臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四九八六號
原 告 榮成紙業股份有限公司代 表 人 甲○○董事）訴訟代理人 鄭惠蓉律師被 告 經濟部代 表 人 林義夫部長）訴訟代理人 乙○○
丙○○右當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國九十年五月三十一日台九十訴字第○一九五三三號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告以原告未依規定申請許可，於民國八十七年五月間透過新加坡玉瑪國際股份有限公司（下稱玉瑪公司）投資十四萬七千美元於大陸廣州地區設立之麥迪國際貿易有限公司（下稱麥迪公司），經營紙類產品之進出口貿易業務（嗣於八十九年三月間結束營業），違反行為時臺灣地區及大陸地區人民關係條例第三十五條第一項規定，乃依同條例第八十六條第一項規定，以八十九年十月二十六日經（八九）投審字第八九三一六二九三號處分書處以罰鍰新台幣（下同）一百萬元。
原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告認原告未依規定申請許可，透過玉瑪公司投資十四萬七千美元於大陸地區廣州地區麥迪公司，經營紙類產品之進出口貿易業務，違反行為時臺灣地區及大陸地區人民關係條例第三十五條第一項規定，而依同條例第八十六條第一項規定，處以罰鍰一百萬元是否合法有據？㈠原告主張之理由：
⒈所謂構成要件係指立法者就各種應處罰行為之構成處罰事實，經過類型化、抽
象化與條文化而規定於具有處罰法律效果之條款中，以作為可罰行為之前提要件。因此，行為人之客觀行為如與客觀之不法構成要件所描述之全部構成要件要素未相符合，則該行為，即非具構成要件該當性，尤非違法性、有責性評價之對象。本件係玉瑪公司持有麥迪公司百分之四十九之股權，雖原告持有玉瑪公司百分之十之股權，但三個公司法人格不同，設立地區不同，應適用之法律組織登記不同，亦各自獨立運作，原處分及訴願決定以原告八十八年年報揭露關係公司事項，即將玉瑪公司投資百分之四十九之麥迪公司所從事商業行為，視同原告自己之商業行為，顯有事實認定之錯誤。況玉瑪公司持有麥迪公司之股權，並非原告在大陸地區投資、技術合作或商業行為，被告逕認為原告行為即屬在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第四條第一項第一款在大陸出資情形，並屬臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條第一項臺灣地區人民在大陸地區投資、技術合作或商業行為情形，顯然屬於處罰構成要件不該當之處分，自應予以撤銷。
⒉另觀「在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法」第四條第一項係規定「在大
陸地區從事投資行為係指臺灣地區人民、法人、團體或其他機構有左列情形之一者而言：１、在大陸地區出資。２、在大陸地區與當地人民、法人、團體或其他機構共同出資。３、投資第三地區現有公司，並為該公司董事、監察人或對於該公司之經營實際上行使之支配影響力之股東，而該公司有前二款出資行為之一。」已經規範臺灣地區人民投資第三地區現有公司，第三地區公司在大陸地區投資之情形，被告捨第三款不用，竟用第一款作為科處罰鍰依據，亦屬法規命令適用錯誤，應予撤銷。又退一步言，本件縱屬於在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第四條第一項第三款情形，但因原告僅持有玉瑪公司百分之十之股權，並非對其經營為實際上行使支配影響力之股東，自也無第三款之適用，而應予撤銷。
⒊依法行政原則，乃支配法制國家立法權與行政權關係之基本原則，亦為一切行
政行為必須遵循之首要原則。故行政機關訂定法規命令與行政規則，實施行政指導，或作成行政處分除須有法律授權外，並應受法律拘束，不得與相關法律相牴觸，否則即屬違法。參照司法院釋字第三一三號解釋「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」司法院釋字第三九四號、第四○二號解釋也再次重申，並分別宣告相關法規命令之規定為違憲。行政法院六十一年判字第一六九號判例「法律之解釋，旨在闡明法條之真意，使條文規定得為適當之應用，並無創設或變更法律之效力，故其解釋不得逾越立法本旨之範圍。」行政程序法第十條規定「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權目的」，皆明揭斯旨。
⒋臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條規定「臺灣地區人民、法人、團
體或其他機構，非經主管機關許可，不得在大陸地區從事投資或技術合作，或與大陸地區人民、法人、團體或其他機構從事商業行為。臺灣地區與大陸地區貿易，非經主管機關許可，不得為之。前二項許可辦法，由有關機關擬定，報請行政院核定後發布之。」同法第八十六條第一項規定「違反第三十五條第一項規定從事投資、技術合作或商業行為者，處新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。」即第三十五條第一項及第八十六條第一項之處罰構成要件，係指未經主管機關許可，臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，「不得在大陸地區」從事投資、技術合作或商業行為，否則應處罰鍰。而所謂「不得在大陸地區」從事投資、技術合作或商業行為，參照臺灣地區與大陸地區人民關係條例第一條明訂，本條例係為規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，且所謂「不得在大陸地區」從事投資、技術合作或商業行為，既無明文包括透過第三地區之「間接」從事投資、技術合作或商業行為，應係指「不得直接在大陸地區」從事投資、技術合作或商業行為，此觀同法第三十條第一項後段規定「不得利用外國船舶、航空器或其他運輸工具，經營經第三地區航行包括臺灣地區與大陸地區港口、機場間之航線業務。」，對於透過第三地區之「間接」航運行為，特別用法律明文禁止以限制人民之權利，但第三十五條並未如第三十條第一項後段對「間接」投資商業行為，有禁止之特別明文規定即明。因在立法體例上，法律未規定者，並非一律認為法律漏洞，此因立法者有意不規定或有意不適用於類似情況者，並非法律當然之欠缺，原則上應認為係立法者有意不規定，蓋法律之沉默係有意之沉默，而非無意之疏忽。是以，第三十五條處罰之「構成要件及數額均已明文規定」，係指臺灣地區不得與大陸地區有「直接」投資商業行為，違反者處以罰鍰，而不及於其他透過第三地區之間接投資商業行為，上開條例第三十五條「僅授權」主管機關就申請書格式、相關文件等研定具體明確之「許可辦法」行政命令以為補充規定。
⒌惟行政院令頒之在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第四條，明顯已經背
離第三十五條法規文字意義範圍，已經將法律規定「臺灣地區與大陸地區間不得直接從事投資行為」之構成要件，以行政命令補充定義或擴張解釋為包括投資第三地區公司，而該公司在大陸地區有出資行為之「間接投資行為」，此當非屬經法律授權得訂定事項，違反法律保留原則，縱主管機關有其政策執行考量，亦應透過法律修正，不能逕以行政規定補充處罰構成要件，被告據以援用，自違反依法行政原則，本件處分應予以撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條規定，臺灣地區人民、法人、
團體或其他機構，非經主管機關許可，不得在大陸地區從事投資或技術合作，故臺灣地區人民、法人、團體或其他機構在大陸地區從事投資或技術合作行為，均應事先向該條規定之主管機關，即被告申請許可。原告於實行本件投資前未經許可，違反該條例第三十五條之規定。
⒉據證據資料顯示，原告係委託玉瑪公司赴大陸地區投資設立麥迪公司，該案投
資資金十四萬七千美元全數由原告提供，雙方並約定麥迪公司嗣後經營若有收益或孳息分配，均由玉瑪公司取得後再全數轉撥給原告，由原告承受投資麥迪公司所產生之一切權利義務，因此，被告認定原告係借玉瑪公司名義進行投資（玉瑪公司於該投資案僅具有受託人身分），實際投資人為原告，核符在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第四條第一項第一款之投資型態，而與同條項第三款之投資類型無涉，自無須再行審酌原告是否對新加坡公司之經營為實際上行使支配影響力之股東，因原告未經被告許可即赴大陸地區投資，該當該條例八十六條第一項之要件，故處以罰鍰。原告指稱誤用該辦法第四條第一項第一款，且案情與該條例第八十六條規定之處罰要件不符等情，顯係原告誤解現行法令所致。
⒊依該條例第九十五條，主管機關於實施臺灣地區與大陸地區直接通商（包括投
資行為）前，應經立法院決議，因目前兩岸間仍維持在間接通商階段，臺灣地區人民、法人、團體或其他機構欲赴大陸地區投資者，均須以「間接方式」為之，行政院依該條例第三十五條第三項授權規定，核定發布該辦法，規範以間接方式赴大陸地區之投資行為，係為落實現階段大陸政策，符合該條例之授權精神。因此，原告援據該條例第三十條第一項後段規定，推論該條例第三十五條僅以規範臺灣地區人民、法人、團體或其他機構以「直接方式」赴大陸地區投資之行為為限，而指稱該辦法第四條第一項第三款規定，逾越法律授權，違反法律保留原則等情，顯係誤解現行大陸政策與相關法令所致。
理 由
甲、程序方面：原告起訴後，代表人原為林信義，現已變更為林義夫，茲據新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敍明。
乙、實體方面：
一、被告以原告未依規定申請許可，於八十七年五月間透過玉瑪公司投資十四萬七千美元於大陸地區廣州地區設立麥迪公司，經營紙類產品之進出口貿易業務（嗣於八十九年三月間結束營業），違反行為時臺灣地區及大陸地區人民關係條例第三十五條第一項規定，乃依同條例第八十六條第一項規定，以八十九年十月二十六日經（八九）投審字第八九三一六二九三號處分書處以罰鍰一百萬元。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回之事實，有經濟部原處分書及九十年五月三十一日台九十訴字第○一九五三三號訴願決定書可證，堪信為真實。本件爭點應為被告認原告未依規定申請許可，透過玉瑪公司投資十四萬七千美元於大陸地區廣州地區設立麥迪公司，經營紙類產品之進出口貿易業務，違反行為時臺灣地區及大陸地區人民關係條例第三十五條第一項規定，而依同條例第八十六條第一項規定，處以罰鍰一百萬元是否合法有據？
二、按臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經主管機關許可，不得在大陸地區從事投資或技術合作，或與大陸地區人民、法人、團體或其他機構從事商業行為。臺灣地區與大陸地區貿易，非經主管機關許可，不得為之。前二項許可辦法，由有關機關擬定，報請行政院核定後發布之。臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條定有明文。又同法第八十六條第一項規定，違反第三十五條第一項規定從事投資、技術合作或商業行為者，處新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。經查，依原告卷附八十八年年報第六十一頁（四）所載「本公司於民國八十七年投資廣州麥迪有限公司，係委託新加坡玉瑪國際股份有限公司（資本額新加坡幣一００仟元，本公司持股10%）代為投資。其委託契約主要內容如下：⒈本公司匯款美金一四七仟元，指定受託人投資於大陸地區設立廣州麥迪有限公司。⒉廣州麥迪有限公司經營若有收益或孳息分配時，均由受託人取得後再全數轉撥給本公司。⒊受託人對廣州麥迪有限公司所產生之權利、義務，均轉由本公司承受，受託人不保證其收益及盈虧。⒋受託人應定期寄送廣州麥迪有限公司之財務報表予本公司」。原告雖主張被告將玉瑪公司投資百分之四十九之麥迪公司所從事商業行為，視同原告自己之商業行為，顯有事實認定之錯誤。況玉瑪公司持有麥迪公司之股權，並非原告在大陸地區投資、技術合作或商業行為，被告逕認為原告行為即屬在大陸出資情形，顯然屬於處罰構成要件不該當之處分云云。但依上述年報所載，原告與玉瑪公司之委託契約對代為投資麥迪公司部分，係約定原告就其匯款美金十四萬七千元，指定玉瑪公司投資於大陸地區設立廣州麥迪有限公司，且玉瑪公司對廣州麥迪有限公司所產生之權利、義務，均轉由原告公司承受，玉瑪公司不保證其收益及盈虧，由前開契約約定原告係指定匯款專用投資麥迪公司、對廣州麥迪有限公司所產生之權利、義務，均轉由原告公司承受，且盈虧均由原告自負之情形以觀，該美金十四萬七千元之投資顯然僅係名義上由玉瑪公司具名，實際是由原告公司向麥迪公司出資，並由原告直接自負盈虧。與原告持有玉瑪公司百分之十股權部分，玉瑪公司如投資麥迪公司，則所生盈虧係由玉瑪公司自負，原告僅係就其股份間接配受盈虧者不同。因此，被告認定原告係藉玉瑪公司名義在大陸地區投資，實際出資人為原告，核符在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第四條第一項第一款所稱「在大陸地區出資」相符，於法核無不合。
三、原告雖主張臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條係指臺灣地區不得與大陸地區有「直接」投資商業行為，違反者處以罰鍰，而不及於其他透過第三地區之間接投資商業行為。惟行政院令頒之在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第四條，明顯已經背離第三十五條法規文字意義範圍，違反法律保留原則，主管機關不能逕以行政規定補充處罰構成要件，被告據以援用，自違反依法行政原則云云。按在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第四條第一項規定，在大陸地區從事投資行為係指臺灣地區人民、法人、團體或其他機構有左列情形之一者而言：１、在大陸地區出資。２、在大陸地區與當地人民、法人、團體或其他機構共同出資。３、投資第三地區現有公司，並為該公司董事、監察人或對於該公司之經營實際上行使之支配影響力之股東，而該公司有前二款出資行為之一。上開辦法第四條有關投資之定義，係主管機關為執行依據臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條第三項之授權，所為技術性、細節性之規定，並無逾越法律授權範圍，而違背憲法第二十三條之法律保留原則，被告據以援用，並無不合，原告主張被告此部分違反法律保留原則云云，非屬可採。
四、因此，原告上述藉由玉瑪公司名義向大陸地區廣州麥迪有限公司出資美金十四萬七千元，核屬臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條規定之在大陸地區從事投資行為，且未經主管機關許可。從而被告以原告未經許可，從事赴大陸地區投資行為違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十五條第一項規定，依同條例第八十六條規定，處原告罰鍰一百萬元，於法並無不符。訴願決定予以維持，亦屬妥適。原告主張前詞，聲請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十一 日
書記官 王英傑