臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五二二號
原 告 甲○○即富利被 告 台北市政府工務局代 表 人 陳威仁（局長）住同右訴訟代理人 乙○○
丁○○丙○○右當事人間因建築法事件，原告不服台北市政府中華民國八十九年十二月五日北市府訴字第八九一○八九六六○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原處分關於罰鍰新台幣陸萬元部分及該部分之訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所使用坐落台北市○○區○○○路○○○號五樓之一建築物（下稱系爭建築物），領有被告核發七八使字第○七七九號使用執照，使用分區為第三種及第三之二種住宅區，核准用途為「一般事務所」，經法務部調查局臺北市調查處（下稱臺北市調處）查獲原告從事「期貨交易」業務，經被告審認原告之上開行為，以原告未經核准，擅自於系爭建築物作為期貨交易場所，違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定，以八十九年六月三十日北市工建字第八九三一六一九六○○號書函，處使用人即原告新臺幣（以下同）六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。原告不服，提起訴願，遭臺北市政府訴願決定書為駁回訴願之決定。原告猶未甘服，提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告是否從事「期貨交易」業務，未經辦理變更使用執照，而違反建築法第七十三條之規定？本件與被告八十九年六月二十日府建商字第八九○四九六一四○○號函以原告違反商業登記法第八條第三項規定之處分，有無一事不兩罰原則之適用。
㈠、原告主張之理由：
１、經查，原告經營富利行而經台北市政府核准設立營業之項目包括「投資顧問業」（即：國內外投資之引介、提供商情資料及引介諮商顧問）」，本得使用系爭建築物營業。富利行之投資引介專員僅引介客戶與國外澳門利基金融集團簽訂「委任協議書」後，所從事「國外投資引介」之業務即為終了添嗣由客戶依據「委任協議書」第ｉ、Ⅱ、１Ｂ、３Ａ、條款委任澳門利基金融集團，以其代理人身分在國際金融市場執行客戶所下達買賣「現貨」國際金融商品之指令。從而，富利行僅從事「引介」客戶與澳門利基金融集團簽訂「委任協議書」之業務，核與營業項目相符，洵不違反商業登記法，殊無經營期貨交易業務或期貨經紀業務之可言；至於客戶下達指令並委任澳門利基金融集團，在澳門、香港等地之國際市場（而非我國境內）下單買賣現貨（並非期貨）金融商品，要不受我國期貨交易法規範，此觀之期貨交易法第一條，係為健全「我國」（並非國外）的「期貨市場」（而非現貨市場）且為維護我國（並非國外）的「期貨交易」（而非現貨交易）秩序，特予制定，益可暸然，是澳門利基金融集團公司受客戶委任在國外地區投資交易之行為，核與富利行無關，要不能徒憑不盡不實之台北市調處筆錄，作為處以罰鍰之唯一憑據。
２、綜據上述，行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘所提出之證據自相矛盾，不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法（行政法院三十二年判字第十六號判例）。被告不得依檢調單位所做的筆錄，起訴書或相關資料作為認定原告違反建築法的依據。查被告及原決定機關均不能確實證明富利行有從事我國期貨交易或期貨經紀業務之違法事，實徒憑台北市調處之調查筆錄載有「仲介台灣之投資人與澳門利基金融集團從事金融商品保證金交易」等語，認定原告已擅自變更為「金融保險業」使用系爭建築物，進而核認原告違反建築法第七十三條規定，處以新台幣六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用，其認事用法殊屬率斷。
㈡、被告主張之理由：
１、查原告領有臺北市政府核發之北市建一商號（八八）字第二二六九二五號營利事業登記證，核准設立「富利行」，所核准之營業項目為投資顧問業、企業經營管理顧問業等業務，至於期貨交易業務並未經核准。嗣臺北市調處八十九年三月二十七日至系爭建築物執行搜索，發現原告經營期貨交易業務，移請臺北市政府建設局處理，臺北市政府乃以八十九年六月二十日府建商字第八九○四九六一四○○號函依商業登記法論處原告，並副知被告。
２、次查原告八十九年三月二十日於臺北市調處所為之調查筆錄中指稱：「‧‧‧富利行實際經營之業務‧‧‧係仲介臺灣之投資人與澳門‧‧‧利基金融集團從事金融商品保證金交易。‧‧‧投資人下單的方式有二種：（一）由投資人自行打電話至澳門利基金融集團。（二）投資人委託富利行‧‧‧之業務員打電話至利基金融集團下單進行交易。‧‧‧」，又臺北市調處於原告營業處所查扣之證物，有買賣交割單、外幣行情分析表、銀行匯款單等相關資料，亦有扣押明細表影本等，則原告從事期貨交易業務之事實，自屬明確。
３、又系爭建築物領有被告核發七八使字第○七七九號使用執照，使用分區為第三種及第三之二種住宅區，原核准用途為「一般事務所」。按「為一般事務所」屬臺北市土地使用分區管制規則第五條二十八組，而期貨經紀業則屬第三十組：「金融保險業」，兩者除用途分屬不同組別外，其性質及設立標準亦有不同，則系爭建築物既經核准為「一般事務所」用途使用，而原告未經辦理變更使用執照，擅自變更使用為金融保險業使用，案經目的事業主管機關即臺北市政府建設局以八十九年六月二十日府建商字第八九○四九六一四○○號函查告，被告審認原告上開行為同時違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定，以八十九年六月三十日北市工建字第八九三一六一九六○○號書函，處使用人即原告新臺幣六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。
４、按「建築法第七十三條執行要點」規定，原告實際從事之業務金融保險業屬Ｇ類（商業類）第一組（Ｇ─１），為「供金融機構、證券交易場所」，而原核准用途「一般事務所」屬Ｇ類辦公、服務類第二組（Ｇ─２），為「供商談、接洽、處理一般事務之場所」，亦分屬不同類組。另據內政部八十八年七月十六日臺八八內營字第八八七三八六九號函釋說明（一）決議：「１按建築法第七十三條執行要點係將建築物用途依使用強度及危險指標分為九類二十四組，視建築物用途如有擅自跨類組變更，始違反建築法第七十三條後段規定，而依同法第九十條第一項規定處罰‧‧‧」在案。揆諸首揭規定，被告依建築法第九十條第一項規定，以八十九年六月三十日北市工建字第八九三一六一九六○○號書函，處使用人即原告新臺幣六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用，並無違誤。
５、末查行政機關對人民不履行行政法上義務時，迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態，所採取之方式與程度，均應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度，此為行政程序法第七條所明定，故於適用建築法第九十條規定予以處分時，自宜參酌。系爭建築物違反建築法第七十三條後段規定情事，依法自適用建築法第九十條規定予以處分。為阻遏系爭建築物繼續供違規使用，暨貫徹前揭法律規定並保護公益及考量該建築物之違法使用狀態與嚴重程度，被告依建築法第九十條第一項規定，按其所營事業獲利程度及影響層面所為之罰鍰額度，核與比例原則相符，且為最低限額，併予敘明。
理 由
甲、程序方面：被告之代表人於九十年五月十一日變更為陳威仁，玆經其具狀承受訴訟，並無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、按建築法第七十三條規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」同法第九十條規定：「違反第七十三條後段規定，擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用﹒﹒﹒﹒」臺北市土地使用分管制規則第五條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物使用，依其性質、用途、規模，分為左列各組‧‧‧：二八、第二十八組：一般事務所‧‧‧三
十、金融保險業‧‧‧」臺北市土地使用分管制規則第五條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物使用，依其性質、用途、規模，分為左列各組‧‧‧：二
八、第二十八組：一般事務所‧‧‧三十、金融保險業‧‧‧（八）一般期貨經紀業。‧‧‧」。
二、本件原告使用之系爭建築物領有被告核發七八使字第○七七九號使用執照，使用分區為第三種及第三之二種住宅區，核准用途為「一般事務所」，經被告以原告未經核准，擅自於系爭建築物作為期貨交易場所，違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定，處使用人即原告六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。有系爭建築物被告核發七八使字第○七七九號使用執照存根影本（附於訴願卷）、台北市土地使用分區管制規則簡要表、被告以八十九年六月三十日北市工建字第八九三一六一九六○○號書函等件為證，並為兩造所不爭，堪認為實。原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：富利行僅從『引介』客戶與澳門利基金融集團簽訂『委任協議書』之業務，殊無經營期貨交易業務或期貨經紀業務之可言；至於客戶下達指令並委任澳門利基金融集團，在澳門、香港等地之國際市場（而非我國境內）下單買賣現貨（並非期貨）金融商品，要不受我國期貨交易法規範，被告及原決定機關徒憑臺北市調處之調查筆錄載有『仲介臺灣之投資人與澳門利基金融集團從金融商品保證金交易』等語，認定原告已擅自變更為『金融保險業』使用系爭建築物，其認事用法殊屬率斷云云。惟查：
（一）、原告八十九年三月二十日於臺北市調處所為之調查筆錄中指稱：「‧‧‧富
利行實際經營之業務‧‧‧係仲介臺灣之投資人與澳門‧‧‧利基金融集團從事金融商品保證金交易。‧‧‧投資人下單的方式有二種：（一）由投資人自行打電話至澳門利基金融集團。（二）投資人委託富利行‧‧‧之業務員打電話至利基金融集團下單進行交易。‧‧‧」，又臺北市調處於原告營業處所查扣之證物，有買賣交割單、外幣行情分析表、銀行匯款單等相關資料，亦有扣押明細表影本等，則原告從事期貨交易業務之事實，自屬明確，原告主張並未從事「期貨交易云云，並非可採。
（二）、系爭建築物領有被告核發七八使字第○七七九號使用執照，使用分區為第三
種及第三之二種住宅區，原核准用途為「一般事務所」。按「為一般事務所」屬臺北市土地使用分區管制規則第五條二十八組，而期貨經紀業則屬第三十組：「金融保險業」，兩者除用途分屬不同組別外，其性質及設立標準亦有不同。另按「建築法第七十三條執行要點」規定，原告實際從事之業務金融保險業屬Ｇ類（商業類）第一組（Ｇ─１），為「供金融機構、證券交易場所」，而原核准用途「一般事務所」屬Ｇ類辦公、服務類第二組（Ｇ─２），為「供商談、接洽、處理一般事務之場所」，亦分屬不同類組。則系爭建築物既經核准為「一般事務所」用途使用，而原告未經辦理變更使用執照，擅自變更使用為金融保險業使用，違反建築法第七十三條後段規定，自可認定。
三、玆以下所應審究者，在於被告依同法第九十條第一項規定，處使用人即原告「新臺幣六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。」是否合法，玆分述如下：
（一）、關於罰鍰陸萬元部分：（即撤銷部分）
⑴、按「一事不兩罰」、「一事不再罰」原則，乃現代民主法治國家之基本原則，參
照司法院大法官釋字第五○三號解釋文甚明，雖上開解釋文僅係就違反租稅義務之漏稅罰及行為罰所為釋示，惟依據該解釋文所揭櫫之「一事不兩罰」之行政法上原理原則，引申至行政制裁而言，係指違法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律；即不得以同一事實，給予兩次以上行政處罰而言，是以，行政秩序法草案第二十三條所規定：「一行為而觸犯數個違行政義務之秩序罰規定者，依所定罰鍰為最高之法律處罰之。但裁處之金額不得低於其他處罰較輕之法律所定之最低罰鍰額度。」即可作為行政法法源之一的法理而適用之。另一經處罰則行為人之違法責任已消除，故一個違法行為一旦經行政機關處罰，已不得再以訴願、行政訴訟等一般法律救濟程序請求救濟而具有「形式存續力」之後，即不能再接受另次的處罰。不論是前後二者罰則孰輕孰重，以求法律秩的安定。
⑵、查原告領有臺北市政府核發之北市建一商號（八八）字第二二六九二五號營利事
業登記證，核准設立「富利行」，所核准之營業項目為「１投資顧問業２企業經營管理顧問業３徵信服務業４資訊軟體服務業５資料理服務業」，至於期貨交易業務並未經核准。嗣經臺北市政府核認原告違反商業登記法第八條第三項規定，以八十九年六月二十日府建商字第八九○四九六一四○○號函處原告一萬元罰鍰，並命令停止登記範圍外之業務，並副知被告。此有上開處分在卷可稽（附於訴願卷）。且該案並未提起訴願，亦未繳罰款等情，亦有台北市政府商業管理處九十年十二月十一日北市商三字第九○六六五五七三○○號函及送達回執附於本院卷可查，足見該處分業已已不得再以訴願、行政訴訟等一般法律救濟程序請求救濟而具有「形式存續力」。
⑶、本件原告經營期貨金融業務之行為，就使用系爭建築物而言，係自然意義下之單
一行為，其違反商業登記法第八條第三項規定（依同法第三十三條第一項處罰），及違反建築法第七十三條後段規定（依同法第九十條第一項規定處罰）之不同法規，玆因違反商業登記法部分，業經處罰在案，且處罰之行政處分具形式存續力，揆諸上開說明，本件就違反建築法部分再為處罰鍰，顯係違反上開一事不兩罰之原則，自屬有誤，原告雖未為主張，但此係本院應依職權調查之事項，自不待原告主張，逕為合法之判斷。
（二）、關於勒令停止使用部分：（即維持原處分及訴願決定部分）
⑴、按司法院釋字第五○三號解釋另釋示：行政罰上一事不兩罰之例外係指：「除處
罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，」並於解釋理由書中闡明其義為：「除二者處罰之性質與種類不同，例如一為罰鍰、一為沒入，或一為罰鍰、一為停止營業處分等情形，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。」足見就管制罰部分，應視是否達行政目的所必要，而為併合處罰與否之依據。
⑵、經查違反違反商業登記法第八條第三項規定，依同法第三十三條第一項所處之「
命令停止登記範圍外業務」，係就商業登記事項所為之處分，其違反之法律效果係依同法第三十三條第二項按月連續處罰。而違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定所處之「勒令停止違規使用」，係就建築物管理所必要之處分，其違反之法律效果除連續處罰外（同法第九十條第一項後段），不停止使用之行為人並有同法第九十四條之刑事責任，二者處罰之性質與種類顯然不同，自得併合處以管制罰，原處分此部分，自屬合法。
四、綜上所述，原處分關於被告所處罰鍰六萬元部分，違反「一事不兩罰」原則，並非合法，訴願決定未予糾正，亦屬有誤，就此部分，原告之主張為有理由，原處分及訴願決定應予撤銷。至於其他原處分部分，認事用法於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無不合，原告對於該部分請求予以撤銷，為無理由，應予以駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 三十一 日
書記官 黃明和