臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五五一○號
原 告 甲○○訴訟代理人 鍾夢賢律師被 告 行政院農務委員會代 表 人 范振宗（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丙○○右當事人間因漁業法事件，原告不服行政院中華民國九十年七月十三日台九十訴字第○二四二○七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係元富號漁船（CT4-1605）船主，領有中單拖（八六）字第七○三號漁業執照。該船於民國（以下同）八十九年六月二十二日在澎湖縣花嶼西方六浬處經行院海岸巡防署海洋巡防總局（以下簡稱海巡局）第八海巡隊查獲自大陸地區私行載運未經申請許可僱用之大陸漁工進入台灣地區，移由台灣澎湖地方法院九十年度訴字第一號判決處原告罰金新台幣（以下同）六萬元在案。被告機關以原告違反漁業法施行細則第三十三條第一款之規定，乃依漁業法第十條規定，以九十年二月十九日農漁字第九○一二○三八二八號處分書收回原告所領上開執照一年。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告是否確有利用漁船出海作業機會，從事載運大陸漁工之非漁業行為？㈡原告主張船長陳金益自行決意載運大陸漁工進入我國領海，原告並無被告機關認
定之違法事實，不得對其處分，是否有理？㈢原告主張被告未予其陳述意見之機會，原處分已因「程序違反」而無效，是否有
理？
甲、原告主張：㈠被告未予原告即受處分人陳述意見之機會，原處分已因「程序違反」而無效：按
行政程序法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」原處分既係剝奪原告從事漁業之權利，被告未告知原告有陳述意見之機會，且處分時亦未給予陳述意見之機會，依行政程序法第一百十四條第一項前段之規定被告既未於事後補正，亦即於訴願程序終結前予原告陳述意見之機會即逕作成行政處分，則原處分自因違反程序或方式規定而無效。
㈡按漁業法施行細則第三十三條第一款規定：「漁業人或漁業從業人於出海或作業
時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。‧‧‧」漁業法第十條亦規定：「漁業人違反本法或本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業執照一年以下處分。」而被告機關依漁業法第十條第一項科罰之準據係依漁業法施行細則第三十三條第一款之禁止規定。惟查，大法官釋字第三九○號解釋略以：「涉及人民權利之限制，依憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款規定，應以法律定之；若法律授權命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令。」漁業法第七十條既未就授權之目的、內容及範圍作明確具體之規定，其據以發布之漁業法施行細則第三十三條第一款課人民以不作為之義務，於法自屬無據。
㈢原處分引用台灣澎湖地方法院九十年度訴字第一號刑事判決，認定原告自大陸地
區私行載運未經申請許可僱用之大陸漁工進入台灣地區等事實，據為以兩岸人民關係例第二十八條第一項及同條例第八十條第四項課罰之依據；惟查，原告並未私行載運大陸漁工進入台灣地區，理由及證據如后：
⒈查原告在警訊時已供稱「元富號漁船於八十九年六月十日自屏東鹽埔安檢所報
關出港。停泊於外海等待有它船需要大陸漁工，我再通知船長（陳金益）駛往大陸外海接駁。」「（問：你這趟是由何船公司委託？載運多少人？欲往何處？）由新春一○六號漁船委託。載運大陸漁工十八名，位於高雄及七美嶼中間海域接駁交給新春一○六號漁船。」等語。及至台灣澎湖地方法院第一審審理時亦供稱：「大陸漁工就是要讓新春一○六號漁船僱用的。」「當時新春一○六號漁船位於離澎湖三、四十海浬處。」「我知道這船會經過澎湖，我告誡船長不要駛入。」等語（此有刑事第一審九十年一月十六日審判筆錄可稽）。依上所述，原告係在大陸福建莆田港外海十二海浬處接駁大陸漁工，並與新春一○六號漁船所屬船公司約定在澎湖外海即公海海域將新春一○六號僱用之十八名大陸漁工交予該船船長許石堂，則原告既係在大陸外海接駁大陸漁工（此部分事實業經大陸漁工仲崇杰等人在警訊時供述明確），在台灣十二浬外海將大陸漁工交予新春一○六號漁船，依行政院漁業署八十四年七月二十九日以八十四農漁字第0000000A號頒行之 「台灣地區漁船船主在台灣地區離岸十二浬以外海域僱用大陸地區船員暫行措施」第四條規定，原告僅需持大陸船員之個人基本資料及上船時間，報請漁船所屬漁會登記即可。佐以，屏東縣東港區漁會函覆台灣高等法院高雄分院略以：「元富號漁船於民國八十九年六月廿二日，確曾以傳真方式，向本會傳真報備，唯該船所載運之大陸漁工均供遠洋漁船僱用，因在十二海浬外接駁，依據台灣地區漁船船主僱用大陸地區船員暫行措施第四條規定，無須申請核准。」等語（此有該會九十年五月二十三日東區漁輔字第○九七八號函可稽）。而證人即該漁會當時承辦接駁大陸漁工業務之專員許明陽亦在台灣高等法院高雄分院審理時，證實有在八十九年六月二十二日上午收到「漁船接駁大陸船員進入十二浬以內海域申請書」、「切結保證書」、「大陸船員資料報表」等文件之傳真，因本件是在十二浬外的，所以不用簽辦，只是存查等語（此亦有該院九十年六月十三日訊問筆錄可稽）。足見，原告預定之該航次係在大陸福建莆田外海接駁大陸漁工及在我國十二浬外海將大陸漁工交予僱用大陸漁工之新春一○六號漁船，依現行法規，尚無需將相關文件報請所屬漁會核轉縣政府漁業局核准轉請警察機關許可之法定義務，自無私行載運大陸漁工之刑事及行政責任可言。
⒉次查，原告雇用之船長陳金益於受僱時有簽署切結書，切結於載運大陸漁工時
不可侵入我國十二浬領海內及大陸領海內，有該合約書可稽；且陳金益是因漁船之主機漏油失去機油，在十二浬領海外發現冒黑煙，船長陳金益才開進十二浬之內，船長經海巡隊帶到岸上時，有通知原告買機油補充等情，經證人陳金益於九十年五月四日訊問時供證屬實，並有原告於八十九年六月廿三日趕往澎湖購買之機油費與交通費支出傳票足憑；復有設於澎湖之「新興順股份有限公司」轉售兩桶機油之證明書及該公司於八十九年六月二十三日購油收執之統一發票可佐（按該公司購入兩桶機油一四八八元與售出被告之兩桶機油二四○○元，係新興順公司賺取之價差）。可見，陳金益駕駛之元富號漁船確因船機漏油故障，為免失去動力，才由船長陳金益自行決定駛入花嶼西方六浬處，既非原告授意，且事出突然，該處海域又無法與被告取得通訊聯繫，其進入領海之行為，自難認原告有違法之行為分擔與犯意之聯絡。刑事審終審確定原告無罪，亦有該終審判決可按，並因該管檢察官未提上訴而告確定，足認原告並無被告機關所認定之違法事實。
乙、被告主張：㈠程序部分：
有關被告未予原告陳述意見之機會，已因「程序違反」而無效部分，依據行政程序法第一百零三條第五款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會．．．五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」被告係根據臺灣澎湖地方法院九十年度訴字第一號刑事判決事實部分，原告所有之該船確有自大陸地區私行載運未經申請許可僱用之大陸漁工進入台灣地區，且原告亦經判決有罪，故核予行政處分，已符合上開條文之規定。
㈡查漁船於海上從事捕撈採集水產動植物經營漁業，依漁業法規定僅能使用該船漁
業執照所載之漁具種類及數量，於所載作業海域，在所載經營期間內從事漁撈作業，並遵守該船漁業執照所載之限制事項。本案該船係因遭行政院海岸巡防署海洋巡防總局第八海巡隊查獲未經主管機關許可載運大陸地區人民進入台灣地區，按「臺灣地區漁船船主在臺灣地區離岸十二浬以外海域僱用大陸地區船員暫行措施」規定，現行漁船船主於十二浬外僱用大陸船員協助作業，應於上船七日內報備，若將所僱用之大陸船員隨漁船載進十二浬內，需依「臺灣地區漁船船主接駁受僱大陸地區船員許可辦法」規定申請許可後，將大陸船員隨漁船載進十二浬內劃定之錨泊區內暫置；換言之，漁船自十二浬外載運大陸船員進入十二浬內，必須為自船僱用且經報備有案及申請許可者始得為之。查該船船長陳金益於偵訊筆錄供稱：船上之大陸漁工都未向主管機關申請，且復有臺灣澎湖地方法院九十年度訴字第一號刑事判決事實部分，亦證實原告所有之該船確有自大陸地區私行載運未經申請許可僱用之大陸漁工進入台灣地區，被告遂以違反「台灣地區與大陸地區人民關係條例」及「漁業法」之規定核予處分。另有關台灣高等法院高雄分院九十年度上訴字第四三三號刑事判決，僅係因查未有足夠證明原告與該船船主陳金益有共犯之意，而撤銷原判決，改判無罪，然船主本負有指揮監督之責，原告縱無與該船船主陳金益有共犯之意，亦難卸其疏失之責。
㈢就原告稱有關漁業法第七十條既未就授權之目的、內容及範圍作明確具體之規定
，被告以漁業法施行細則第三十三條第一款規定課人民以不作為之義務，於法自屬無據部分，查漁業法施行細則係依漁業法第七十條規定授權所訂定，且被告係以漁業法第十條對原告予以核處，並無不妥。
㈣復就原告訴稱該船船長陳金益自行決意使未得許可之大陸漁工進入我國領海，係
因船機漏油故障因素，不得已進入我國領海內，既係船長以職權自行決定，未經原告授意，則原告自無故意使大陸地區人民進入台灣地區或私行載運大陸人民進入台灣地區之違法行為部分，雖原告稱係因船機漏油故障因素，不得已進入我國領海內，且所附聘任該船船長陳金益合約書中亦敘明船上載有大陸船員時往返航行中不得侵入十二浬內，因此船長陳金益應瞭解未經申請許可僱用之大陸漁工進入臺灣地區係屬違法情事，該船若係因機械故障，在未聯絡到船主之情況下，亦應與漁會電台或警察單位或海洋巡防等相關單位通報，而船主僱用船員為渠服勞務，並受其營業所生利益為報酬，因此船主本負有指揮監督之責，原告縱非出於故意，亦難卸其疏失之責。
㈤又依據原告所檢附之「聘任合約書」內容（一）所載：「特聘用陳金益先生為本
公司交通船上的船長（員），若工作期間本公司因業務上的需要，必須作業務上的任船調配，則應服從公司司上調船配合，不得異議。」顯示原告僱用陳金益擔任漁船船長從事接駁大陸人士之交通船；亦即原告已確實知悉船長該航次出海係從事接駁大陸人士，而非從事被告所核准漁業執照經營漁業之項目，明顯從事非漁業行為，違反漁業法施行細則第三十三條第一款規定，被告依漁業法第十條予以處分，並無不妥。
㈥另行政罰與刑事罰之性質不同，各有其領域，構成要件亦異，原可各自認定事實
，法院所科處之刑事罰與被告基於漁政管理之必要所為收回漁業證照之行政罰，無論立法目的、構成要件、規範旨趣，均非相同，自無需俟法判決確定以作為處分之準據；本案雖經臺灣高等法院高雄分院九十年度上訴字第四三三號刑事判決原判決撤銷，甲○○（即原告）無罪，惟原告仍難辭疏失之責，被告依首揭規定及八十九年一月二十四日修訂之「漁船及船員涉案走私處分標準」予以處罰，要無不當。
理 由
壹、程序方面：
一、本件被告之代表人於九十一年二月一日，已由陳希煌變更為范振宗，被告聲明依行政訴訟法第一百八十六條準用民事訴訟法第一百七十六條之規定，由范振宗承受訴訟，依法並無不合。
二、依據行政程序法第一百零三條第五款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會．．．五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」，查本件被告係依據臺灣澎湖地方法院九十年度訴字第一號刑事判決事實部分，認定原告所有之該船確有自大陸地區私行載運未經申請許可僱用之大陸漁工進入台灣地區，且原告亦經判決有罪之情，是以未予原告陳述意見之機會而逕予行政處分，揆諸上開法條規定意旨，並無「程序違反」之情形；原告訴稱被告機關未予原告陳述意見機會而主張行政處分應為無效部分，尚不足採。
貳、實體方面：
一、按「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照一年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」為漁業法第十條第一項所明定。而漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得違法從事非漁業行為，復為同法施行細則第三十三條第一款所規定。
二、查本件被告係以原告為元富號漁船船主，該船於八十九年六月二十二日在澎湖縣花嶼西方六浬處，經海巡局第八海巡隊查獲自大陸地區私行載運未經申請許可僱用之大陸漁工進入台灣地區，並經台灣澎湖地方法院判處原告罰金六萬元在案，並有偵訊筆錄、海巡署第八海巡隊刑事案件移送書、台灣澎湖地方法院刑事判決等影本附被告機關卷可考，認定原告違規事實成立；爰以原告違反台灣地區與大陸地區人民關係條例第二十八條之一第一項及漁業法施行細則第三十三條第一款之規定，乃依漁業法第十條規定，以九十年二月十九日（九十）漁字第九○一二○三八二八號處分書收回原告所領「中單拖（八六）字第七○三號」漁業執照一年；其論事用法，固非無據。惟查：
㈠原告於八十九年六月二十二日在第八海巡隊三組供稱「元富號漁船於八十九年六
月十日自屏東鹽埔安檢所報關出港。停泊於外海等待有它船需要大陸漁工，我再通知船長（陳金益）駛往大陸外海接駁。」「由新春一○六號漁船委託。載運大陸漁工十八名，位於高雄及七美嶼中間海域接駁交給新春一○六號漁船。」等語；另於台灣澎湖地方法院第一審審理時亦供稱：「大陸漁工就是要讓新春一○六號漁船僱用的。」「當時新春一○六號漁船位於離澎湖三、四十海浬處。」「我知道這船會經過澎湖，我告誡船長不要駛入。」等語，此有偵訊筆錄及審判筆錄等影本各一份在卷可稽。依行政院漁業署八十四年七月二十九日以八十四農漁字第0000000A號頒行之 「台灣地區漁船船主在台灣地區離岸十二浬以外海域僱用大陸地區船員暫行措施」第四條規定，原告僅需持大陸船員之個人基本資料及上船時間，報請漁船所屬漁會登記即可。揆諸屏東縣東港區漁會函覆台灣高等法院高雄分院略以：「元富號漁船於民國八十九年六月廿二日，確曾以傳真方式，向本會傳真報備，唯該船所載運之大陸漁工均供遠洋漁船僱用，因在十二海浬外接駁，依據台灣地區漁船船主僱用大陸地區船員暫行措施第四條規定，無須申請核准。」等語。足徵，本件原告預定之該航次係在大陸福建莆田外海接駁大陸漁工及在我國十二浬外海將大陸漁工交予僱用大陸漁工之新春一○六號漁船，依現行法規，尚無需將相關文件報請所屬漁會核轉縣政府漁業局核准轉請警察機關許可之法定義務可言。
㈡次查船長陳金益是因漁船之主機漏油失去機油，在十二浬領海外發現冒黑煙才開
進十二浬之內，船長經海巡隊帶到岸上時，有通知原告買機油補充等情，有原告於八十九年六月廿三日趕往澎湖購買之機油費與交通費支出傳票、新興順股份有限公司轉售兩桶機油之證明書及該公司於八十九年六月二十三日購油收執之統一發票等影本各一紙附卷足憑。可見，陳金益駕駛之元富號漁船確因船機漏油故障，為免失去動力，才由船長陳金益自行決定駛入花嶼西方六浬處，既非原告授意，且事出突然，該處海域又無法與被告取得通訊聯繫，其進入領海之行為，自難認原告有違法之行為分擔與犯意之聯絡。
三、綜上所述，原處分係以原告違反台灣地區與大陸地區人民關係條例第二十八條之一第一項及漁業法施行細則第三十三條第一款之規定，而依漁業法第十條規定予以處罰，惟原告並未違反台灣地區與大陸地區人民關係條例第二十八條之一第一項之規定，已如前述；且被告於處分書違法事實欄中，並未論及原告有何違反漁業法施行細則第三十三條第一款之規定情事，尚不得僅於適用法令欄中引用該細則之規定，即可認定原告有違反該細則之規定而予以處罰。則原處分既有違誤之處，訴願決定未予糾正，亦非妥適，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，即屬有理，爰由本院予以撤銷。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 七 月 二十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審判長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 七 月 二十二 日
書記官 黃瑞芬