臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五四八一號
原 告 國立體育學院代 表 人 周宏室訴訟代理人 廖年盛律師
鄭正忠律師被 告 桃園縣桃園地政事務所代 表 人 乙○○主任）訴訟代理人 丁○○被告參加人 桃園縣政府代 表 人 丙○○縣長）訴訟代理人 戊○○
己○○右當事人間因所有權登記事件，原告不服桃園縣政府中華民國九十年七月五日九十府訴字第一０三一五五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件坐落桃園縣○○鄉○路○段大埔小段三一之二、之三、之四、之五、之六、之七等六筆地號土地係於民國（以下同）六十五年十月十八日經行政院台內地字第七０五五五四號函及台臺灣省政府六十五年十月三十日民地丁字第一０四二０九號函核准徵收作為教育部中正運動公園工程之一部分用地，桃園縣政府於六十六年七月十一以桃府地用字第七０九四一號函公告徵收，而被告則於六十九年四月十六日依桃園縣政府六十九年四月三日六九府地用字第二三八七六號函辦理徵收所有權移轉登記為中華民國所有，管理機關為教育部，七十七年十二月二十四日管理機關則變更為原告。而桃園縣政府復於八十九年一月十九日以八九府地用字第０一０二五九號函囑託被告就系爭土地辦理所有權回復登記為原所有權人陳環所有，被告則於八十九年一月二十四日辦畢登記。為此原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定暨原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
㈢被告參加人聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：⒈系爭土地徵收之效力如何？有無徵收失效之情形？
⒉土地徵收失效（或撤銷登記）之情形，得否按土地登記規則第三
十條規定逕由政府機關囑託登記機關登記之？被告以撤銷徵收為由，逕辦原所有權人所有權回復登記，有無理由？㈠原告主張之理由：
⒈系爭土地原經行政院六十五年十月十八日以台內地字第七０五五五四號函及台
灣省政府六十五年十月三十日民地字第一０四二０九號函核准徵收作為教育部中正運動公園工程之一部分用地，桃園縣政府則於六十六年七月十一日以府地用字第七０九四一號函公告徵收，並將徵收計劃書及補償清冊送交被告，整個徵收及發放補償費之程序均委由被告處理完竣後，於六十九年四月十六日將系爭土地所有權以徵收原因移轉登記為國有，交由教育部負責管理，並於七十年間申領建造執照後開始動工，於七十五年九月間在系爭土地上建築完成一座佔地面積一六、七六七平方公尺之綜合體育館（地下一層、地面一層）使用迄今，嗣中正運動公園完成後將之歸併為原告校區，於七十七年十二月二十四日再轉由原告管理，目前系爭土地為原告校地之一部分，一切程序均符合規定。
⒉詎於徵收登記後近二十年，被告卻因陳環之繼承人陳玉及陳炳楠之陳情，未予
詳查，逕於八十九年一月十九日以89府地用字第０一０二五九號函，稱需地機關未於徵收公告期滿十五日內將補償費繳交轉發原土地所有權人，該徵收案已失其效力，請被告將系爭土地辦理回復登記；被告遂於同年月二十四日以撤銷徵收為由，將系爭土地回復登記為原土地所有權人陳環，使原告權利受損，原告為該行政處分之直接相對人，然被告從未將該行政處分正式以公文正本送達原告收受，依訴願法第十四條第一項規定，原告提起訴願之三十日期限，自無從計算，是原告對該行政處分提起訴願並未逾期。
⒊系爭土地徵收案既未經法院判決確定徵收案失效可回復登記，且土地登記規則
第三十條所規定政府機關得囑託登記機關登記之各款情形，亦未包含因土地徵收失效或撤銷之登記在內，被告逕依原決定機關之公函，以行政處分方式予以回復登記，顯與前開土地登記規則有違。
⒋中正運動公園原由台塑企業王永慶先生籌建捐贈教育部，所有用地補償費、工
程費均由王先生提供支付，過去在土地徵收條例未公布施行前，土地徵收作業程序與現行土地徵收條例第十一條規定相同，均先由需地機關與土地所有權人協議價購，若未能達成協議，始採取公告徵收方式。系爭土地在中正運動公園用地範圍內，於籌建階段，即由籌建工作小組以成員林江漢名義於六十二年十一月二十一日向原土地所有權人陳環以每甲新台幣（以下同）四十五萬元購買，價金已支付完畢；但陳環遲延不配合辦理移轉，嗣因尚有大部分用地未能與土地所有權人達成協議價購，遂由教育部報請行政院核准徵收土地，將預定之中正運動公園全部用地予以公告徵收，因此系爭土地亦在公告徵收之列，公告期間為六十六年七月十一日至同年八月十日，補償費發放期間為六十六年八月十六日至同年八月二十日。
⒌整件徵收案之補償費，委由原決定機關發放，而需地機關在土地銀行桃園分行
設專戶專款專用，原決定機關發放補償費所需之款項，均逕自該專戶提領，於六十六年八月十六日（即公告發放補償費期間之始日），該專戶內有一仟六佰餘萬元，至同年八月二十日（即公告發放補償費期間之末日）該專戶內仍有一仟一佰五十二萬餘元，而系爭土地之補償費僅一佰二十一萬六仟一佰三十五元，明顯足夠發放，可見並無需地機關未於徵收公告期滿十五日內將補償費繳交轉發之情形存在。
⒍由於陳環早已在公告徵收前即將系爭土地出售予籌建工作小組，但在公告徵收
時，登記之土地所有權人尚未變更，籌建工作小組乃要求陳環以該徵收之補償費抵還已付之買賣價款，但陳環不願配合，一直拒絕在發放補償費清冊上蓋章完成手續，因而影響所有權移轉登記，故籌建工作小組與原決定機關及相關部會、單位會議結果，決定以提存補償費方式解決，原決定機關乃於六十八年十一月六日自前開專戶內提款，將系爭土地之一佰二十一萬六仟一佰三十五元補償費，向台灣桃園地方法院提存所辦理提存。籌建工作小組遂再以成員林江漢名義聲請法院假扣押該筆補償費，並起訴請求陳環返還買賣價金一佰二十一萬零六佰八十元，經雙方在台灣桃園地方法院達成訴訟上和解，陳環同意返還，嗣籌建工作小組於六十九年一月十五日經強制執行程序取回該買賣價金，但剩餘五仟四佰五十五元及利息四仟七佰二十九元，則由陳環於六十九年一月二十二日領取完畢。參諸上開各情，系爭土地之補償費係陳環於公告徵收期滿後十五日內未去領取，並非需地機關未繳補償費，且從陳環事後領取剩餘之補償費及利息觀之，足證陳環亦同意並接受本案徵收，豈能謂其徵收失效。再者，依土地法第二百三十五條前段規定「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完峻時終止。」陳環既已受領補償費，其對系爭土地之權利應屬終止，且土地已移轉登記為國有，並有原告代管，現其繼承人自不得再行主張。
⒎土地法二百三十三條規定「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期
滿後十五日內發給之。」但本案原土地所有權人陳環在公告徵收前即已將系爭土地出售，且收受價金完畢，故其在公告期滿後十五日內並未去領取補償費，應可理解，如其再去領取恐有不當得利，侵害原告買受人權利之情事。益見本案件情形，顯與公告期滿後十五日內不發給之情形迥異。
⒏依司法院釋字第一一０號解釋意旨，需用土地人不於公告完畢後十五日內將應
補償地價及其他補償繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案固應從此失其效力，但若經土地所有權人同意延期繳交有案者不在此限（與現行土地徵收條例第二十條第三項第二款規定相同）。本件土地徵收案之補償費需用土地人未有延期繳交之情，已如前述，縱認或有延期繳交，然觀陳環事後去領取提存之補償費等情，亦足證陳環同意延期繳交且同意徵收，則本件土地徵收案仍屬合法有效。
⒐目前法令僅就撤銷土地徵收作業程序加以規定者，如內政部八十七年八月十八
日台（87）內地字第八七０八三八二號函發布之「撤銷土地徵收作業規定」及八十九年二月二日總統公布施行之「土地徵收條例」，至若土地徵收案失效，其作業程序應如何辦理，則無法令規定。爰被告依原決定機關公函，逕行辦理系爭土地回復登記為原土地所有權人，顯乏法源依據。若謂土地徵收案失效後，一切均須回復原狀，土地應回復登記為原土地所有權人，則原土地所有權人所已領取之補償費，自亦應同時繳回始符對價原則。是被告在原土地所有權人未繳回已領取之補償費情形下，率予回復登記，使陳環之繼承人獲取不當利益，其行政處分顯有重大違法之瑕疵。
⒑被告如認土地徵收案失效之作業程序，得比照撤銷土地徵收案之作業程序辦理
，依前揭內政部公布「撤銷土地徵收作業規定」第二條第三款規定「市縣地政機關於接到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍登記為公有土地。」及現行「土地徵收條例」第五十一條第二項規定「直轄市或縣（市）主管機關於收到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告三十日，並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍維持原登記，並不得依第九條規定申請收回該土地。」之意旨，土地徵收案失效，亦應經由原核准機關通知，系爭土地徵收案之核准原為行政院，然行政院從未通知原告，系爭土地徵收案已失效或應予撤銷，被告卻依原決定機關之公函予以回復登記，與法明顯不合。
⒒況被告辦理土地回復登記前，亦應通知原土地所有權人之繼承人於一定期間內
繳清應繳回之徵收價額，並俟原土地所有權人在期間內繳回後，始能發還土地回復所有權登記，否則，仍應維持原登記。然陳環之繼承人並未主動繳回已領之補償費，被告亦從未通知原土地所有權人陳環之繼承人於一定期間繳回已領之徵收價額，卻率予辦理系爭土地回復登記，不僅程序違法，更有圖利陳環繼承人情事。
㈡被告主張之理由：
⒈按「各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或
不當，致損害其權利或利益者，亦同。」為訴願法第一條第二項明定各級地方自治團體或其他公法人得提起訴願之時機，被告既非原告之上級監督機關，原告對被告所為之行政處分提起訴願，其適法性不無疑問？況本案被告係依桃園縣政府八十九年一月十九日八九府地用字第０一０二五九號函辦理系爭土地之回復所有權登記，按訴願法第十三條規定「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」被告應非屬本案之原行政處分機關，原告對被告提起訴願、行政訴訟，顯有不當。
⒉本案被告早於八十九年一月二十四日辦竣系爭土地所有權回復登記，並於辦竣
登記後以八十九年一月二十七日桃地一字第０五五四號函通知原告；且原告並於訴願書事實中陳述其已獲知桃園縣政府以八十九年一月十九日八九府地用字第０一０二五九號函囑被告辦理系爭土地所有權回復登記，原告迄九十年間方對該行政處分提起訴願，顯已逾訴願法第十四條規定提起訴願之法定期限，應不予受理。
⒊被告辦○○○鄉○路○段大埔小段三十一之二、之三、之四、之五、之六、之
七地號等六筆土地所有權回復登記為原所有權人陳環之行政處分，如前所述，悉依桃園縣政府八十九年一月十九日八九府地用字第０一０二五九號函及土地登記規則第二十九條規定受理囑託登記，執行相關登記事宜，並無違法或不當之處；且被告非徵收業務主辦機關，對本案撤銷徵收土地徵收處理過程始末毫不知情。
⒋土地登記規則第七條規定「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，
非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」原告請求被告撤銷回復原所有權人陳環登記之處分，於法不合。
⒌被告對於縣政府之囑託登記並無審查權，在八十九年地政事務所登記係依據臺
灣省政府八十四年四月十二日函自行選用性質相類之用語。九十一年四月九日內政部函釋「未於徵收公告完畢十五日內，將補償費發給完竣者，辦理回復所有權登記，其登記原因為徵收失效」。依據八十九年二月二日公布之土地徵收條例第二條規定，徵收之主管機關為縣、市政府；另依同法第二十條第三項規定徵收失效之情形，因此被告依土地登記規則第二十九條規定，依主管機關通知辦理登記，被告只為執行機關，並無審查權。
㈢被告參加人主張理由：本件被告僅係執行機關，並無審查權，原告應以被告參加人為被告始合乎規定。
理 由
一、本件原告代表人原為甲○○，惟於九十一年七月一日已變更為周宏室，茲據被告聲明承受訴訟，經核並無不合，爰准許之，又被告於八十九年一月二十四日辦竣土地所有權回復登記與原所有人，已屬發生法律效果之行政處分，被告稱此僅係依桃園縣政府行政處分而為之執行，而有訴願法第十三條規定應以桃園縣政府為原行政處分機關之適用，尚有誤會；另被告上開回復所有權登記僅登記於土地登記謄本，並未通知原告，尚不得因被告曾於前開辦妥回復所有權登記而通知原所有人前往領取書狀並副知原告，即謂原告已知悉該回復所有權登記之行政處分，而發生訴願不變期間問題，本件原告提起訴願，尚未逾訴願期間，均合先敘明。
二、按八十九年二月二日公布之土地徵收條例第二條規定「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市)為縣 (市)政府。又同法第二十條第三項第一項前段復規定需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其它補償費額繳交該管直轄市或縣 (市) 主管機關發給完竣者，該徵收案從此失效。另按「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」「政府機關有左列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：因土地徵收或撥用之登記。」為本件行為時土地登記規則第八條及第三十條第三款所明定。又依多階段處分理論，如行政機關作成之處分須其它機關參與或提供協力者即稱之為多階段處分，此如倘上級機關決策已定，而指示下級對於人民為行政處分者，即屬之。而先前階段之行為如符合下列條件，則應許當事人直接對先前行為為救濟。㈠為作成處分機關 (即最後階段行為之機關) 依法應予尊重，且不可能改變者，換言之，當事人權益受損害實質上係因先前行為所致。㈡為先前階段之行為具備行政處分之其它要素。㈢為已直接送達或以他法使當事人知悉者。 (參吳庚著行政法之理論與實用增訂七版第三三０頁、最高行政法院八十三年三月十六日庭長評事會議決議)。
三、經查本件系爭土地係經行政院、台灣省政府核准徵收作為教育部中正運動公園工程之一部分用地，桃園縣政府於六十六年七月十一日以桃府地用字第七０九四一號函公告徵收，而被告則於六十九年四月十六日依桃園縣政府六十九年四月三日六九府地用字第二三八七六號函辦理徵收所有權移轉登記為中華民國所有，管理機關為教育部，七十七年十二月二十四日管理機關則變更為原告。而桃園縣政府復於八十九年一月十九日八九府地用字第０一０二五九號函以系爭案土地需地機關未於徵收公告期滿十五日內撥放補償費，該土地徵收失效，此並經內政部核准在案為由，囑託被告就系爭土地辦理所有權回復登記為原所有權人陳環所有，被告則於八十九年一月二十四日辦畢登記。為此原告不服，主張如前述理由，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
四、經查：㈠本件訴外人陳環之繼承人陳玉及陳炳楠二人陳情系爭土地桃園縣政府於六十六年
七月十一日以桃府地用字第七０九四一號函公告徵收，因需地機關未於徵收公告期滿十五日內，將補償費繳交桃園縣政府轉發，原徵收核准案已失其效力云云，案經桃園縣政府報奉內政部八十九年一月十三日（八九）內地字0000000號函復略以「本案貴縣舊路坑段大埔小段三一之二等六筆土地徵收補費，需地機關既未於徵收公告期滿十五日內撥交貴府發放，同意貴府所擬意見，該等土地徵收核准案已失其效力。‧‧‧」桃園縣政府則於八十九年一月十九日轉請被告辦理土地所有權回復登記為陳環所有，副本抄送教育部 (管理機關已經改為原告，桃園縣政府諒係誤寄 )，被告即於八十九年一月二十四日依桃園縣函指示辦畢回復為原所有權人陳環之登記，從而本件土地徵收主管機關既為桃園縣，被告僅係其下級機關，依法並無從審查該上級機關函示是否正確，揆諸前開多階段處分之定義，桃園縣政府之函示，自符前階段行為，當事人倘對之有所爭執，應得對之為行政救濟，而被告既係該桃園縣之下級機關，自僅得就該上級機關之函示為形式審查而為之行政處分，始符該多階段處分之本旨，合先敘明。
㈡而系爭土地既經桃園縣政府報奉內政部函釋同意徵收失效，而因該徵收失效，於
土地登記規則並未有正確之登記原因，故被告除依土地登記規則第三十條第三款所規定「政府機關因土地徵收，而囑託登記機關登記」而辦理登記。並沿用台灣省政府地政處八十四年四月十二日八四地一字第二０六二號函示各縣市之：有關登記案件如屬特例，非常辦理，其登記原因之填載，請本於職權，自行選用性質相類之現有「登記原因標準用語」。由被告於該地政事務所所使用之登記原因標準用語依職權在八十九年一月二十四日土地登記謄本上辦畢回復為原所有權人陳環之登記，其登記原因乃記為撤銷徵收，揆諸前述，被告依規定經形式審查而為登記，所為並無違誤。原告指稱依撤銷徵收失效當時，並未有徵收失效之登記原因，被告以撤銷徵收為登記原因而辦理回復所有權登記與原所有權人顯屬違誤，核無足採。
㈢本件被告就系爭土地依法為之登記，參照行為時土地登記規則第八條規定：依本
規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。從而本件原告訴請撤銷回復原所有權人陳環登記之處分，被告否准所請，揆諸首開法令規定，原處分並無違誤，訴願決定，予以維持，亦稱妥適。
㈣至原告固稱本件原地主陳環已於土地徵收前收受中正公園籌建小組成員林江漢之
土地價款，惟並未將系爭土地過戶與買受人，俟該土地徵收後，陳環同意於需地機關所提存於台灣桃園地方法院提存所之款項，部分款項交由買受人領回價款，原地主陳環早已領受土地徵收款，原土地地主之權利自已終止，而土地當時既已登記為國有，並由原告所管理，陳環之繼承人自不得再予主張其權利，另即倘認該徵收失效，桃園縣政府亦未經公告通知原土地所有人繳回已領之徵收款，桃園縣政府通知辦理回復登記與原地主，顯屬違法等語，惟查本件行政處分乃屬多階段處分，當事人倘有爭議，自應就桃園縣政府之先行階段之行政處分為行政救濟，至本件被告僅得就形式審查而為登記之行政處分，原告尚難就此實體上之原因對本件被告之行政處分而為爭執，附此敘明。
五、綜上所述，本件被告所為處分，尚無違誤，訴願決定予以維持，亦屬妥適，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 七 月 八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 七 月 九 日
書記官 黃倩鈺