臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五三四五號
原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○律師（兼送達代收人）複 代理 人 游香瑩律師被 告 桃園縣政府代 表 人 丙○○縣長）訴訟代理人 丁○○兼送達
戊○○右當事人間因違反電子遊戲場業管理條例事件，原告不服經濟部中華民國九十年七月二日（九○）訴字第○九○○六三一三二一○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原申准於桃園縣中壢市○○里○○路○○○巷十一、十三、十五號一樓開設「那魯灣電子遊藝場」，領有被告核發之桃商登字第00000000─二號營利事業登記證，其上所載營業項目為「Ｊ７０１０１０電子遊藝場業（限制級）」，於民國九十年三月十七日經台灣桃園地方法院檢察署檢察官率同桃園縣警察局維新小組與中壢分局員警執行搜索，當場查獲原告開設之「那魯灣電子遊藝場」涉及賭博案，現場並扣押電子遊戲機具雙魚座五十二台、保齡球十五台、賓果輪盤一台、水果輪盤一台、黃金賽馬一台等共計七十台，並有賭客陳泗彬坦承把玩時中獎所得分數，可向員工彭美鳳兌換現金。案經桃園縣警察局中壢分局以九十年三月十七日中警分刑字第一一九二號刑事案件報告書依賭博罪嫌移送台灣桃園地方法院檢察署偵查。被告另依據桃園縣警察局中壢分局九十年三月二十日中警分行字第一一六六號函送搜索扣押筆錄、刑事案件報告書、相關筆錄等，以原告經營之電子遊戲場涉及賭博行為，有違電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，乃依同條例第三十一條前段規定，於九十年三月二十八日以九○府建商字第○五六五○五號處分書，處罰鍰新台幣（下同）二百五十萬元，並命其立即停止營業。原告不服，提起訴願，案經被告自行撤銷原處分，另依被告九十年四月三日修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰標準」重為處分，以九十年四月二十三日九○府建商字第六九五三○號處分書裁罰二百四十萬元，並命其立即停止營業。原告不服，復提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告以原告經營之電子遊戲場涉及賭博行為，有違電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，依同條例第三十一條前段規定，處罰原告罰鍰二百四十萬元，並命其立即停止營業，是否合法有據？㈠原告主張之理由：
⒈按依電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，經營電子遊戲場業者
應遵守下列事項，不得涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。同法第三十一條規定，違反第十七條第一項第六款規定者，處負責人五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並令其停業。查依電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定之有涉及賭博之行為，固不以經檢察官起訴或法院判決確定為前提要件，惟仍以有具體事證足認原告有涉及賭博行為為限，始得依同條例第三十一條前段規定科以行政罰鍰。本案原告所涉賭博行為並未經刑事確定判決認定，則被告遽予認定原告有涉及賭博之行為，顯有不當。至桃園縣警察局中壢分局九十年三月二十日中警分行字第一一六六號函送搜索扣押筆錄、刑事案件報告書、相關筆錄等，尚非即得謂係原告涉有賭博行為之具體事證。被告逕以原告經桃園縣警察局中壢分局九十年三月十七日查獲涉嫌賭博，違反電子遊戲場業者管理條例第十七條第一項第六款規定，依同法第三十一條規定，科處罰鍰，認定事實、適用法令顯有違誤。
⒉次按裁量係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但裁量並非完全
放任，行政機關行使裁量權限仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，尤其不得違反授權之目的或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務，裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵。其中比例原則依德國通說，廣義之比例原則包括適當性、必要性及衡量性三原則，而衡量性原則又稱狹義之比例原則，適當性指行為應合於目的之達成，必要性則謂行為不超越實現目的之必要程度，亦即達成目的須採影響最輕微之手段，至衡量性原則乃指手段應按目的加以衡判。質言之，任何干涉措施所造成之損害應輕於達成目的所獲致之利益，始具有合法性。最高行政法院七十一年判字第九二五號判決認為：「行政裁量權之行使，倘有違背法令誤認事實，違反目的，違反平等原則或比例原則等情形之一者，．．．仍不失為違法。」故行政機關基於法律條款之授權行使裁量權限仍應遵守比例原則。又按違反電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，依同法三十一條規定，固得科處五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，惟若認定係違規行為，是否有核處偏高額度罰鍰之必要，應依客觀情事予以認定，不容任意率斷，若無該必要而逕處以偏高額度罰鍰，有違比例原則，屬行政裁量之濫用，即非適法。茲查本件原告並無涉及賭博行為之違法情事，已如前述。退而言之，原告縱果有涉及賭博行為之情事，惟違規行為非屬情節重大而嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，被告所為處分顯違比例原則。蓋一般大規模連鎖經營業者之大型電動玩具場，營業場所面積應達數百坪，擺放機台數量、種類不下數百台，所僱從事員工動輒數十名，顧客人數眾多。而本案原告為單獨經營小店面之業者，員工僅六名，顧客亦僅十九名，供顧客使用所擺放之機台雖有七十台，但種類不同，供僱客輪流使用，與上述規模數倍於原告之大型電玩店業者相比，有如天壤之別，原告所營電玩店充其量僅屬小型規模，縱有違規情節，影響層面實屬有限，情節應屬輕微，實無處高額罰鍰之必要性。原告科處違規情節較輕微之被告二百四十萬元高額罰鍰，與法定最高額度罰鍰二百五十萬元相差無幾，原告所為裁量處分顯有「大砲打小鳥」之嫌，有違比例原則。
⒊查電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款及同法第三十一條規定，法律
既明定罰鍰之額度，授權行政機關於該範圍內行使裁量權，行政機關固得於法律授權範圍內就裁罰事宜訂定裁量基準，惟仍應符合母法授權之目的，否則即屬裁量瑕疵，所為裁量處分即屬違法。按法律授權行政機關行使裁量權，其目的當非僅止於單純的法適用功能，而係尊重行政機關專業上判斷之正確性與合理性，就違反電子遊戲場業相關規定者，視違規情節，依客觀、合理之認定，訂定合目的性之裁罰標準（參照司法院大法官會議釋字第四二三號解釋）。本件被告據以科處原告二百四十萬元高額罰金之依據為被告縣務會議決議之九十年四月三日第一次修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，按依前揭裁罰標準規定，違反電子遊戲場業管理條例第十七條第六款第一次裁罰二百四十萬元，第二次以上（含第二次）二百五十萬元，其所定第一次違規之處罰二百四十萬元幾達法定上限，顯違比例原則；另由被告其後修正之現行裁罰標準，已大幅修正為第一次違規處罰五十萬元，可見前揭裁罰標準並非根據受處罰之違規事實情節，依客觀、合理之認定所為之合目的性合理標準。縱其罰鍰之上限並未逾越法律明定得裁罰之額度，然規定第一次違規即處罰幾達法定上限之二百四十萬元，顯不合理，有違比例原則，且與母法授權之目的未盡相符，損及法律授權主管機關裁量權之行使。依前述，前揭裁罰標準有違比例原則顯不合理，且不符母法授權之目的，被告據之所為之裁量處分構成裁量瑕疵，自屬違法。
⒋另依行政程序法第一百五十九條第一項規定，行政規則係指上級機關對下級機
關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般抽象之規定，同條第二項第二款規定，前項行政規則包括行政機關為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準，同法第一百六十條第二項規定，行政機關依第一百五十九條第二項第二款訂定之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。查被告訂定之前揭裁量基準（裁罰標準）僅為行政規則，並無直接對外發生法規範效力，且被告前揭裁量基準並未「公告」周知，亦即未登載於政府公報發布之，利害關係人民對行政機關之行為並無預測可能性，亦未見被告於處分中引用之以為裁罰依據，故前揭裁量基準不符行政規則發布之法定程序，併此敘明之。
㈡被告主張之理由：
原告於九十年三月十七日為臺灣桃園地方法院檢察署檢察官率同桃園縣警察局維新小組及中壢分局員警執行搜索現場查獲涉及賭博情事，桃園縣警察局中壢分局於九十年三月二十日中警分行字第一一六六號函送刑事案件報告書等相關資料，原告為「那魯灣電子遊藝場」負責人，其僱請彭美鳳、余秀玲、胡德強、陳志豪、楊淑怡、詹淑君等六人擔任開分員，利用其營業場所所擺設電子遊戲機具雙魚座五十二台、保齡球十五台、賓果輪盤一台、水果輪盤一台、黃金賽馬一台等共計七十台，並有賭客陳泗彬坦承把玩時中獎所得分數，可向員工彭美鳳兌換現金，違規事證堪以認定。核有電子遊戲場業管理條例第十七條第六款情事，依被告九十年四月三日第一次修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，於九十年四月二十三日府建商字第六九五三○號處分書核處二百四十萬元，並應立即停業之處分，於法並無違誤或不妥之處。原告所舉另案「天天來遊樂場」乃於九十一年一月七日為桃園縣警察局桃園分局查獲涉及賭博情事，並依被告九十年十月二十五日第二次修訂（並於九十年十一月一日實施）之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」核處該負責人五十萬元。雖原告之違規情事與「天天來遊樂場」均屬涉及賭博，因查獲（違規）時間相異，故依據標準亦異，要難相提並論，執為本案比照辦理之依據。
理 由
甲、程序方面：本件被告代表人許應深已於九十年十二月二十日變更為丙○○，茲經新任代表人聲明為承受訴訟，經核並無不合，爰准許之。
乙、實體方面：
一、原告原申准於桃園縣中壢市○○里○○路○○○巷十一、十三、十五號一樓開設「那魯灣電子遊藝場」，領有被告核發之桃商登字第00000000─二號營利事業登記證，其上所載營業項目為「Ｊ７０１０１０電子遊藝場業（限制級）」，於九十年三月十七日經台灣桃園地方法院檢察署檢察官率同桃園縣警察局維新小組與中壢分局員警執行搜索，當場查獲原告開設之「那魯灣電子遊藝場」涉及賭博案，現場並扣押電子遊戲機具雙魚座五十二台、保齡球十五台、賓果輪盤一台、水果輪盤一台、黃金賽馬一台等共計七十台，並有賭客陳泗彬坦承把玩時中獎所得分數，可向員工彭美鳳兌換現金。全案經桃園縣警察局中壢分局以九十年三月十七日中警分刑字第一一九二號刑事案件報告書依賭博罪嫌移送台灣桃園地方法院檢察署偵辦在案。被告另依據桃園縣警察局中壢分局九十年三月二十日中警分行字第一一六六號函送搜索扣押筆錄、刑事案件報告書、相關筆錄等，以原告經營之電子遊戲場涉及賭博行為，有違電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，乃依同條例第三十一條前段規定，於九十年三月二十八日以九○府建商字第○五六五○五號處分書，處罰鍰二百五十萬元，並命其立即停止營業。原告不服，提起訴願，案經被告自行撤銷原處分，另依被告九十年四月三日修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰標準」重為處分，處二百四十萬元，並命其立即停止營業。原告不服，復提起訴願，經遭決定駁回之事實，有被告九十年四月二十三日九十府建商字第六九五三○號處分書及經濟部九十年七月二日（九○）訴字第○九○○六三一三二一○號訴願決定書在卷可憑，堪信為真實。本件之爭點應為被告以原告經營之電子遊戲場涉及賭博行為，有違電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，依同條例第三十一條前段規定，處罰原告罰鍰二百四十萬元，並命其立即停止營業，是否合法有據？
二、按「經營電子遊戲場業者，不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款定有明文，而「違反第十七條第一項第六款規定者，處負責人新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」復為同條例第三十一條所規定。又中央法規標準法第十八條規定：各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。而所謂「處理程序」，乃係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內（最高行政法院七十二年判字第一六五一號判例參照）。
三、經查：㈠電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款所規定之有涉及賭博之行為，不以
經法院判決確定為前提要件，此觀同條例第三十一條後段「經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項」規定自明，故如有具體事證足認原告有涉及賭博之行為者，自可依同條例第三十一條前段規定科以行政罰鍰並令其停業。
㈡再查本件原告經營之「那魯灣電子遊藝場」，確有經營賭博性之電子遊戲機，而
為警查獲之事實，有桃園縣警察局中壢分局刑事案件報告書、搜索扣押筆錄、相關偵訊筆錄附卷可稽，且經臺灣桃園地方法院檢察署以九十年度偵字第五０一０號起訴書起訴、臺灣桃園地方法院於九十一年二月二十二日以九十年度易字第二四六二號判決原告常業賭博有罪在案，此有起訴書及判決書影本附卷足參。原告雖主張本案原告所涉賭博行為並未經刑事確定判決認定，則被告遽予認定原告有涉及賭博之行為，顯有不當云云。經查，依經警查獲在場賭玩之賭客陳泗彬警訊供述，其在原告經營之「那魯灣電子遊藝場」，確有將中獎得分洗分後兌換成現金，並陳明在該店共輸掉大約二十幾萬等情，而「那魯灣電子遊藝場」之員工詹淑君於警訊亦供述陳泗彬於警訊筆錄所稱兌換現金給客人的均為彭美鳳（鳳姊）無誤，堪認原告經營之「那魯灣電子遊藝場」，確有從事賭博之事實。被告認原告經營之電子遊戲場有賭博之行為，並無不合，原告此部分主張，核非可採。
㈢次查，依據桃園縣警察局中壢分局刑事案件報告書內容所載，本件警方臨檢時，
當場查獲並扣押電子遊戲機具雙魚座五十二台、保齡球十五台、賓果輪盤一台、水果輪盤一台、黃金賽馬一台等共計七十台，賭資共十二萬二千八百四十元，該等機具及賭資亦經台灣桃園地方法院九十年度易字第二四六二號刑事判決諭知沒收在案，參以賭客陳泗彬坦承把玩時中獎所得分數，可向員工彭美鳳兌換現金及其先後約輸掉二十幾萬之事實，原告經營之「那魯灣電子遊藝場」，供不特定人兌換現金賭博行為，其情節顯然重大，而嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，從而被告處以原告二百四十萬元之罰鍰，其依職權所為之裁量，尚難謂有違比例原則。至原告主張被告所依據處罰之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，硬性規定違反第一次處二百四十萬元，第二次處罰金二百五十萬元，置電子遊戲場業管理條例之裁量權而不顧，顯有違誤，又本件應適用最近修正之標準處罰云云。查本件被告係桃園縣電子遊戲場業之主管機關，依職權於九十年四月三日修正制定該電子遊戲場業違規營業罰鍰標準，乃係針對各種態樣為之，且斟酌電子遊戲場業者涉及賭博之犯罪行為者，而為處罰標準，而本件修正已將原單一處罰二百五十萬元，修正為第一次犯者，處二百四十萬元，第二次犯者，處二百五十萬元，並非未予裁量，而此標準規定內容亦復與電子遊戲場業管理條例之立法意旨、目的相符，又本件原告經當場查獲並扣押電子遊戲機具雙魚座五十二台、保齡球十五台、賓果輪盤一台、水果輪盤一台、黃金賽馬一台等共計七十台，賭資共十二萬二千八百四十元，依該等機具及賭資之數量從事賭博行為，其情節顯然重大，嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，已如前述，從而被告處以原告二百四十萬元之罰鍰，並非未經裁量，且亦無不符比例原則，原告主張被告未顧及母法裁量授權目的云云，即無足採。另本件原處分係於九十年四月二十三日依九十年四月三日被告所修正之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準為之，揆諸前述中央法規標準法第十八條及最高行政法院七十二年判字第一六五一號判例意旨，原告於該處分時適用行為當時有效之罰鍰標準為之，並無不當，至該罰鍰標準於九十年十月二十五日第二次修正固就業者第一次涉及賭博行為者，為較輕之處罰，惟該罰鍰標準修正公布時，被告處理程序已經終結，自無從依後修正較輕之規定裁罰，原告請求依處理程序終結後修正之罰鍰標準為較輕之處罰，亦不可採。另原告復執他案，指摘本件處罰過重，惟因二案情節輕重不同，且係因查獲（違規）時間非屬同一，被告所參考之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準有異所致，尚不得比附援用作為有利原告之判斷。又本件係依據電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款、第三十一條規定處罰原告，上開條例並非未經公布施行之行政規則，至前揭被告訂定之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，僅係被告內部裁罰之參考依據，並非處罰原告之法律規定，附此敘明。
四、綜上所述，被告參考原告行為時有效之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，依電子遊戲場業管理條例第三十一條前段規定，處原告罰鍰二百四十萬元，並命其立即停止營業之處分，於法並無不合，訴願決定，予以維持，亦屬妥適。原告主張前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 九 月 十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十二 日
書記官 王英傑