臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五一六四號
原 告 甲○○（即附表所 乙○○
示四十五 丙○○人之選定當事人）訴訟代理人 陳茂春 律師被 告 台北縣政府代 表 人 丁○○縣長）訴訟代理人 戊○○
己○○庚○○右當事人間因請求撤銷徵收事件，原告不服內政部中華民國九十年六月十八日台（九十）內訴字第九○○四○八二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、原告等於民國（下同）九十年二月五日向被告陳情，表示被告於六十四年間辦理「變更（含擴大）三重市都市計畫」案時，誤將原告等之住宅視為空地處理，作為台北縣三重市三和國中用地，並公告實施該都市計畫。
二、嗣於七十七年間徵收上揭之土地時，經原告等提出異議，被告雖以七十八年八月二十一日北府教二字○五四○八三函同意暫緩徵收，惟被告仍於七十八年五月十日北府地四字第一四二六二六號函公告徵收上揭土地。
三、原告復向監察院陳情，並經該院予以糾正，原告等再於八十九年十一月十日與九十年二月五日請求被告依土地徵收條例第四十九、五十條規定與相關司法院大法官解釋意旨，撤銷上揭土地之徵收處分，案經被告以九十年二月二十一日北府城規字○○○八一三號函否准其請求，原告乃向內政部提起訴願，經該部以九十年六月十八日台（九十）內訴字第九○○四○八二號訴願決定駁回後，猶未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。
四、另原告於九十年三月二十日向內政部請求確認系爭徵收處分失效，案經內政部以九十一年四月二十五日台內地字第○九一○○六○六九六號函答覆原告，謂系爭徵收處分經該部土地徵收審議委員會審議決議「應無徵收失效」之情事，原告不服上述函覆，乃於本件訴訟繫屬中追加提起確認訴訟。
貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：
Ａ、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告於七十八年五月十日七八北府地四字第一四二六二六號公告，所為徵收台北縣三重市三和國中建地，關於原告等所代表之原告甲○○等四十五名所有坐落台北縣三重市○○段○○○號等地號土地四十五筆，面積合計○‧一三六四二五公頃，及地上建物台北縣三重市○○街○○○號一樓等五十八戶部分之徵收公告應予撤銷。
Ｃ、求為判決確認右項徵收之公告無效。
二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、訴訟程序問題：
１、本件在訴願期間，請求決定之項目即包括撤銷徵收公告之訴，及確認徵收無效兩項，決定期間，內政部即將之分為兩項處理，先就撤銷徵收公告部分為決定，訴願駁回；原告乃先為提起本件行政訴訟，因被告就處分本件徵收土地，原即涉及撤銷（形成之訴）及無效（確認之訴）之情事在內，故提起本件行政訴訟時，訴之聲明即包括撤銷之訴及確認之訴。
２、嗣後內政部關於徵收失效部分，經發交該部地政司處理，仍認為徵收有效，通知原告如有不服，可依照行政訴訟法第六條之規定向高等行政法院提起行政訴訟，以是提起追加確認徵收公告無效之訴。
３、查本件無論撤銷之訴或確認之訴，其當事人兩造相同，被徵收土地及建物相同，兩造所使用攻防方法相同，為訴訟經濟原則，以及行政訴訟法有關訴訟程序之問題，多數引用民事訴訟法之規定，並無禁止提起追加之訴之規定，乃就內政部所為駁回徵收無效部分之行政處分，依照內政部之指示，提起追加之訴，為訴之合併，應為法之所許。
Ｂ、本件土地徵收違法之情形：
１、司法院釋字第五三四號解釋，略謂「土地法第二一九條第一款規定，私有土地經徵收後，自徵收補償金發給完竣屆滿一年，未依徵收計劃開始使用者，原土地所有權人，得於徵收補償金發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市縣地政機關，聲請照徵收價額收回其土地，原係防止徵收機關為不必要之徵收，或遷延興辦公共事業，特為原土地所有權人保留收回權」，本件原告等之土地及建物被被告於七十八年五月十日七八北府地四字第一四二六二六號公告徵收，經原告等聲明異議後，數度明令暫緩徵收，進而經台北縣都市計劃委員會（下稱都委會）七十八年十二月十一日第一七九次會議決議，建請將本件合法房屋部變更為住宅區，嗣被告又變卦需土地所有人捐出二分之一土地（其餘二分之一免予徵收）為條件，為原告等所不接受，歷經林豐正及尤清兩任縣長，迄今十三年之久尚未解決，則依照上引司法院解釋之意旨比附解釋，本件徵收土地已逾期從事公共建設，應不得予以徵收，前揭徵收公告應予撤銷。
２、依照八十九年二月二日總統令公佈之土地徵收條例第四十九條第一項規定「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫所定期限使用。在未依照徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管，有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收，因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者」；查本件錯誤徵收原告等之合法住宅用地及建物，乃因被告於六十四年間辦理三重市都市計畫（含擴大）案時，以徵收空曠之農地為原則，避開已有房屋，詎經辦人員誤將原告等之住宅視為空地（視同農地）處理，作為文中四學校用地，並公告實施。
３、迨至七十七年間被告著手徵收文中四（即三和國中）土地及地上建物時，原告等風聞上引六十四年公告之都市計畫有錯將原告等之合法住宅用地誤作空地（誤作農地）擬作學校用地徵收處理公告，而不徵收毗連之農地，且變更該毗連之農地為住宅區，殊失公平，原告等即時聯名提出異議，被告發覺該都市計畫有錯徵民宅情事，即以七八北府教二字第○五四○八三號函告原告等，謂「被告同意暫緩徵收，住宅區部分留待下次都市計畫通盤檢討再議」，意即將依照都市計畫法第廿六條之規定予以撤銷，詎被告卻以七十八年五月十日七八北府地四字第一四二六二六號公告徵收文中四之土地，將原告等之住宅用地四十五筆，面積四一二‧六八坪，折合○‧一三六四二五公頃，及地上建物五十八戶一併徵收，經原告等再陳情後，被告又以七十九年一月十三日七九北府工都字第○二一二六號函復「經再提本縣都委會，建請文中四土地合法房屋部分考慮變更為住宅區」，但迄不切實實行，如前項所陳。
４、三和國中於八十二年間開始建設完成使用後，並未前來拆除原告等之房屋，從事三和國中學校使用之建設，歷經縣長林豐正、尤清，十二年間均平靜無波，可證其徵收工程設計已經變更，只是欠缺公文上撤銷登記之手續而已，然而原告等之房屋有所陳舊破損，而卻不敢動工整修，不得已，於八十七年間呈請監察院予以糾正，經監察院調查發現乃六十四年間公告三重市擴大都市計畫案製圖有所錯誤，將原告等之住宅當作空地（視同農地）處理，製圖人員未將房屋部分依製圖方法以斜斑線標示，致以空地（當作農地）處理，列入都市計畫學校用地之內，有附訴願卷六十四年公告三重市擴大都市彩色計劃圖，顯示原告等之合法房屋，與計劃內之農地，均呈一片空白，殊屬製作三重市都市計劃圖作業上之錯誤，監察院調查亦見及此，經監察院以八十八年一月廿八日院台內字第八八一九○○一○五號函致被告應予糾正，被告以八十八年四月三十日八八北府教五字第一五○三九六號函復亦自承製圖有粗糙之處，但仍不著手處理三重市都市計畫之更正及撤銷部分徵收之手續，且在函復監察院及原告等之函件及附件都市計畫示意圖，詭稱略「有關台端等位於原四十四年都市計畫住宅區內之合法房屋，應係於該都市計畫測量完竣，規畫期間所建築」等語。
５、然查原告等之房屋乃自五十九年間至六十七年間所建築，經地政事務所登記有案，可證被告之函復不實，有以非為是之作法，依照上引土地徵收條例第四十九條第一款之規定不合，所為徵收原告等部分之公告應予撤銷。
Ｃ、關於徵收失效部分：
１、依照司法院釋字第五一六號解釋，其中解釋土地法第二百三十三條規定「徵收土地補償之地價及其他補償費，應於公告期滿十五天內發給，‧‧‧否則徵收土地核准案，即應失其效力」。
２、查本件土地徵收案係於七十八年五月十日七八北府地四字第一四二六二六號公告徵收，應為七十八年五月二十五日以前發放徵收款，但被告遲至七十八年十月二日始以七八北府地四字第三○六二七九號函，通知被徵收人於七十八年十月十三日上午九時三十分至中午十二時在三重市公所發放，詳附案印本，扣除公告期滿十五天，逾四個月又十八天，若照被告在訴願決定書所稱係於七十八年五月廿三日，通知定於七十八年六月廿二日發放，距七十八年五月十日公告徵收，亦已逾期一月十二天，扣除公告期滿十五天，亦逾期廿七天，原告等均未收到通知及均未領款，依照上引大法官解釋，被告所為徵收公告，因發放補償金之通知及發放期間因逾期而失效。
Ｄ、系爭土地目前使用情況：被告於七十八年五月間公告徵收，文中四學校用地即現三和國中校地，共計土地面積三、一四０公頃，折合九、四九八坪，詳附表兩份，八十二年開始建設完竣，並開始招生上課，扣除原告等四十五名土地四十五筆，面積合計
０．一三六四二五公頃，約合三和國中用地二十三分之一未為執行外，尚有餘地建設後敘額外建設：三和國中幼稚園，招收各地幼稚園學生。建設青少年音樂中心，面積約四百坪，出租或出借江翠國中、江翠國小、新莊國中、中山國中、重慶國中、台北縣立文化中心、三重高中、碧華國中、碧華國小、厚德國小、榮富國小、被告、台北市中山國小、金陵女中、省交附設管樂團、三重市公所、肺臟移植協會、安泰人壽、天恩彌勒佛院、蘆洲扶輪社、徐匯扶輪社、台北縣三重市學校義工協會、康軒文教事業等單位使用。建設停車場公開出租有附件照片，音樂中心房屋及汽車停車場出租招牌，以及音樂中心出租出借之明細表可證，以上三項建設均非在徵收建校計劃之內，足證三和國中徵收土地使用計劃有所變更，或對原告等原擬徵收之土地遷延不用達五年以上，均可佐證前狀所陳三種徵收撤銷及無效之情事均屬實在。
二、被告部分：
Ａ、系爭「文中四」用地係由原四十四年間所定之三重都市計畫中住宅區及農業區所變更，系爭土地即坐落於原都市計畫住宅區部分，被告於辦理「變更（含擴大）三重市都市計畫」案時，自擬定至發布實施歷時五年餘，期間原有都市計畫區部分並未辦理禁建（即依法原住宅區部分仍可發照建築），致造成本案都市計畫實施後，學校用地內坐落密集合法建築之情形。
Ｂ、原告主張被告未於徵收公告期滿後十五日內發放補償費，依司法院釋字第五一六號解釋徵收業已失效乙節，查本案被告於七十八年五月十日以北府地四字第一四二六二六號公告徵收，公告期間自七十八年五月十一日起至七十八年六月九日止。並以七十八年五月二十三日北府地四字第一五一五四五號函通知被徵收之業主，訂七十八年六月二十二日（在法定期間內）於三重市公所發放補償費。對於逾期未領、拒領之徵收補償費曾多次簽請縣長擬依土地法第二百三十七條規定辦理提存，原告等拒領補償費，且期間經台北縣議會議決，在本案尚未合理解決前，徵收款暫緩提存法院，故被告考量原告等陳情案於都市計畫審議中及民意機關之要求，至八十四年間始簽奉尤前縣長同意辦理提存，完成徵收法定程序。依行政院台五十三內四五三四號令函釋略以：「土地法第二百三十七條所謂『得將款額提存待領』之規定，可由市縣地政機關視實際情形自由裁量。」嗣為免徵收補償款額久擱，影響被徵收土地所有權人對其土地權利義務之終止，行政院復以五十九年十二月一日台五十九內一０九０七號令規定，關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於公告期滿後十六日起一個月內辦理提存待領。惟此項提存期間之規定，祇屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對其土地徵收核准案之效力，並無影響（行政法院六十八年判字第四八０號判決參照）。且原告前以「徵收補償程序於法不符」為由，向內政部提請認定「土地徵收失效」，案經內政部土地徵收審議委員會審議後，於九十一年四月函覆原告及被告：「應無徵收失效」在案。
Ｃ、原告主張依土地徵收條例第四十九條第一項規定撤銷徵收乙節，依該條規定，有五種情形之一者，應辦理撤銷徵收。查本案都市計畫並未變更，仍為文中四學校用地，並無「因情事變更，致徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，得撤銷徵收」之適用。另查本案原徵收計畫書中所載興辦事業計畫進度為「配合台北縣政府新設學校案辦理」，並無確定建校期限。而本案徵收校地業已部分完成建校使用中，目前學生總數三千餘名，可使用校地面積有限，致專科教室及運動場所不足，嚴重影響該校教學品質及校園整體規劃，仍需就確保該校學生受教品質予以考量，系爭土地建物尚未執行拆除，係考量強制拆除將引起民眾抗爭而暫未執行，並非已無需取得該等學校用地。再者，本案學校用地係於六十四年發布實施之變更（含擴大）都市計畫案內所劃設，依都市計畫法定程序所辦理，此有發布實施之都市計畫圖、都市計畫說明書內附之計畫示意圖、省都委會紀錄附人民陳情案件名錄可證，而非原告所稱為繪圖錯誤，自無原告所稱徵收錯誤而應予撤銷徵收等情，故本案並無土地徵收條例第四十九條所列符合撤銷徵收之情形甚明。至於原告等陳情變更都市計畫未獲都市計畫委員會採納係屬另一事件，被告依都市計畫法及土地法規定辦理徵收，於法並無不合。且原告以「都市計畫過程顯有瑕疵」為由，向內政部提請訴願，期內政部准予「撤銷土地徵收」，然該案亦經內政部九十年六月中旬函覆原告：「訴願駁回」有案。
Ｄ、原告主張對被徵收土地有土地法第二百一十九條之收回權乙節，查本案原徵收計畫書中所載興辦事業計畫進度為「配合臺北縣政府新設學校案辦理」，並無確定建校期限，而本案徵收校地業已部分完成建校使用中。系爭土地上之建物尚未執行拆除，係考量強制拆除將引起民眾抗爭而暫未執行，並非已無需取得該學校用地。且依都市計畫法第八十三條之規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。」本案校地使用期限依照其原核准之計畫期限進度辦理與使用，並無違失。
Ｅ、另有關原告所提系爭土地目前使用現況不符徵收目的部分：
１、設置幼稚園：三和國中目前設有幼稚園一班，然設置幼稚園係考量現今社會型態與大眾需求，並配合被告推動「普設幼稚園三百班」重大教育政策，該校之招生與設置辦法與本縣其他縣立幼稚園均相同，並無特殊之處。
２、音樂中心使用：教育原即採五育並重，並兼顧多元智慧發展趨向，該校音樂中心之設立，除提供該校師生多元藝術文化發展及教育空間外，亦可在不影響學生上課情形下，提供各界申請使用，以增進居民之生活品質，提昇文化、道德涵養，達到教育之多重目的，並無違於學校校地使用之意旨。
３、停車場之設置：學校停車場之設置係依被告九十年十一月二十六日九十北教體字第四二六七三四號函頒布之「臺北縣立各級學校校園場所開放實施要點」之規定訂定管理辦法，配合校園開放、全民及社區資源共享之理念，於非上課時段提供社區各界人士申請使用。
Ｆ、綜上述，原告所指三項校地使用事項，均非「撤銷土地徵收」及「土地徵收失效」之要件，且該校之校地業已部分完成建校使用中，尚無土地徵收條例第四十九條所列「撤銷土地徵收」之情形；而所指三項校地使用係基於整體校務發展、社會現況及配合教育重大政策之需求而設置，並無違原校地計畫教育使用之意旨。
理 由
壹、兩造爭執之要點：
一、原告起訴請求撤銷系爭土地之徵收處分以及確認該徵收處分失效，其理由主要有以下數點：
Ａ、依司法院釋字第五三四號解釋意旨，原土地所有人得依土地法第二百十九條於法定期間內向該管地政機關聲請照價收回徵收土地，系爭被徵收土地已逾期未依原徵收目的從事公共建設，如三和國中於八十二年間開始建設完成使用後，歷經十二年間並未前來拆除原告等之房屋，從事三和國中學校使用之建設，且該土地目前亦充作停車場、音樂中心即幼稚園使用，不符原徵收目的，可證其徵收工程設計已經變更，原告得聲請照原價收回徵收土地。
Ｂ、系爭土地係都市計畫經辦人員誤將原告等之住宅視為空地（視同農地）處理，作為文中四學校用地，被告發覺該都市計畫有錯徵民宅情事，曾函覆原告將再向都市計畫委員會提出，建請文中四土地合法房屋部分考慮變更為住宅區，但迄今仍未切實實行，故屬於土地徵收條例第四十九條第一項第一款「因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者」，得依該條規定請求撤銷徵收處分。
Ｃ、系爭徵收補償係於七十八年六月廿二日通知發放，距七十八年五月十日公告徵收，已屬逾期，且原告均未收到通知及均未領款，按司法院釋字五一六號解釋意旨，被告所為徵收公告應屬失效。
二、被告則基於以下認為原告之訴無理由：
Ａ、系爭都市計畫並未變更，仍為文中四學校用她，並無土地徵收條例第四十九條第一項之情事變更條款之適用。而目前校地有限，影響教學品質及校園整體規劃，為確保學生受教品質，仍應考量保留系爭徵收土地。
Ｂ、系爭學校用地係於六十四年發布實施之都市計畫案內所劃設，依都市計畫法規定程序辦理，並非原告所稱為繪圖錯誤，自無土地徵收條例第四十九條所列符合撤銷徵收之情形。
Ｃ、被告於七十八年五月二十三日通知被徵收之業主，訂七十八年六月二十二日（在法定期間內）發放補償費。對於逾期未領、拒領之徵收補償費之業主，曾經議會議決，徵收款暫緩提存法院，故被告考量案件尚於都市計畫審議中及民意機關之要求，至八十四年間始辦理提存。又依行政院函釋意旨，土地法二百三十七條提存期間之規定，祇屬訓示性質，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，對其土地徵收核准案之效力，並無影響。
Ｄ、本案徵收計畫書中興辦事業計畫進度訂為「配合臺北縣政府新設學校案辦理」，並無確定建校期限，且本案徵收校地已部分完成建校使用中。系爭土地上之建物尚未執行拆除，係考量強制拆除將引起民眾抗爭而暫未執行，並非已無需取得該學校用地。並不符土地法第二百一十九條之收回權。且依都市計畫法第八十三條規定徵收之土地，其使用期限，不受土地法第二百十九條之限制，本案校地使用期限依照其原核准之計畫期限進度辦理與使用，並無違失。
Ｅ、又原告所指三項校地使用事項，均非「撤銷土地徵收」及「土地徵收失效」之情形，且該校之校地業已部分完成建校使用中，尚無土地徵收條例第四十九條所列「撤銷土地徵收」之情形。
三、綜觀上述兩造之主張，本案兩造之爭點應得集中為以下三部分：
Ａ、土地徵收條例第四十九條關於人民請求撤銷徵收處分之要件是否具備？
Ｂ、原告請求確認徵收公告無效之請求權基礎為何？又該請求權之要件於本案是否被滿足？
Ｃ、原告請求收回系爭徵收土地之規範依據為何及其是否有理由？
貳、本院之判斷：
一、關於原告請求「撤銷原徵收處分」部分：
Ａ、按提起課予義務訴訟者，以有行政機關違法之「拒絕處分」存在為前提。而所謂「行政處分」，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項，訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。
Ｂ、查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為系爭土地行政區劃上所屬之被告台北縣政府。
Ｃ、次查，撤銷原徵收處分之規定，主要為以下土地徵收條例第四十九條：「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。二‧‧‧（第一項）前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」，以及同法第五十條：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之（第一項）。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人（第二項）。原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷（第三項）」。
Ｄ、撤銷徵收請求權之行使程序：
１、依照上揭規定，撤銷徵收原則上屬於需用土地人之權利（如該需用土地人為行政機關實則屬其「權限」），人民固然得於需用土地人未申請時，向直轄市或縣（市）主管機關請求之，惟土地徵收條例以中央主管機關（即內政部）為徵收核准機關，基於法律價值體系之一貫性，直轄市或縣（市）主管機關及其他會同審查之機關如認為符合，仍應由需用土地人向中央主管機關申請撤銷，並以中央主管機關之名義作成撤銷徵收之處分。
２、反之，如直轄市或縣（市）主管機關認為不符合第四十九條之要件，由於直轄市或縣（市）主管機關就撤銷徵收並無終局決定權限，其所為之意思表示純係居於地方主管機關之法律地位，針對人民之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生撤銷徵收之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟，原申請人毋寧應依照土地徵收條例第五十條第三項直接向中央主管機關請求，倘中央主管機關亦為否准之決定時，始得以該否准決定為爭訟之標的，循行政爭訟途徑救濟之。
Ｅ、職此，被告既非撤銷徵收之主管機關，其所為上開函復，並非行政處分，原告訴請撤銷系爭土地之原徵收處分，即屬不合法。本院就此曾於言詞辯論程序中對原告及其原告代理人詳予闡明，惟原告仍不願更易其見解，則此部分之訴，應予駁回（本應以裁定駁回、本院爰以程序上更為慎重之判決為之）。
二、關於原告請求確認「系爭徵收公告無效」部分：
Ａ、有關系爭徵收處分是否失效，其爭點應集中於以下四項：
１、原告提起之行政訴訟類型有無錯誤─即是否符合行政訴訟法第六條所定之確認訴訟之要件﹖
２、倘若因本案徵收處分之效果如何可以作為「確認訴訟」之判斷對象，接著則須考慮原告是否具有提起本件確認訴訟之「訴之利益」，即是否具備「即受確認判決之法律上利益」﹖
３、倘若本件訴之利益要件具備，則應進一步探究，原告應以何機關為被告請求確認徵收處分失效─被告是否具備當事人適格？
４、最後則進入實體爭點之判斷，即系爭土地之徵收處分是否失效？
Ｂ、本院對上開四項爭點之法律意見：
１、原告得否依行政訴訟法第六條訴請確認「徵收公告無效」：
ａ、首先，就法律行為喪失效力之時點而言，「無效」與「失效」之涵義並不相同，前者係指法律行為自作成之初即屬不生效力，後者則指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向（事件發生後之）將來喪失效力。
ｂ、其次，行政訴訟法第六條第一項規定，「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：⑴確認行政處分無效、⑵確認公法上法律關係成立或不成立、⑶確認已消滅之行政處分為違法等三類，從文義解釋而論，確認行政處分失效並可包括在上述⑵類之確認訴訟種類中（因為均是就一個過去已發生之歷史事實，要求法院為判斷）。
ｃ、又行政訴訟法第二條規定，「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」，基於本條學理上稱為「概括管轄權」之規定，除憲法爭議以外之公法事件，除法律有特別之規定，均得於行政法院起訴請求救濟，因此，人民與行政機關間對行政處分是否「失效」發生爭議，且該當行政處分是否失效將對人民權利產生影響者，應開放訴訟救濟途徑。
ｄ、因此本院以為，上開行政處分失效與否之爭議，應可藉由「因為行政處分失效」所形成法律狀態之確認來加以解決，人民可依行政訴訟法第六條第一項所定「確認法律關係成立或不成立」之訴訟類型尋求救濟。所以在解釋上，應將提出「確認行政處分失效」訴訟者，透過訴訟類型之轉換，解為提起「確認因徵收處分失效所生；徵收法律關係不存在」之「確認訴訟」。
２、本件確認訴訟是否具備訴之利益：
ａ、按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」，行政訴訟法第六條著有明文。又所謂具有「即受確認判決之法律上利益」（學說又稱確認利益），須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院二十七年度上字第三一六號、五十二年度台上字第一二四０號判例參照）。
ｂ、確認行政處分失效之訴應解為「確認因徵收處分失效所生；徵收法律關係不存在」之訴，而依行政訴訟法第六條第一項之規定來救濟，已如前述。因此本類訴訟之確認利益，即須因行政處分失效是否不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。
ｃ、本件原告等所有之土地經徵收為學校用地，惟因被告台北縣政府是否逾越土地法第二百三十三條所定之補償地價發放期限，致徵收處分因補償地價發放逾期而失效，原告有所爭執，且該徵收處分如因此失效，則系爭土地則得回復為原告所有，原告對於徵收處分是否失效具有法律上之利害關係，而此項爭議得經由行政法院之確認判決，使原告對於系爭土地之權利獲得終局之判斷，故應認為本件確認訴訟已具備確認利益。
３、但本案中，被告實不具備當事人適格，理由如下：
ａ、系爭土地之徵收處分係台灣省政府七十七年十月七日府地四字一五八○九七號函核准徵收，並經被告台北縣政府於七十八年五月十日以北府地四字第一四二六二六號公告徵收，公告期間自七十八年五月十一日起至七十八年六月九日止。並以七十八年五月二十三日北府地四字第一五一五四五號函通知被徵收之業主，訂七十八年六月二十二日（在法定期間內）於三重市公所發放補償費。
ｂ、查本件徵收時有效之舊土地法（即三十五年四月二十九日修正公布者）第二百二十三條第一項第二款規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：．．．二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。」而現行有效之土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條復分別規定「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償地價，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」
ｃ、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。
ｄ、系爭土地係於七十八年間公告徵收，當時之核准徵收機關為台灣省政府，台北縣政府為補償機關。原告申請確認徵收失效，應向徵收核准機關請求確認，惟於台灣省政府組織精簡後，則應類推適用行政程序法一百十三條第二項之結果，向原核准徵收機關之業務承受機關─內政部請求確認（行政程序法第十三條第三項、訴願法第十一條參照）。
ｅ、是以，原告應以內政部為本案之被告，而非以台北縣政府為被告。
４、依上所述，被告在本案中既不具備當事人適格，原告此部分請求之實體審查要件並不具備，其他實體上之爭點，即無從進一步審酌。就此亦曾於言詞辯論程序中對原告及其原告代理人詳予闡明，惟原告仍不願更易其見解，故爰予駁回此部分之訴。
三、有關原告請求「收回被徵收土地」，其請求權基礎是否具備：
Ａ、關於請求收回系爭土地，雖不在原告訴訟聲明之內，惟原告於歷次書狀以及審判期日均曾就此有所主張，基於法律爭議之釐清，本院認為有於判決中一併說明之必要。關於此部分爭議，原告主要之論點，在於系爭土地未依原徵收目的從事公共建設，不符原徵收目的可證其徵收工程設計已經變更，原告得依土地法第二百十九條以及司法院釋字第五三四號解釋意旨，聲請照原價收回徵收土地。
Ｂ、本件原告對其請求權之規範基礎認知有誤：
１、而本件系爭土地公告徵收之時間在八十九年二月二日以前，則其收回權之成立及行使方式，自應適用土地法或其他相關土地法令之規定，爰在此先行敘明之。
２、次查在土地徵收條例施行前，有關被徵收土地收回權，其權利成立之規範基礎，有二個不同的法規範可資依憑，一為土地法第二百十九條；一為都市計畫法第八十三條。而本院認為上開二個法規範，就收回權之成立要件而言，存有「特別法與普通法」之法律競合現象，同一請求權不可能建立在二個法規範上，爰將其理由分述如下：
ａ、相關法規之立法沿革：
Ⅰ、三十五年四月二十九日修正公布之土地法第二百十九條規定：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」
Ⅱ、六十二年九月六日修正公布之都市計畫法第八十三條規定：
⑴、依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。
⑵、不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。
Ⅲ、七十八年十二月二十九日令修正公布土地法第二百十九條規定：
⑴、私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收
補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：
一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。
二、未依核准徵收原定興辦事業用者。
⑵、市縣地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准
徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。
⑶、第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。
Ⅳ、八十九年一月二十六日修正公布之土地法第二百十九條規定：
⑴、私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收
補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰
一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。
二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。
⑵、直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，
應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。
⑶、第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。
⑷、私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變更原使用目的，土
地管理機關標售該土地時，應公告一個月，被徵收之原土地所有權人或其繼承人有優先購買權。但優先購買權人未於決標後十日內表示優先購買者，其優先購買權視為放棄。
ｂ、由以上之立法沿革足知：
Ⅰ、六十二年間修正公布之都市計畫法第八十三條第一項之規定，原本是針對三十五年四月二十九日修正公布土地法第二百十九條所稱：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」之收回權要件，所為之修正，使收回權成立更嚴格，二者顯然不能併存，因此才有「普通法與特別法相排斥」之法律競合現象產生。
Ⅱ、而七十八年間修正公布之土地法第二百十九條，其在收回權成立之構成要件上，只做了一些文字上修正（只不過將原來之「徵收土地後不依核准計劃使用」以及「徵收土地完畢一年後不實行使用」之要件，修正為「徵收土地後未依核准徵收原定興辦事業用」以及「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用」，讓其法文意涵更明顯而已）八十九年土地法第二百十九條之修正，對此更完全沒有變動），但其實質要件並無改變。
Ⅲ、只不過土地法第二百十九條於七十八年十二月二十九日修正公布時，就收回權之行使，引進了時效制度而已。
ｃ、因此當土地徵收是依都市計畫法之規定為之，其被徵收土地收回權之成立要件就必須依都市計畫法第八十三條第一項之規定內容來決定。
ｄ、本件系爭土地之徵收既然是依都市計畫法之規定為之，則其收回權之成立要件，只能依都市計畫法第八十三條之規定決定。從而原告謂其依土地法第二百十九條請求收回系爭土地，認知上顯有錯誤，正確之理解其本件之請求權規範基礎應僅建立在都市計畫法第八十三條之規定上。
Ｂ、原告尚未踐履請求收回系爭土地之意思表示：
１、按就有關收回權成立之構成要件而言，土地法第二百十九條與都市計畫法第八十三條之規定顯然不同，二者間有法律競合現象存在，且都市計畫法第八十三條應優先適用，已如前述。不過就收回權成立後所生之法律效果（包括收回權之行使方式以及受理機關之處理流程）而言，都市計畫法並未為任何規定，在此情況下有必要類推適用現行土地法第二百十九條第一項、第二項之相關規定（其內容與七十八年十二月二十九日令修正公布之同條文第二項僅有文字上之出入，實質內容均相同）。
２、而對土地法第二百十九條第一、二項有關「收回權行使時權責機關認定」規定內容之解釋，目前司法實務之法律意見，是依以下標準，定其相對應之權責機關：
ａ、上開條文中所稱「地政機關」一詞之解釋：
Ⅰ、按此處所稱之地政機關，當然必須限於掌理土地徵收作業之權責機關，而各地之地政事務所，所掌管之主要業務為土地登記業務，絕非此處條文所稱之「地政機關」，此乃極為明顯之事。
Ⅱ、而掌理土地徵收公告作業以及土地徵收補償作業之權責機關為各縣市政府，其中在直轄市政府由於編制有地政處之下級機關，因此應以地政處為此處所稱之「權責機關」。但其餘各縣市政府，並無獨立之地政處機關編制，僅有地政課之內部單位設置，故應以其縣市政府本身為「地政機關」。
ｂ、然而，依土地法第二百十九條第一、二項規定，私有土地經徵收後，原土地所有權人請求收回被徵收土地為行政機關所拒絕後，應以何機關為原處分機關進行行政救濟，法理上素有爭議。就此，最高行政法院曾於九十一年十一月二十二日作成九十一年度第十次庭長法官聯席會議決議，該決議見解略為：
Ⅰ、依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。
Ⅱ、該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，應進行初步審查（形式要件是否符合）。
Ⅲ、該管直轄巿或縣（巿）地政機關初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。
Ⅳ、如該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。
ｃ、又依最高行政法院九十一年度裁字第一二二七號裁定見解，原土地所有權人請求買回被徵收土地，該管市、縣地政機關審查結果，如認與土地法第二百十九條第一項照價收回土地之規定要件不合，而應駁回其申請時，即毋庸層報原核准徵收機關。因此，細究土地法第二百十九條第一項及第二項規定，以及最高行政法院上開決議予裁判之見解，原土地所有權人請求買回被徵收土地應否允准之審○○○區○○○○段：
Ⅰ、形式審查部分：此部份係由該管市、縣地政機關審查，審查項目包括⑴該當土地是否為依土地法所徵收之土地，⑵聲請人是否為被徵收土地之原土地所有權人，⑶「徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年」之時效是否經過等形式審查事項（前揭決議謂之初步審查）。
Ⅱ、實體審查部分：此部份係適用同法第二項，經該管市、縣地政機關審查，符合聲請收回被徵收土地之形式要件後，層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，核准徵收機關之審查項目則為同法第一項第一、二款「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」、「未依核准徵收原定興辦事業用者」等實體要件。
３、按照前述「二階段審查」之說明，原告欲請求收回系爭土地，應先向台北縣政府請求收回，並由該府從事前揭三項形式要件之審查，形式要件合致後，始曾報中央機關（即原核准機關）從事實體要件之審查。倘上述兩機關於其權責範圍內作成否准之決定時，原告始得以該否准決定機關為原處分機關，依照訴願法、行政訴訟法之規定尋求救濟。今原告於本案起訴前，並未向被告請求收回系爭土地（僅有依土地徵收條例第四十九條請求撤銷徵收處分，二者請求原因事實或有近似之處，但權利內涵不同，尚不可一概而論），逕於訴訟中請求收回，即不符合程序要件，此部分訴訟即非合法，應予駁回。
Ｃ、末按被徵收土地收回請求權之行使，除請求對象必須合法外，尚應於收回權行使之法定期間內主張，始屬成立。是以本院在此附帶說明依都市計畫法第八十三條請求收回被徵收土地時時效計算之相關事項。
Ｄ、系爭被徵收土地收回權之時效期間應類推適用土地法第二百十九條第一項五年之規定，但時效之起算點，應為「土地徵收計畫書內敍明之使用期限屆滿之翌日」，而不能類推適用土地法第二百十九條第一項所稱「徵收補償發給完竣屆滿一年之次日」，其理由如下：
１、法理上請求權時效之起算點一定是以請求權處於可得行使之狀況為前提。
２、而依都市計畫法第八十三條之規定，收回權之成立以「呈經核淮之計畫期限屆滿」為必要。
３、而土地法第二百十九條第一項所定計算收回權時效期間之起算點「徵收補償發給完竣屆滿一年之次日」，在通常情況下，其時間均會早於該被徵收土地「呈經核淮計畫期限屆滿」之日期，如果還將請求權時效之起算點認定為「徵收補償發給完竣屆滿一年之次日」，會發生「請求權時效已屆滿，但請求權卻還未成立之矛盾現象」，其不合理乃屬極為明顯之事。
４、而以上之法律意見亦經改制前之行政法院（現為最高行政法院）八十八年度判字第三九號判決意旨所揭示，茲將該判決意旨簡言如下：
ａ、按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」固為土地法第二百十九條所明定，惟依都市計畫法第八十三條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」
ｂ、查有關徵收土地之使用期限，都市計畫法第八十三條係土地法第二百十九條之特別法，系爭七四七地號土地係被告依都市計劃法第四十八條規定辦理徵收，依特別法優於普通法之原則，本件自應適用都市計畫法第八十三條規定，即應依照其呈經核准之計畫期限辦理。又所稱「呈經核准之計畫期限辦理」，係指土地徵收計畫書內敍明之使用期限而言。
Ｅ、本件原徵收處分既依都市計畫法為之，而其「呈經核淮之計畫期限」，依「徵收計劃書」所載，計劃進度是「配合台北縣政府新設學校案辦理」，並無特定期限，亦無「期限屆滿」可言。原告請求收回之構成要件亦不具備。
參、綜上所述，本件原告各項請求於法均屬無據，其訴應予駁回。據上論結，本件原告之訴一部分不合法，一部分為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十九 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十九 日
書記官 林麗美附表：（本案選定原告三人為訴訟當事人之權利人）編號 姓名
01 甲○○
02 乙○○
03 丙○○
04 翁碧玉
05 鄭許麗雲
06 何傳發
07 魏王月蓮
08 詹前庭
09 蕭顏嫩
10 鄭家珍
11 歐重遙
12 李招治
13 林秀吉
14 何萬金
15 蘇根樹
16 邱中大
17 詹許莞
18 詹鳳英
19 嚴子健
20 吳月桂
21 潘林秀梅
22 張建忠
23 陳清子
24 秦淑芬
25 張趙笑
26 莊民雄
27 丁榮
28 何春雄
29 劉國和
30 劉春發
31 郭鑾溪
32 蕭嘉枝
33 武醒民
34 林文川
35 葉閑妹
36 林世雄
37 林世南
38 林榮福
39 李何櫻玉
40 王孟章
41 王明裕
42 黃秀雄
43 黃介宏
44 尤梁雪霞
45 王桶