臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五四二六號
原 告 新燕實業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 曾大中 律師（兼送達代收人）
江俊賢 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因退還保證金事件，原告不服內政部中華民國九十年七月六日台（九十）內訴字第九００三０七四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣訴外人宏碁電腦股份有限公司（嗣後更名為宏碁股份有限公司，以下稱「宏碁公司」）前於民國（下同）八十一年八月二十七日，向被告申請將其所有座落於桃園縣○○鄉○○○段一六六之六四等十四筆地號土地，由鄉村區丁種建築用地變更編定為鄉村區乙種建築用地。
二、而被告對於宏碁公司上開申請，則交由所屬「非都市土地編定審議小組」進行審查，並於八十一年九月二十九日在該審議小組第四次會議中內部決議接受宏碁公司之申請，同時報請前台灣省政府地政處核處。台灣省政府地政處乃八十一年十月十七日作成八十一地四字第八八三六三號函，告知被告：「本案請依省府八十一年七月二十日八一府地四字第七０四九三號函頒發『臺灣省非都市土地變更編定執行要點』六（八）授權規定辦理」。
註: １、該條項之規定內容乃係，申請變更編定案件，如為一般農業區土地變
更編定面積未達○‧五公頃者，可直接由縣（市）政府核准，不須報請台灣省政府地政處同意。換言之，台灣省政府地政處表明，本件宏碁公司上開申請案應否接受，可由被告機關自行裁量，並作成規制性之決定
２、不過從條文內容觀之，台灣省政府引用條項似有錯誤，應引用上開執行要點六（九）所載「鄉村區土地變更編定為乙種建築用地或遊憩用地」較妥。
被告機關因此作成「核准宏碁公司申請、變更上開十四筆土地編定地目」之授益處分，同時在該授益處分中，作出下述之「負擔」附款，宏碁公司則同意接受及履行該項負擔（原本上開負擔應履行，才可以變更土地編定，但被告機關同意宏碁公司可以提供保證金之方式，先變更土地編定，以利其申請建築執照，建造集合住宅建築物《即現今之「百年大鎮」社區》，而以保證金來擔保宏碁公司將來於申請使用執照以前，先將公共設施完工，並將公共設施用地以贈與為原因，登記為被告機關所有）。
Ａ、宏碁公司應自行提出土地使用計劃書圖並配置必要之公共設施，其面積不得少於申請變更編定面積百分之十五。
Ｂ、宏碁公司應將上開公共設施施作完成。
Ｃ、宏碁公司應將上開公共設施用地捐贈予被告機關，並完成所有權之移轉。
三、事後宏碁公司於八十一年十月三十日具狀檢送公共設施（含道路、公園）部分計劃書圖以及工程預算書，請求依上開約定，提供保證金，先變更土地之編定。被告機關受理申請後，則經內部審查，逐項預估定宏碁公司履行上開公共設施之施作成本，來計算其應納之保證金。並於八十一年十二月十八日作成八一府地用字第二三七０六七號函之行政處分，命令宏碁公司：
Ａ、繳納公共設施工程保證金新台幣（下同）八、０三三、三五０元，細項如下：
１、排水溝及道路工程：六、四三九、０三五元。
２、勞工安全及稅捐：七七一、九六五元。
３、公園植裁等工程：八二二、三五０元。
Ｂ、捐贈之公共設施用地應立即辦理公證及移轉登記手續。
四、宏碁公司於八十一年十二月二十二日依上開命令如數繳納保證金以後，被告即核定將一六六之十四等十四筆地號土地共五點四０二六公頃變更為乙種建築用地、一六六之七０等六筆地號土地零點五二九九公頃變更為交通用地（道路）、一六六之十五地號土地零點四二六九公頃變更為遊憩用地（公園）。而宏碁公司亦已將相當於變更編定面積約百分之十五之該六筆道路用地及遊憩用地移轉登記與被告所有，完成捐贈行為，且完成道路及排水溝等公共設施之施作。
五、但當宏碁公司前後於八十六年五月二十六日及八十七年三月三十日二次向被告機關申請勘驗上開完工之公共設施，並要求在勘驗完畢以後，退還上開繳保證金，卻遭被告機關於八十七年五月二日以八七府地用字第○八二二四一號函之行政處分予以拒絕，其拒絕之理由則為：「經被告所屬相關單位前往實地勘驗結果，認定本案有部份公共設施工程與原核准規劃不符，且遊憩用地在學校範圍內與規定不符」。並要求宏碁公司進行補作。
六、其後原告則輾轉自宏碁公司處取得系爭土地開發案所生之一切權利義務（包含對被告機關之公法上法律關係），並於八十八年十一月五日以八八新燕字第八八一一０五號及八十九年六月十三日申請書，申請退還「百年大鎮」公共設施保證金。
七、被告則前後於八十八年十二月三十日及八十九年七月三十一日，分別以八八府地用字第二四六一九一號函及八九府地用字第一五一二九一號函之行政處分，拒絕原告之請求，拒絕之理由則為：「捐贈之遊憩用地，尚在學校範圍內與原捐贈規定不符（公共設施工程與原核准工程預算書規劃內容不符）」。
八、原告不服被告機關上開拒絕處分，提起訴願，亦經訴願機關內政部於九十年七月六日以台（九十）內訴字第九○○三○七四號訴願決定書駁回其訴願，原告因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
Ａ、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告機關應作成准予退還原告八、０三三、三五０元保證金之行政處分。
Ｃ、被告應返還原告八、０三三、三五０元之保證金。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
Ａ、程序部分：本案之「訴訟標的」有二；一為「拒絕申請之訴」，一為「一般財產給付之訴」。
１、原告所請求之事項，乃係請求被告作成：「同意申請退還公共設施保證金」之行政處分，而對被告拒絕請求之行政處分，請求行政救濟，而提起本件訴訟，故其性質應屬行政訴訟法第五條第二項之「拒絕申請之訴」。
２、此外，原告亦一併請求被告將此保證金返還予原告，此請求權在性質上，應屬行政訴訟法第八條第一項所指之「一般財產給付之訴」。故本案之「訴訟標的」有二；一為「拒絕申請之訴」，一為「一般財產給付之訴」。
Ｂ、實體部分：
１、事實經過：
ａ、按宏碁公司前於八十一年間，向被告申請將其所有座落於桃園縣○○鄉○○○段一六六之六四等十四筆地號土地，由鄉村區丁種建築用地變更編定為鄉村區乙種建築用地，經被告以八一府地字第一六五七五０號函核准，並指示「申請人應自行提出土地使用計劃書圖並配置必要之公共設施，其面積不得少於申請變更編定面積百分之十五並同意將公共設施施設完成後捐贈本府」、「申請人得提具保證金擔保於申請使用執照前將公共設施完竣後捐贈本府」。事後宏碁公司依旨提出土地使用計劃書圖並規劃配置必要之公共設施後，經被告核定將一六六之十四等十四筆地號土地共五點四０二六公頃變更為乙種建築用地、一六六之七０等六筆地號土地零點五二九九公頃變更為交通用地（道路）、一六六之十五地號土地零點四二六九公頃變更為遊憩用地（公園），而且宏碁公司亦已將相當於變更編定面積約百分之十五之該六筆道路用地及遊憩用地移轉登記與被告所有，完成捐贈行為。另，被告亦依宏碁公司所提出之公共設施設計預算書圖，以八十一年十二月十八日八一府地用字第二三七○六七號函，核定排水溝及道路工程費用計六、四三九、０三五元、公園植栽等工程八二二、三五０元，及勞工安全及稅捐七七一、九六五元，共計八、０三三、三五０元，該金額宏碁公司亦已於八十一年十二月二十二日如數繳納予被告作為保證金在案。
ｂ、嗣後，宏碁公司因買賣關係而將變更為鄉村區乙種建築用地之土地連同上開保證金之權利全數轉讓過戶予竺都建設股份有限公司（以下稱「竺都公司」），由竺都公司於該土地上完成「百年大鎮」Ｂ區建案及相關公共設施後，再將該Ｂ區建案及其基地出售予原告，並同意逕由原告逕向被告聲請退還上開保證金，此事實有宏碁公司及竺都公司所分別出具之確認書及同意書可證。上開「百年大鎮」建案已依被告核定之各項圖說施作，連同各該公共設施，業於八十六年六月間完工，經被告審核完竣發給使用執照（86桃縣工建使字第169號及027號）。按上開保證金既係公共設施之施工保證，而所擔保之各項公共設施已完成，各該用地又早已移轉所有權予被告所有，則前述保證金所擔保之「將公共設施施設完竣後捐贈本府」之目的即已達成，至為清楚。
ｃ、詎料，原告前於八十九年六月十三日向被告申請退還前述公共設施保證金，而於八十九年八月七日接獲被告八十九年七月三十一日八九府地用字第一五一二九一號函覆，以「捐贈之遊憩用地，尚在學校範圍內與原捐贈規定不符」為由，而拒絕辦理。原告不服，提起訴願，亦遭內政部以九十年七月六日台（九十）內訴字第九００三０七四號訴願決定書，為駁回訴願之決定。
２、被告機關作成拒絕退還保證金之行政處分，其處分違法顯然違法，並侵犯到原告之財產權，其理由如下：
ａ、系爭保證金提撥之法律依據，係非都市土地開發審議規範《貳、專編》第一篇「住宅社區」第十五項及第十六項分別規定「閭鄰公○○○區道路應同意贈與鄉（鎮、市），污水處理廠應贈與縣（市）政府」、「前述設置中、小學（含代用地）、閭鄰公園（含兒童遊樂場、運動場）、社區道路、污水處理場之用地應於分割後依其使用性質變更編定為適當用地。其餘土地於前項各公共設施興建完竣並移轉登記為該鄉（鎮、市）有、縣（市）有後，變更編定為適當用地。公共設施如因開發期程之延滯而會導致閒置毀損，得依附表三之認定時間，經直轄市或縣（市）政府同意並視實際情形由開發者切結及提供保證金後，先行辦理變更編定」。依該規定，除應捐贈之土地外，其餘土地之變更編定，原則上係於「各公共設施興建完竣並移轉登記為」各相關政府機關後為之，但例外於「公共設施如因開發期程之延滯而會導致閒置毀損」之情形，則得「經直轄市或縣（市）政府同意並視實際情形由開發者切結及提供保證金後，先行辦理變更編定」。職是，提供保證金之目的，係在於擔保「各公共設施興建完竣」，而與應捐贈土地之移轉無關，應無疑義。而依被告八十一年十月十五日致台灣省地政處函稿內容所示，「申請人捐贈公共設施，本府原則上同意」、「申請人得提具保證金擔保於申請建築請領使用執照前，將公共設施施設完竣，捐贈本府」，再依被告八十一年十二月十八日八一府地用字第二三七○六七號函可知，系爭保證金八、○三三、三五○元之金額，乃被告審核修正排水溝及道路工程、勞工安全及稅捐，及公園植栽等公共設施施作預算而來，請求按此金額辦理提撥手續。依此審核內容係以「公共設施施作預算」為據，亦可證明本件保證金係在擔保「各公共設施興建完竣」，並非用以擔保土地之交付至明。
ｂ、上開保證金既係由被告審核各項公共設施施作預算後請求提撥繳納，且其目的係在擔保「各公共設施興建完竣」，則原告當然會有該公共設施興建完竣時，被告即會退還保證金之合理信賴。且原告得否請求退還該保證金，亦應以各該擔保施作之公共設施是否已興建完竣為斷。被告以「捐贈之遊憩用地，尚在學校範圍內與原捐贈規定不符」為由拒絕原告之申請，顯然已超出最初提具該保證金之目的，無端擴大該保證金之擔保範圍，與信賴保護原則相悖至明。
ｃ、更何況，被告所謂「捐贈之遊憩用地，尚在學校範圍內」乙節，係指該遊憩用地為被告所管轄之潛龍國小占用乙事。而潛龍國小無權占用該地，早自約民國五十三、四年間設校時即已開始，歷時已有三十餘年之久，本即係對土地所有權人之權利侵害，此被告知之甚詳。而該遊憩用地依原核定圖說亦只規劃施予綠化，且現場早已整地、種樹並鋪設草皮完畢，只因潛龍國小考量學生安全管理及社區安寧，始以圍牆留設一處鐵門通行之方式，使學校與附近居民能共同使用該遊憩用地，此有潛龍國小校長張祿森先生八十七年十月十九日去函被告，說明該遊憩用地除供該校師生使用外，每日晨、晚及星期假日、均開放予社區人士作為休憩運動之場所，即可得證。該土地數十年來即由被告所轄之潛龍國小現實占用中，被告已透過潛龍國小對該土地之事實管領力，而占有系爭土地（民法第九百四十二條參照），俟捐贈完成辦妥所有權移轉登記後，被告又依法取得所有權，殊不再生交付之問題，更不應因被告所轄單位之占用土地而影響原告之權益。
ｄ、尤其，行政行為有比例原則之適用，採取之方法應有助於目的之達成，有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，且其所造成之損害，亦不得與欲達成目的之利益顯失均衡，此行政程序法第七條所明文。本件暫且不論在上開土地已移轉所有權予被告之前提下，原告是否尚能如被告所稱依民法第七百六十七條之規定，請求潛龍國小返還佔用之土地，被告若強要將上開土地自潛龍國小區隔出來，則潛龍國小將產生校地不足最低法定面積而有廢校或遷校之問題產生，因此所涉之後續事項，至少包括地方輿情之溝通協調、新校地之尋覓、使用分區變更之法律程序、校舍之興建、學生及教職員之安置等等諸多複雜之問題，此非經被告事前長期之審慎規劃安排，無法成其事。被告對此若已有計劃，曾編列預算作為執行之準備，則由被告依據其規劃安排之期程，於其內部本於指揮監督之關係，按部就班陸續進行遷校及收回土地之工作，非但亦可達成其目的，且顯然較諸逕由原告請求潛龍國小盡快返還土地，更對人民（如地方人士、學生及教職員及原告等）權益之損害為少，且不致於產生利益失衡之情形。反之，倘若被告根本始終未曾規劃安排潛龍國小遷校事宜，則其要求原告將上開土地自潛龍國小區隔出來，非但可能並非被告之真意，而只是用來駁回原告申請之藉口而已，而且其所可能造成之損害（即潛龍國小驟失校地之相關問題），與其欲達成之目的（收回遊憩用地），彼此利益亦顯然失衡，殊與比例原則有違，應非合法。
ｅ、如前所述，原告得否請求退還系爭保證金，應以各該擔保施作之公共設施是否已興建完竣為斷。按依被告八十一年十月十五日致台灣省地政處函稿內容所示，「申請人捐贈公共設施，本府原則上同意」、「申請人得提具保證金擔保於申請建築請領使用執照前，將公共設施施設完竣，捐贈本府」，可見本件公共設施須先施置並捐贈完成後，被告始可能核發建築使用執照。而事實上，系爭土地變更後所興建之「百年大鎮」建案，已在八十六年間即完工並經被告審竣核發使用執照已如前述，是依上述函稿內容，當然可證明公共設施早在核發使用執照前已施置並捐贈完成無誤，實無庸疑。原告已完成各該排水溝、道路及公園植栽等公共設施之施作，得請求退還系爭保證金，應無疑義。
ｆ、更何況，行政行為除應遵守比例原則外，並有誠實信用原則及利益衡平原則之適用。職是，退萬步言，本件縱有綠化工程並未施作之問題（原告否認之），然被告審核修正公共設施施作之預算金額中，公園植栽等工程總額僅為八二二、三五○元，被告扣減該其未施工部分之保證金，已足達成其該部分工程擔保之目的，符合當初被告分項核定各工程保證金數額之原意，並兼顧原告之合法權益，乃被告竟將已施工完成之排水溝及道路工程等部分之保證金亦予扣留，顯然有違誠實信用及比例原則，依法實有未洽。
二、被告主張之理由：
Ａ、有關原告訴稱：「保證金係依公共設施規劃設計預算書所核定，目的在作為排水溝、道路及公園植栽等公共設施施作之保證，並非用以擔保土地之交付。原處分機關亦肯定公共設施已完成」、「當初原處分機關要求捐地時，並未特別聲明應將該地自潛龍國小範圍中獨立區隔出來」。依非都市土地開發審議作業規範《貳、專編》第一編住宅社區十六、閭鄰公園、社區道路應同意贈與鄉（鎮、市），污水處理場應贈與直轄市、縣（市）。前項贈與應含土地及設施，但操作管理維護仍由社區管理委員會負責。十七、依規定設置中、小學（含代用地）、閭鄰公園（含兒童遊樂場、運動場）、社區道路、污水處理場之用地應於分割後依其使用性質變更編定為適當用地。其餘土地於前項各公共設施或必要性服務設施興建完竣經勘驗合格並移轉登記為各該鄉（鎮、市）有、直轄市或縣（市）有後，變更編定為適當用地。公共設施或必要性服務設施如因開發期程之延滯而會導致閒置毀損，得依附表四之認定時間，經直轄市或縣（市）政府同意並視實際情形由開發者切結及提供保證金後，先行辦理變更編定。原告前述：被告亦肯定公共設施已完成。惟查被告地政局八十八年十二月十三日簽會本府目的事業主管機關（建設局）簽見如下：「捐贈之遊憩用地尚在學校範圍內，與原捐贈規定不符（公共設施工程與原核准工程預算書規劃內容不符）」。又本案公共設施之捐贈及提供保證金，係依上開審議作業規範之規定辦理，非如原告所述：「被告要求捐地」。原告申請退還「百年大鎮」公共設施保證金，經被告函復：「捐贈之遊憩用地，尚在學校範圍內與原捐贈規定不符（公共設施工程與原核准工程預算書規劃內容不符）」，否准其所請，並無違誤。
Ｂ、又原告稱：「前述遊憩用地早在約民國五十三、四年間潛龍國小設校時，即已納入該校範圍內，歷時已有三十餘年之久」。按民法第七百六十七條：「所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之。對於妨害其所有權者，得請求除去之。有妨害其所有權之虞者，得請求防止之。」本案土地早在約民國五十三、四年間潛龍國小設校時，即已納入該校範圍內，原告自應依上開規定，請求返還被佔用之土地。次查本案土地於申請辦理變更編定當時，公共設施回饋金之計算與審核，係以申請人檢送之工程預算書書面審核之，然土地所有權人知悉部份土地已被潛龍國小佔用，於申請變更編定興辦事業計畫書內仍將被佔用土地規劃為公共設施（公園綠地），其心可議，似有違誠信原則，亦與非都市土地開發審議作業規範規定應捐贈公共設施之精神不符。
理 由
壹、兩造爭執之要點：
一、事實經過概述：
Ａ、本案之發生乃係因宏碁公司前與被告機關就特定土地之開發，達成協議，由被告機關將該等土地之使用編定以行政處分之方式予以變更，讓宏碁公司能使用該等土地興建較大面積之集合住宅出售獲利。而宏碁公司則同意捐出一定比例之土地作為公共設施用地（即道路、排水溝與公園綠地），而且宏碁公司負責完成公共設施之施作，並將公共設施施用地之土地所有權移轉登記予被告機關，此等作為在法律上應定性為「負負擔之授益處分」，且經受益人同意承擔該等負擔（授益處分之授益內容為「土地使用編定之變更」，由「鄉村區丁種建築用地」變更編定為「鄉村區乙種建築用地」，負擔則為「公共設施之施作與公共設施施用地所有權之移轉」）。
Ｂ、又因宏碁公司欲先取得土地使用編定之變更，以便儘速申請建築執照興建集合住宅建築物，所以同時請求被告機關先為授益處分，事後再為其應為之負擔，而為擔保其負擔之履行，特別是公共設施之施作，所以同意先給付一筆保證金，作為將來履行「事前承諾」之「負擔」之擔保。
註：上開要求提出保證金來擔保授益處分負擔之履行一節，其行政作為之法
規範依據原被告兩造均指為「非都市土地開發審議規範」《貳、專編》第一篇「住宅社區」之相關規定。
然而該行政規則於八十四三月二十七日方第一次發布，已在本案保證金提供之後。另該行政規則至九十年六月六日修正時為止，已經九次修正。其項次亦有變更，以致雙方分別依據不同之項次主張（惟規範意旨大體相同，即「必須捐贈作公共設施之用地，其上之公共設施已興建完竣並移轉登記為該鄉（鎮、市）、縣（市）有後，其餘土地才可變更編定。但如果公共設施會因開發期程之延滯而會導致閒置毀損，得依法定之認定時間，經直轄市或縣（市）政府同意並視實際情形由開發者切結及提供保證金後，先行對其餘土地辦理變更編定」）。
實則即使沒有上開行政規則，行政機關一樣也可以基於行政之主動、積極性格，本諸行政程序法第九十三條、第九十四條之法理及限制，在作成授益處分時，一併課予受益人一定之負擔，若是該負擔並經受益人同意以後，其合法性更無爭議，未必一定引用上開「非都市土地開發審議規範」之相關規定，作為課予負擔之法律依據。
Ｃ、事後宏碁公司將上開土地開發計劃及所生之權利義務（包括因上開授益處分所生、與被告機關間之公法上法律關係）一併移轉予他人，原告輾轉取得上開權利義務，並以宏碁公司對被告機關保證金返還請求權之繼受人向被告機關行使該權利，要求被告機關以保證金之目的已達為由，作成退還上開八、０三三、三五０元保證金之授益行政處，但遭被告機關拒絕。拒絕之理由則是「由於宏碁公司當初承諾捐贈並加以綠化，以供公眾使用之遊憩用地，有部分早被潛龍國小占用（占用部分有一部分供操場使用），無法全部綠化，並供公眾使用，所以宏碁公司藉由上開保證金所擔保之授益處分負擔尚未履行完峻，擔保目的仍然繼續存在」。原告因而提起本件行政訴訟。
二、在上開事實基礎下，本案之爭點實集中在「前開保證金之擔保功能為何」以及「該等擔保功能是否已獲得完全之滿足」「若擔保功能未獲完全之滿足，原告能否依比例取回其中之一部」三點上，就此兩造主張如下：
Ａ、前開保證金之擔保功能以及其擔保功能是否已獲滿足之部分：
１、就此原告主張前開保證金之擔保功能僅限於公共設施之施作及公共設施用地之移轉。而宏碁公司原來承諾「捐贈遊憩用地」之負擔，原告亦完成部分綠化工作，至於部分遊憩用地遭潛龍國小占用，劃入潛龍國小校地範圍內一節，則牽涉到捐贈土地之現實交付，並不在擔保範圍內。何況潛龍國小也是被告機關所轄之下級機關，潛龍國小之占用與被告機關之占用並無不同。
２、被告機關則認為前開保證金所擔保之範圍是全部負擔之履行，使所捐贈之公共設施用地符合原來之預定使用計畫，以便與周邊地區之使用現況相結合，形成一個具有完備公共機能的地方社區。而宏碁公司原來承諾捐贈之「遊憩用地」既有部分被劃入潛龍國小用地內，即無法全部綠化，而且開放給當地社區使用，是以原來的負擔未被完整履行，保證金之擔保目的未得滿足。
Ｂ、系爭保證金之擔保功能能否分割（如果可以分割，原告至少可先取回一部分之保證金）：
１、就此原告主張，前開保證金之計算是按照施作工程之預估金額為之，可以分別計算。如果被告機關仍認為原告有部分綠化工程未完成，該等工程預估總金額亦不過八二二、三五０元，則被告機關至也應退還八、０三三、三五０元中之七、二一一、０００元。
２、被告機關則認為前開保證金所擔保之範圍是全部負擔之履行，而且只要有一部分之負擔內容未實現，整個負擔之公法上目標即無法達成（換言之，一部給付即缺乏給付之實益），因此原告仍不得按其施作完成之公共設施比例，要求返還上開保證金之一部。
貳、本院之判斷：
一、有關系爭保證金擔保功能之認定，本院同意被告機關之法律意見，認為前開保證金所擔保之範圍是「使所捐贈之公共設施用地完全符合原來之預定使用計畫，以便該等土地現實使用狀態能與周邊地區之使用現況相結合，形成一個具有完備公共機能的地方社區」，因為本案中原來變更土地編定種類，讓宏碁公司能將鄉村區丁種建築用地變更編定為鄉村區乙種建築用地，其目的無非是為了土地之高度開發利用（使之能建更大面積之集合住宅建築物），但特定土地之高度開發利用所導致的人口移入，將造成周邊地區之交通、安全、衛生、遊憩設施承載功能之沈重負擔，因此才有必要在事前為整體規劃，預留適當之公共設施，以承載將來之人口負擔。而原來在八十一年間被告機關作成變更土地使用編定之授益處分時，之所以課予宏碁公司之上開負擔，其目的及功能亦在此，是以此等公共設施之興建與其用地之捐贈（宏碁公司承諾之負擔）與土地使用編定之改變（宏碁公司之受益）是整個區域利用及開發規畫之一部，彼此間具有密接之關連性而無法分割。所以如果宏碁公司當初承諾捐贈，並規劃作為遊憩用地的土地，自始即被潛龍國小占用，則宏碁公司承諾將此等土地捐出，供為開放不特定公眾使用之遊憩用地，以換取土地使用編定種類之變更，除非宏碁公司事前即有排除潛龍國小占用之預定計畫，不然其此等作為即有違誠信。而且宏碁公司負有排除占用以實現原先承諾負擔之義務，前開保證金亦在擔保該等義務之履行。原告如果事後繼受此等法律關係，當然也應承當宏碁公司之原始負擔。
二、本件保證金之之擔保範圍既然如上所述，則明顯可見其擔保事項目前仍未全部實現，理由如下：
Ａ、首先必須指明，綠地之植被工作一樣是公共設施之施作，本案中由於「捐贈之遊憩用地」有部分屬於潛龍操場，無從綠化，顯見公共設施並未全部施作完畢。
Ｂ、其次本案宏碁公司原來之負擔，其重點並不只於捐贈土地之所有權移轉及現實交付，而且更在於該等土地按原來地區發展規劃所指定之用途，對不特定之公眾開放公用。如果該等土地被潛龍國小占用，則遊憩目的難以達成，負擔顯然未曾履行。
Ｃ、至於占用對象為被告機關所屬之下級機關一節，實與本案負擔有無履行之判斷無涉。何況當初被告機關所屬「非都市土地編定審議小組」審查宏碁公司之土地使用編定變更案時，根本沒有考慮到捐贈土地遭學校占用之事實，完全是按照該筆土地將來會作綠地供公眾使用之認知下，同意核准原告其餘土地變更使用編定，事後宏碁公司或原告當然不能以「都是供公用」為由，認為其負擔已履行。
三、又因為宏碁公司當初所承諾履行之負擔，是與系爭授益處分之作成以及特定區域之國土整體規劃有一體性之關係，無從分割，所以其保證金之擔保功能也同樣不可分割，原告無權在宏碁公司當初承諾之負擔未完全履行以前，將負擔內容予以分割，而先取回其中之一部。
參、綜上所述，本件被告機關對原告申請退還保證金所為之拒絕處分於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告起訴意旨，仍執前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，並請求命被告機關作成退還保證金之行政處分，同時以上開課予義務訴訟獲得勝訴為前提，請求原告給付保證金，均無理由，同應駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三十一 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三十一 日
書記官 林麗美