臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四九六八號
原 告 甲○○被 告 台北縣石碇鄉公所代 表 人 乙○○鄉長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服臺北縣政府中華民國九十年七月十八日九十北府訴決字第○八八七三四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告為領取翡翠水庫徵收地上物之補償費，必須向財政部國有財產局補辦承租手續，乃於民國（下同）九十年一月二日向被告提出申請核發於八十二年七月二十一日前已實際使用座落於台北縣○○鄉○○○段車閂寮小段一六四、一六九地號國有土地證明，原告認被告有義務核發是項證明而未核發，於九十年三月十日以被告應作為不作為有損其權益為由，提起訴願，遭訴願不受理決定駁回，遂提起本件行政訴訟。另被告於九十年三月二十六日北縣碇建設字第一○六號函復原告無法出具證明，併予指明。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷，並命被告核發原告實際使用國有土地證明。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告是否有核發實際使用國有土地證明之權限？㈠原告主張之理由：
⒈原告於民國八十二年七月二十一日前確實使用座落於台北縣○○鄉○○○段車
閂寮小段一六四、一六七、一六九地號國有上地。上開事實前經被告於八十四年十一月七日北縣碇民字第○九六二七號函檢送查估地上農作物呈報台北縣水源特定區管理委員會在案，且亦經台北縣政府、台北水源特定區管理委員會、石碇鄉公所、新店地政事務所及坪林鄉公所共同認定，為被告所不爭之事實，此有台北縣政府七十八年六月一日七八北府地三字第一六六八三六號函、七十八年七月二十一日七八北府地三字第二二七一五四號函、七十九年二月三日七九北府第三字第○三七二二三號函、七十九年四月四日七九北府地三字第九三八九四號函可稽。
⒉依據財政部國有財產局台灣北區辦事處八十九年十二月二十六日台財產北管字
第八九○○○三七二一○號函規定：原告必須檢證補辦申租手續才得領取地上農作物之補償金，且附承租國有非公用不動產申請書規格及申請人應繳證件一覽表。依據上開財政部國有財產局規定，應繳證件第十二項必須當地鄉鎮市區公所或農漁會發給之使用時間證明文件（註明於民國八十二年七月二十一日前已實際使用），核發機關為鄉鎮區公所或農漁會。
⒊核發機關依財政部國有財產局規定為鄉鎮區公所亦即被告，被告具有義務之前
提存在，應作為而不作為應屬視同行政處分，且已損害於原告得依法申請承租國有公地領取地上農作物補償之權益。被告辯稱其就該案應是不能作為，意旨不能核發；然原告係依財政部國有財產局之規定核發機關為鄉鎮區公所，故向被告申請。退萬言之，倘若被告非核發機關，國有財產局應不會明文規定出被告核發。系爭事項證明業務既國有財產局規定應由鄉鎮區公所核發，本案應審究者為被告有否核發之義務。若被告未有核發之業務，為何財政部國有財產局規定應由被告核發。故本件原告依據財政部國有財產局之規定，向被告提出申請，並非無據。全省各地均由鄉鎮區公所核發，否則財政部國有財產局應不會明文規定由被告核發。
⒋訴願決定機關駁回原告訴願之理由略以：被告並非系爭土地之管理機關或代管
機關，原告是否於八十二年七月二十一日前已實際使用系爭土地，乃屬事實問題，應向系爭土地之原管理機關核發而非被告。惟查台北縣政府之訴願決定顯有違誤，台北水源特定區管理委員會函託台北縣政府查估，台北縣政府訂期通知原告到場查估及預為除草以利查估進行，亦通知被告會同辦理，此有台北縣政府七十八年七月二十一日七八北府地三字第二二七一五四號函可稽。足證明被告及訴願決定機關均知悉原告實際使用情形，否則焉有通知原告查估及預為除草之理？可見原告確實有使用該國有土地，被告開立該事項證明並無違反可言；退步言之，該土地倘若非原告使用，而被告開立該事項證明才有違反及偽造文書之刑責。
⒌財政部國有財產局規定應由被告出具證明，並非規定出管理機關或代管機關出
具證明，訴願決定機關及被告推卸責任給予主管機關或代管機關，顯無理由。因系爭土地未有代管機關，由國有財產局管理。國有財產局規定由鄉鎮區公所為核發機關，以憑辦理申租手續並無不合。
⒍財政部國有財產局為中央政府，其規定全國下級機關鄉鎮公所有服從之義務，
公務員服務法第二條定有明文。被告為中央政府之下級機關，如有意見得隨時向財政部陳述，而被告未依法向財政部國有財產局陳述意見，顯有不當之疏失。駁回原告依中央機關之規定申請案件，已侵害原告依財政部國有財產局所保障之權益。
⒎系爭證明文件，被告尚未依財政部國有財產局之規定出具，即諉稱該事項證明
為無效之行政處分，被告之答辯顯無理由。倘若被告開立之該事項證明，屬無效的行政處分，財政部國有財產局焉有規定原告應向被告申請之理。無論該事項證明是否有效，係財政部國有財產局之問題，被告否認其所開立之證明無效，顯有不當，足以構成應作為而不作為之行政處分前提存在。另系爭事項證明，經財政部規定應由被告開立已如前述，而非台北水源特定區管理委員會，被告推卸責任紿予台北水源特定區管理委員會，顯有推卸責任之嫌。若該事項證明應由台北水源特定區管理委員會開立，財政部自會規定向其申請。
⒏按法律之簡稱，應包括大法、中法、小法、支法等四種，大法應屬憲法，中法
應屬法律，小法應屬命令，又命令可分為二種，一係法規命令，一係行政命令，法規命令全國人民及各級政府均應遵守，行政命令人民未必要遵守，但下級機關有服從上級機關之命令。所謂支法即屬解釋函令，全國人民及各政府有遵守之義務。中央政府機關之公函，應屬解釋函令，被告及全國人民有遵守之責任。本件被告以中央政府公函認為非屬法令範疇，顯有誤解法令，且已違反公務員服務法第二條之規定，甚為明確。
⒐被告有否辦理事項證明業務，原告依據國有非公用不動產租賃作業程序第四點
第一項第三款規定：請承租林地時檢附當地鄉鎮市區公所或農漁會發給之使用時間證明文件證明（於民國八十一日前已實際使用）之法令依據。同被告提申請核發證明文件，前開國有非公用不動產作業程序要點即屬法令範圍，原告依法請求被告核發適法有據。依照行政程序法之依法行政原則，必須被告核發證明後，才得向財政部國有財產局提出申請。被告諉稱原告不照行政程序法之依法行政原則辦理，顯有誤解法令。訴願決定機關疏末注意國有非公用不動產租賃作業程序要點之法令規定，率即駁回原告之訴願，顯有認事用法不當。
⒑綜上所陳，依據國有非公用不動產作業程序要點之規定，核發是項證明非屬台
北水源特定區管理委員會，應屬被告，台北水源特定區管理委員會函復原告「本會並無事項證明業務」，依法並無不合。國有非公用不動產作業程序要點全國各行政機關均有服從遵守之義務與責任，被告諉稱非屬法令範圍，顯已違背法令，違反依法行政之原則，本件原告之訴應為有理由。
㈡被告主張之理由：（未於言詞辯論期到場，依其訴狀及準備程序所陳）
⒈被告就本案因依法無據，不能開立任何曾實際使用國有土地證明，且未經授權
範圍內，亦非有義務之存在開立該項證明。依行政程序法之依法行政原則而言，行政機關作成行政處分必需符合法律，因此，被告因依法無據，無義務開立任何曾實際使用國有土地證明，倘若被告違法開立該事項證明，亦屬無效的行政處分，並非原告所言被告應作為而不作為。
⒉雖被告無法開立曾實際使用國有土地證明，於民國九十年二月二十六日北縣綻
民字○一五七八號函請示經濟部台北水源特定區管理委員會，該會以九十年三月二日經（九○）北水一字第○九○○○○一四四三○號函復：「有關甲○○先生陳情補辦承租程序，請出具證明乙案，本會並無是項證明業務，非屬本會經管權責。」故被告以九十年三月二十八日九○北縣碇民字第二○二七號函復原告，表明該會並無辦理事項證明業務，非屬其經管權責。由此可得知被告與經濟部台北水源特定區管理委員會並無權出具實際使用國有土地證明。
⒊訴願決定駁回理由乃認為被告並非系爭土地之管理機關，而原告是否於八十二
年七月二十一日前已實際使用系爭土地，乃屬事實問題，應向系爭土地之管理機關核發，而非原處分機關。又因被告與財政部國有財產局並無直接隸屬關係，既無任何權限之委任或委託，或者是行政委託；而原告將財政部國有財產局北區辦事處函扭曲擴大解釋為有所謂「明文規定」，視公函為法律之範疇，且屢次中表示有明文規定，實有偏頗之處，乃不足取。
⒋原告堅稱被告有辦理該事項證明業務，且應為而不為。更依據國有非公用不動
產租賃作業程序第四條第一項第三款規定：「申請承租林地時檢附當地鄉鎮市區公所，或農漁會發給之使用時間證明文件」。惟該作業程序規定僅為行政規則而已（行政程序法一五九條規定），指上級機關對下級機關或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法律效力之一般及抽象之規定，故僅具內部之效力。另外，被告與財政部國有財產局之間並無直接上下隸屬關係，即不發生權限之委任，或任何權限之委託關係（依行政程序法第十五條第二項之規定），亦沒有行政協助發生之可能。故原告一直以行政規則之內部規定扭曲解釋為全國各行政機關均有服從遵守之義務與責任，顯然其不諳行政程序法之上下隸屬關係權限委任及無隸屬關係權限委託關係，更無所謂行政協助之情形發生。原告更將國有非公用不動產租賃作業程序奉為圭臬，指稱其為全國各行政機關均有服從遵守之義務與責任，皆無法改變被告之原處分，以及台北縣政府訴願之決定。
理 由
一、本件被告代表人原為魏良道，訴訟中變更為乙○○，經乙○○聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。另被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰經原告請求，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按「人民對於中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為二個月。」訴願法第二條定有明文。
三、本件原告為領取翡翠水庫徵收地上物之補償費，必須向財政部國有財產局補辦承租手續，於九十年一月二日向被告提出申請核發於八十二年七月二十一日前已實際使用座落於台北縣○○鄉○○○段車閂寮小段一六四、一六九地號國有土地證明，原告認被告有義務核發是項證明而未核發，於九十年三月十日以被告應作為不作為有損其權益為由，提起訴願，訴願程序進行中，被告於九十年三月二十六日以北縣碇建設字第一○六號函復原告無法出具證明等情，有原告申請函、訴願書、訴願決定書及被告上開函影本附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
四、查系爭土地係國有土地，被告並非系爭土地之管理機關或代管機關，且非國有財產局之下屬機關，對於原告是否於八十二年七月二十一日前已實際使用系爭土地，無認定之權責，從而，原告申請被告開立證明一節，非屬被告法定職責；原告提出為證之財政部國有財產局台灣北區辦事處八十九年十二月二十六日台財產北管第0000000000號函，固有原告必須檢證補辦申租手續才得領取地上農作物之補償金，其應繳證件第十二項必須有當地鄉鎮市區公所發給之使用時間證明文件之記載；惟上開函之記載並無拘束被告之法定效力，易言之，被告依法並無開立證明予原告之職權，原告亦無依法申請被告應開立證明予伊之權源，核原告雖於九十年一月二日向被告申請核發證明，惟該申請事件既非被告法定職掌，被告要無作為之義務，其不作為並無不合。是原告對被告所提出之申請，既非訴願法第二條第一項規定之「依法申請之案件」，則原告以被告於法定期間內應作為而不作為為由，提起訴願，台北縣政府依訴願法第七十七條第八款規定為不受理之訴願決定，要無違誤，原告請求撤銷訴願決定，為無理由。
五、原告請求撤銷被告九十年三月二十六日北縣碇建設字第一○六號函部分，因原告未對該函循訴願程序救濟，逕行提起行政訴訟，核與行政訴訟法第四條第一項「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」之規定不合，此項起訴請求為不合法，應予駁回。
六、綜上所述，被告依法並無開立證明之義務，原告申請被告應核發證明，自非依法所為申請，台北縣府為訴願不受理之決定，並無違誤；而原告對被告於九十年三月二十六日北縣碇建設字第一０六號復函並未提起訴願，不符提起撤銷之訴之要件；又被告既無依法應開立證明予原告之職責，原告起訴請求判命被告核發原告實際使用系爭國有土地證明一節，亦屬無據，從而，原告起訴請求均無理由，均應駁回。
七、本件法律關係及事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據（如原告所提相關函文），核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條一項前段、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第六庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 闕銘富右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十一 日
書記官 吳芳靜