。原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許，爰將原決定撤銷，由原決定機關於三個月內另為適法之決定。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第六庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 闕銘富右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 十四 日
書記官 吳芳靜