臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五三二六號
原 告 甲○○被 告 行政院農業委員會漁業署代 表 人 乙○○署長）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因漁港法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十年六月二十九日（九○）農訴字第九○○一一五五○四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前依漁港法第九條規定呈送計畫書，要求租用漁港土地、興建漁船加油站，被告原以加油站用地屬國有非公用土地，應移還國有財產局接管，故函請原告逕洽該土地主管機關；惟該局則以該土地為公用事業用地，被告可逕依規定辦理租用或提供使用，無須變更非公用財產移送該局，函復原告請逕洽被告，被告遂函知原告略以將依政府相關規定以公開方式招租，目前正研擬招標相關規定作業中，俟完成當公開處理，並通知其參與云云，原告不服提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。被告應准原告租用漁港土地經營加油站。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本件是否屬私法案件而不得提起行政訴訟？㈡原告是否針對非行政處分而提起訴願、行政訴訟？㈢依漁港法第九條第一項規定，原告是否僅有「申請租用權」而非有「租用權」？
甲、原告主張：㈠查原告自八十六年五月即向精省前之台灣省漁業局提出申租該規劃中之系爭「油
五」土地，陸續依法向被告、國有財產局、港務局等相關單位遞交投資計劃書供審核，並均獲得行使同意通過，且有案可稽，所有手續均遵照政府法令辦理，未曾中斷，雖延宕至今，惟未曾被通知不准或資格不符，是以原告所為一切合法，應准予原告租用。而被告於九十年三月二十日始表示欲依照八十八年五月二十七日施行之政府採購法公開標租，且辦法正在研擬中。本申租案申租期間歷經政府精省及相關單位對於其本身業務之誤解與不負責任延滯長達四年令原告無法甘服。
㈡原告自始至終皆遵照如下之法規：中央法規標準法第十三條、第十八條、漁港法
第九條，台灣省有財產管理規則第七條第九款、第三十七條第九款、第三十七條之一、國有財產法第二十八條但書及中油事業單位承租國有漁港土地之慣例；無論地目用途之指定或資格之審核通過以及所有相關政府法令規定，原告均檢具資料依法提出辦理申租系爭土地。如今被告擬引用之政府採購法及正在研擬中卻尚未發布之公開標租辦法均在原告提出申租之後，故原告對於政府單位處理業務上之誤解與延滯問題認為已嚴重妨礙原告之權利與時效，其認事用法顯有違誤，更難讓人信服。
㈢綜上所述，原告遵政府法令，提出申租該漁港土地迄今秉遵各相關法令規章，所
呈之送審文件均獲通過在案，理應獲准該筆土地之承租權，爰請撤銷訴願決定及原處分。
乙、被告主張：㈠按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益
者，得提起訴願，此訴願法第一條第一項前段定有明文；而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀諸訴願法第三條第一項之規定自明。又行政法院六十二年裁字第四十一號判例亦明示：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」從前揭訴願法規定及行政法院判例所示之旨，可知提起訴願、行政訴訟，以有行政處分存在為前提要件；本件原告申請租用座落宜蘭縣○○鎮○○段第二二六Ｏ－七地號國有土地乙案，被告函覆原告略以：「答辯人將依政府相關規定以公開方式招租，目前正研擬招標相關作業規定中，俟完成後當公開處理，並通知原告參與競標承租。」此為單純的事實敘述及說明，並非對原告之請求有所准駁，既不因此項事實之敘述及說明而生法律上之效果，其非訴願法上之行政處分，至為灼然，原告對之提起訴願及行政訴訟，依法自有未合，故謹請裁定駁回原告之訴。
㈡次按稱租賃者，謂當事人約定，一方以物租與他方使用、收益，他方支付租金之
契約，此民法第四百二十一條第一項定有明文，故租賃契約為債之契約之一種；契約之成立，須當事人互相表示意思一致者，方足當之，此觀諸民法第一百五十三條第一項前段規定自明。而人民與行政機關所為生私法上法律效果之法律行為，其性質為私法上契約行為，非公權力措施之公法上行政處分，自應適用私法相關法律規定，原告就本件具私法上之法律行為，提起行政訴訟，依法亦有未洽。本件原告固曾向被告申請租用前開國有土地，其性質為要約之引誘，被告迄未同意出租與原告使用、收益，故兩造間租賃契約顯未合法成立，原告主張其向答辯人申請租用前開土地之要約引誘，即依法獲得該土地承租權，此顯已違反上開民法相關規定。
㈢再按「漁港公用事業設施或漁業設施，得由投資人依據漁港計畫擬訂投資計畫，
向該管主管機關租用土地申請建設、經營，並取得地上物所有權或由主管機關無償提供，由投資者以建設、經營、移轉方式辦理之。」此固為漁港法第九條第一項所規定，惟僅係規定投資人得依據漁港計畫擬訂投資計畫，申請租用土地設置漁港公用事業或漁港設施而已，並非向主管機關申請租用土地，即當然獲得該土地租用權或優先租用之權利；亦即投資人僅有申請租用權，至於租賃契約之成立，仍需主管機關之審查核准並就有關租賃條件意思表示一致簽約後，投資人方能取得該土地租用權；且投資人申請在先者，亦無取得優先權之情事，此乃漁港法第九條第一項規定之當然法理與解釋。更何況基於契約自由原則，主管機關欲基於公開、公平原則，採公開方式招租，此自有其依相關法律規定之自由斟酌權利，而非一有投資者依漁港法規定申請租用土地時，即當然取得土地租用權，主管機關即喪失契約自由原則適用之餘地。故本件原告起訴主張其向被告申請租用系爭國有土地，即合法獲得該土地承租權，殊無法律依據。
㈣又政府採購法第六條規定：「機關辦理採購，對廠商不得為無正當理由之差別待
遇。」「機關訂定採購契約應以維護公共利益及公平合理為原則」「辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」由上開規定可知，原告向被告申請租用系爭國有土地，被告函覆之事實敘述及說明之處置，並無違法或不當，原告提起本件行政訴訟，主張渠已取得系爭國有土地租用權為由，訴請撤銷原處分（實際上並非行政處分，僅為事實之敘述及說明將採公開方式招租），其訴誠無可採。
㈤綜上論述，本件原告就非行政處分提起訴願及本件行政訴訟，依法已有未合，而
其主張申請承租系爭土地，即已取得系爭土地之租用權，尤無法律依據，其訴顯無理由足採，爰請依行政訴訟法第二百條第一款或第二款規定，以裁定或判決駁回原告之訴。
理 由
一、本件原告主張其自八十六年五月即向精省前之台灣省漁業局提出申租該規劃中之系爭「油五」土地，陸續依法向被告、國有財產局、港務局等相關單位遞交投資計劃書供審核，並均獲得行使同意通過，所有手續均遵照政府法令辦理，未曾中斷，是以原告所為一切合法，應准予原告租用。而被告於九十年三月二十日始表示欲依照八十八年五月二十七日施行之政府採購法公開標租，且辦法正在研擬中。本申租案申租期間歷經政府精省及相關單位對於其本身業務之誤解與不負責任延滯長達四年令原告無法甘服云云。被告則以本件原告申請租用座落宜蘭縣○○鎮○○段第二二六Ｏ－七地號國有土地乙案，被告函覆原告略以：「答辯人將依政府相關規定以公開方式招租，目前正研擬招標相關作業規定中，俟完成後當公開處理，並通知原告參與競標承租。」此為單純的事實敘述及說明，並非對原告之請求有所准駁，並非訴願法上之行政處分。另原告向被告申請租用前開國有土地，其性質為要約之引誘，被告迄未同意出租與原告使用、收益，故兩造間租賃契約顯未合法成立，原告主張其向答辯人申請租用前開土地之要約引誘，即依法獲得該土地承租權，基於契約自由原則，主管機關欲基於公開、公平原則，採公開方式招租，此自有其依相關法律規定之自由斟酌權利，而非一有投資者依漁港法規定申請租用土地時，即當然取得土地租用權，主管機關即喪失契約自由原則適用之餘地。故本件原告起訴主張其向被告申請租用系爭國有土地，即合法獲得該土地承租權，殊無法律依據，且有違政府採購法第六條規定等語。
二、按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。行政訴訟法第八條第一項定有明文。查原告主張其自八十六年五月即向漁業局提出申租該規劃中之系爭「油五」土地，而被告至九十年三月二十日始表示欲依照「政府採購法」公開標租，且辦法正在研擬中云云；查本件原告請求被告准其締結租約，為公法上之契約，係屬關於積極作為之非財產上給付，為公法上之請求，被告雖以尚待研擬招標相關作業，以公開方式招租為由函復原告，惟觀其內容實屬拒絕之意思表示，自屬行政處分。是原告依上開法條之規定向本院提起給付之訴，依法並無不合，本院即應予以受理。
三、查本件原告前於八十八年七月間，向被告機關呈送投資計畫書，申請租用南方澳漁港港區國有土地設置漁船加油站，被告以加油站用地屬國有非公用土地，原請原告逕洽土地主管機關國有財產局辦理，嗣經該局以該土地為公用事業用地，被告機關可逕依規定辦理租用或提供使用函復原告。被告乃函復原告略以其將依政府相關規定以公開方式招租，目前正研擬招標相關作業規定中，俟完成當公開處理，並通知原告參與等語。惟按漁港法第九條第一項規定：「漁港公用事業設施或漁業設施，得由投資人依據漁港計畫擬訂投資計畫，向該管主管機關租用土地申請建設、經營，並取得地上物所有權或由主管機關無償提供，由投資者以建設、經營、移轉方式辦理之。」揆諸該條文規定，僅係規定投資人得依據漁港計畫擬訂投資計畫，申請租用土地設置漁港公用事業或漁港設施而已，並非向主管機關申請租用土地，即當然獲得該土地租用權或優先租用之權利；亦即投資人僅有申請租用權，至於租賃契約是否能訂立，是否能取得經營權，仍需主管機關之審查核准後，投資人方能取得該土地租用權；且投資人申請在先者，亦無取得優先權之情事。又政府採購法第六條規定：「機關辦理採購，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。機關訂定採購契約應以維護公共利益及公平合理為原則。辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」由上開規定可知，原告向被告申請租用系爭國有土地，被告機關乃應基於公平、公開原則，研擬招標作業，並以公開方式招租，原告屆時亦可依據招標規定參與投標。被告函覆之事實敘述及說明之處置，並無違法或不當。原告徒執前詞，聲請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應准原告租用漁港土地經營加油站乙節，為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊或防禦方法，亦與本院判斷結論無涉，爰毋庸一一論列，併予以敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 五 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第七庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 三十一 日
書記官 黃瑞芬