臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五七九七號
原 告 永欣租賃股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 臺北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因申請山坡地開發許可事件，原告不服內政部中華民國九十年九月六日台
（九十）內訴字第九○○六一二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（以下同）八十二年五月三十一日向被告申請坐落台北縣○○鎮○○段滴水子小段十三--二地號等七十五筆土地面積二六‧○六公頃「永欣貨櫃集散站」山坡地開發許可，經被告於八十二年七月二十八日派員赴實地會勘，並請貨櫃集散站事業主管機關基隆港務局表示意見，並由原告補正相關資料後，被告以八十五年十二月十八日北府工建字第四五一九三號函請原告依「非都市土地開發審議規範」及「山坡地開建築管理法」重新製作申請書圖並依環境影響評估法暨相關規定辦理。嗣因象神颱風造成基隆河流域水患，為防止山坡地不當開發，檢討山坡地開發建築安全管制措施，行政院九十年三月二十三日台九十內字第○一四三四四號函核示「所報『象神颱風基隆河流域水患有關土地開發建築相關因應措施報告』一案，請照本院經建會會商結論辦理。」行政院經濟建設委員會九十年三月七日都（九十）字第○一○三二號函「‧‧‧共同會商，獲致結論如次：㈢請內政部暫停受理基隆河十公頃以上之民間投資開發案，在基隆河未整治完成前，尚未核准之開發許可亦暫停受理‧‧‧。」被告乃據以九十年六月四日北府工建字第二○○七九○號函通知原告「山坡地開發許可乙案，在基隆河整體治理計畫未完成前，暫停受理。」原告不服，提起訴願，經遭內政部訴願決定「訴願駁回」，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定暨原處分均撤銷。
⒉被告應就原告申請之山坡地開發許可案為開發許可。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告於八十二年間即向被告申請就台北縣○○鎮○○段土地為山坡
地開發，被告能否依行政院九十年三月二十三日號函以該院經建會會商結論：請內政部暫停受理基隆河十公頃以上之民間開發案，在基隆河未整治完成，尚未核准之開發許可亦暫停受理為由，而否准原告之申請。
㈠原告主張之理由：
⒈原告申請本件系爭開發許可前後已歷時八年，申請應備文件及程序均符於各項
辦法或規範，自八十二年五月三十一日送件後，因被告已有受理審查之事實，遲至八十五年十二月十八日始由被告發文說明原告申請之開發案，所適用行政命令變更，按原告八十二年提出開發申請時，所應遵循之相關法令為「非都市土地高爾夫球場開發審議規範」及「非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範」，原告即按此相關規定，檢附相關文件及計劃書向被告聲請開發許可審議，期間多次補正相關文件，被告亦多次會簽及履勘現場，其既已有開始審查之事實，復又於審議期間變更適用審議規範，再令原告按新審議規範重新提具計劃及文件申請，其行政處分顯已有違誤，按行政院內政部台（八十四）內營字第八四七二三七七號函，其說明第三點已明確指出「非都市土地開發審議規範」自八十四年三月二十九日實施，該規範實施前，業經區域計劃原擬定機關受理審查者，仍依內政部七九、一○、三○台內營字第八四七一○九號函送之「非都市土地高爾夫球場開發審議規範」及「非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範」等二規定辦理，其關於適用法令之規定至為明確，被告罔顧此一明確規範之內容遽為變更徒令原告無以適從。期間對原告所造成損失已不可計數，然原告仍繼續依法申請，未因此對被告之延宕提出抗爭。現被告再因台九十內字第○一四三四四號函附件說明第三點，遂以暫停受理原告開發許可之申請，其處分之草率，令原告再次蒙受更大損失。
⒉對民間企業而言，如土地開發此等重大投資案，其投入之人力、物力及時間成
本，對社會經濟發展及地方開發更有顯著之影響，所投入之金錢成本更有可能影響企業存續，被告函告原告開發案暫停受理之依據，其所謂「基隆河整體整治計劃」，據查現仍未有正式計劃或規劃，詢問相關承辦單位此計畫之完成期日，亦無法得知可能完成期間。本件開發申請案暫不受理，係為廣大基隆河流域之安全考慮，於整治計劃未完成前，避免可能發生危害因素，其立意甚佳。
惟以基隆河流域之廣大，並非任何一宗開發案均將影響流域安全，在全面性整治計劃未完整規劃前，仍應令投資人及企業團體有繼續促進經濟發展之機會，對基隆河流域內之山坡地開發案應專案詳加審核而非全面停止受理。原告申請開發之土地，位處公路旁，其鄰近已有其他貨櫃集散站設置，且屬基隆河上游之支流，即便加以開發亦不致影響下游排水防洪，且原告亦將同時對水土保持盡最大能力加以維持，以兼顧經濟及自然環境，被告未能體恤現今民間企業經營之困難，對原告投資之努力置之不理，以一遙遙無期之整治計劃，令原告投注人力資金之開發計劃停擺，其處分有欠周廷。況審查受理通過未核發建築執照前，原告仍不得逕行開發，對山坡地保育而言，原告可待整治計劃完成後再進行開發而不影響山坡地之保育，但對原告而言，開發計劃之通過即代表原告之投資有所成果，並可免於經濟上之浪費，於行政目的並無抵觸。
⒊自行政程序法公佈施行後，行政行為應受本法規範（行政程序法第一條、第三
條），本件繫爭行政行為之依據，僅以行政院內部會議內容（行政院經濟建設委員會都（九十）字第○一○三二號函），其獲致結論僅為建議，並無明確之計劃及施行日期，已明顯違反行政程序法第五條明確性原則（行政行為之內容應明確），另依行政程序法第七條第二款規定「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人權益損害最少者」，此為法所明定，惟本件處分顯無依此原則處理。
㈡被告主張之理由：
⒈按「山坡地開發建築管理辦法」第十一條規定略以「‧‧‧直轄市、縣（市）
主管機關受理申請後，應徵詢相關單位意見，並視開發計畫使用性質徵求用地變更前後各該事業主管機關意見，報請各該區域計畫原擬定機關審議。‧‧‧。」又依區域計畫法第四條第二項規定「各級主管機關為審議區域計畫，應設立區域計畫委員會；其組織由行政院定之。」「各級區域計畫委員會組織規程」第二條「中央、直轄市、縣（市）主管機關為審議區域計畫，應分別設立區域計畫委員會。」查現行區域計畫之訂定僅有北部區域計畫、中部區域計畫、南部區域計畫及東部區域計畫，並無台北縣區域計畫，台北縣係屬北部區域計畫之一部，是以北部區域計畫原擬定機關係屬「內政部」區域計畫委員會，亦即本案於上開辦法第十一條規定所指區域計畫原擬定機關係為內政部；故被告受理此類案件皆依「山坡地開發建築管理辦法」規定徵求相關單位意見、用地變更前後各該事業主管機關意見，依同法第十二條審查通過後，層轉內政部區域計畫委員會審議。
⒉依內政部八十四年三月二十七日台（八四）內營字第八四七二三七七號函檢送
「非都市土地開發審議規範」總編及住宅社區、高爾夫球場二專編條文，上開部函說明三略以「本案規範自八十四年三月二十九日實施，實施後尚未經區域計畫原擬定機關受理審查之申請開發案件，應按該規範審議之‧‧」，本案尚未經被告審查通過，自未層轉內政部區域計畫委員會，被告遂依上開部函以八十五年十二月十八日八五北府工建字第四五一○九三號函請原告依「非都市土地開發審議規範」及「山坡地開發建築管理辦法」重新製作申請書圖並依環境影響評估法暨相關規定辦理，並無拒絕申請事實，亦無准駁處分。被告八十五年十二月十八日八五北府工建字第四五一○九三號函之行政處分係依法行政並無違誤。再者，自上開被告八十五年十二月十八日函知原告至今，期間原告並未依上開函示檢送書圖資料申請續審，僅於八十四年十二月十六日、八十五年十二月二日、八十七年十一月二十三日、八十八年十一月十九日及八十九年十一月十日向被告申請審理中之證明，且被告八十八年十二月九日八八北工建字第Ｂ七八六一號函及八十九年十一月二十日八九北府工建字四四六七三四號函皆曾提及原告迄今未來文續辦事宜，至此原告亦未向被告提出適用法令之異議；現原告指稱因變更適用法令與本開發申請案之延宕導致暫緩開發有相關之因果關係存在，與事實不符。
⒊八十九年十一月一日象神颱風造成基隆河流域水患，中央及地方機關無不加強
檢討山坡地開發建築安全管制措施，依據行政院九十年三月二十三日台九十內字第○一四三四四號函，被告除續予維持八十八年四月所為之九件暫停開發案（學人社區等）之處分外，並依上開函示以九十年六月四日九十北府工建字第二○○六八二、二○○七九○及二○○七八九號函增列暫停受理三件位於基隆河流域內十公頃以上民間投資開發案（計永欣貨櫃、東風坡地社區及外貿協會培訓中心安基社區），並經內政部九十年四月二十五日九十營署綜字第九二七三五一函召集相關單位針對行政院九十年三月二十三日函示各項因應對策工作訂定完成之實施期程及主協辦單位在案，並非原告所言之草率行政作為。
⒋行政院九十年三月二十三日台九十內字第○一四三四四號函所為之暫停受理時
程係指基隆河整治完成前，依據基隆河整體治理計畫規劃總報告，明訂本計畫預計自民國九十一年七月開始至九十七年六月止，分六年實施，該計畫經行政院九十一年五月十三日院臺經字第○九一○○二二一一八號函「所報『基隆河整體治理計畫』（草案）一案，請照本院經建會審議結論辦理。」故原告指稱上開計畫仍未有正式計畫或規劃，亦無法得知可能完成期間，實有不符。
⒌原告指稱鄰近已有其他貨櫃集散站設置，係指位於瑞芳鎮之永聯貨櫃，上開案
件係於七十七年七月向被告提出申請山坡地開發許可，經內政部八十二年八月十八日台（八二）內營字第八二八九○○二號函同意開發，惟涉及基隆河水源自來水取水口，被告不同意開發，全案經訴願、再訴願後由行政法院判決重新審查，另為適法處分。被告復建請內政部重新審慎檢討，始依內政部函示辦理核發開發許可。而原告之申請案（永欣貨櫃）尚未經被告及內政部審查通過，原告亦未積極申請審查，且被告僅為暫停受理，與上開永聯貨櫃申請案相提並論實有不當。
⒍查「山坡地開發建築管理辦法」第四條規定山坡地開發建築之程序依序為申請
開發許可、申請雜項執照、申請建造執照。同辦法第十六條規定「開發計畫經許可後，開發人應於收受通知之日一年內申領雜項執照，逾期未申領者，直轄市、縣（市）主管建築機關應將原開發許可公告作廢。」另查建築法第二十八條，建築執照分為建造執照、雜項執照、使用執照及拆除執照四種。本案若經審議開發通過取得開發許可，即進入雜項執照之開發行為，故審議開發行為與後續開發建設行為係為一體兩面之連貫作為，原告所言與事實不符。
⒎基隆河整體治理計畫依經濟部製訂之基隆河整體治理計畫規畫總報告內載明：
本計畫預計自民國九十一年七月開始至九十七年六月止，分六年實施，而計畫中之各工作項目皆已記載預定之進度表，則原告指稱本件行政行為之依據，僅以行政院內部會議內容，其結論僅為建議，並無明確之計畫及施行日期，已明顯違反行政程序法第五條明確性原則，並不可採。又原告指稱「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人權益損害最少者」，被告九十年六月四日九十北府工建字第二○○七九○號函，並無拒絕申請事實，亦無准駁處分，已權衡原告之權益，是故與行政程序法第七條第二款之規定並無不合。
⒏本案自八十二年五月二十一日受理至今，尚未層轉內政部區域計畫委員會，被
告府依內政部八十四年三月二十七日台（八四）內營字第八四七二三七七號函示規定，以八十五年十二月十八日八五北府工建字第四五一○九三號函明確告知申請人依前開部函規定重新製作申請書圖，再行申請開發並無不當，繼以原告接獲被告函示後並未提出相關書圖文件申請審查，僅一再要求被告提具尚在審理中証明，自八十五年退請補正至今，時隔數年，亦未針對適用法令提出異議，今被告為維護山坡地開發安全依據行政院九十年三月二十三日台九十內字第○一四三四四號函暫停受理本案，是以被告依法行政立場，並無不當。
理 由
一、按行政院九十年三月二十三日台九十內字第○一四三四四號函核示「所報『象神颱風基隆河流域水患有關土地開發建築相關因應措施報告』一案，請照本院經建會會商結論辦理。」又行政院經濟建設委員會九十年三月七日都（九十）字第○一○三二號函「‧‧‧本案本會於本（九十）年二月二十六日邀請內政部‧‧‧等機關共同會商，獲致結論如次‧‧‧㈢防治基隆河水患係以二００年洪水頻率為標準，在相關水工模型及基隆河整體治理計畫未完成前，請台北縣政府對已核發取得開發許可案件，加強審查雜項執照許可及強化施工管理，並請內政部暫停受理基隆河十公頃以上之民間投資開發案，在基隆河未整治完成前，尚未核准之開發許可亦暫停受理；除避免增加足以妨礙水流之建築物外，台北縣政府與水利機關應速協調後，公告劃○○○區○○○○道治理範圍，以作為管制之依據。」又經濟部製訂之基隆河整體治理計畫規劃總報告內載明：本計畫執行期間六年，預計自民國九十年元月開始至九十五年十二月完成。
二、本件原告擬在台北縣○○鎮○○段滴水子小段十三--二地號等七十五筆面積二六‧○六公頃土地上興建永欣貨櫃集散站，原告乃於八十二年五月三十一日向被告申請上開土地之山坡地開發許可，經被告八十二年七月二十八日派員赴實地會勘，並請貨櫃集散站事業主管機關基隆港務局表示意見，經由原告補正相關資料後，被告以八十五年十二月十八日北府工建字第四五一九三號函請原告依「非都市土地開發審議規範」及「山坡地開建築管理法」重新製作申請書圖並依環境影響評估法暨相規定辦理。嗣因象神颱風造成基隆河流域水患，被告為保障人民生命財產安全，防止山坡地不當開發，並檢討山坡地開發建築安全管制措施，乃依據行政院九十年三月二十三日台九十內字第○一四三四四號函核示，以九十年六月四日北府工建字第二○○七九○號函通知原告「‧‧‧山坡地開發許可乙案，在基隆河整體治理計畫未完成前，暫停受理。」，原告不服，主張㈠原告申請本件系爭開發許可前後已歷時八年，申請應備文件及程序均符於各項辦法或規範，自八十二年五月三十一日送件後，因被告已有受理審查之事實，且亦多次會簽及履勘現場，其既已有開始審查之事實，現被告再因行政院台九十內字第○一四三四四號函附件說明第三點，遂以暫停受理原告開發許可之申請，其處分之草率，令原告再次蒙受更大損失。㈡被告函告原告開發案暫停受理之依據，其所謂「基隆河整體整治計劃」，雖其係為廣大基隆河流域之安全考慮，於整治計劃未完成前，避免可能發生危害因素，其立意甚佳。惟以基隆河流域之廣大，並非任何一宗開發案均將影響流域安全，在全面性整治計劃未完整規劃前，仍應令投資人及企業團體有繼續促進經濟發展之機會，對基隆河流域內之山坡地開發案應專案詳加審核而非全面停止受理。原告申請開發之土地，位處公路旁，其鄰近已有其他貨櫃集散站設置，且屬基隆河上游之支流，即便加以開發亦不致影響下游排水防洪，且原告亦將同時對水土保持盡最大能力加以維持，以兼顧經濟及自然環境，被告未能體恤現今民間企業經營之困難，對原告投資之努力置之不理，以一遙遙無期之整治計劃，令原告投注人力資金之開發計劃停擺，其處分有欠周廷。㈢本件系爭行政行為之依據，僅以行政院內部會議內容（行政院經濟建設委員會都（九十）字第○一○三二號函），其獲致結論僅為建議，並無明確之計劃及施行日期，已明顯違反行政程序法第五條明確性原則（行政行為之內容應明確），另依行政程序法第七條第二款規定「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人權益損害最少者」，此為法所明定，惟本件處分顯無依此原則處理等語。
三、經查：㈠按「山坡地開發建築管理辦法」第七條規定「申請開發許，應檢附下列文件：一
、申請書。二、開發計劃書、圖。三、依水土保持法或環境影響評估法相關規，應檢附之有關書圖文件或該管主管機關之同意文件。」第十一條規定略以「‧‧‧直轄市、縣（市）主管機關受理申請後，應徵詢相關單位意見，並視開發計畫使用性質徵求用地變更前後各該事業主管機關意見，報請各該區域計畫原擬定機關審議。‧‧‧。」又依區域計畫法第四條第二項規定「各級主管機關為審議區域計畫，應設立區域計畫委員會；其組織由行政院定之。」「各級區域計畫委員會組織規程」第二條「中央、直轄市、縣（市）主管機關為審議區域計畫，應分別設立區域計畫委員會。」查現行區域計畫之訂定僅有北部區域計畫、中部區域計畫、南部區域計畫及東部區域計畫，並無台北縣區域計畫，台北縣係屬北部區域計畫之一部，是以北部區域計畫原擬定機關係屬「內政部」區域計畫委員會，亦即本案於上開辦法第十一條規定所指區域計畫原擬定機關係為內政部。查本件被告受理本案後即依「山坡地開發建築管理辦法」規定，於八十二年七月二十八日派員赴實地會勘，並請貨櫃集散站主管機關基隆港務局表示意見，此有會勘紀錄及台北縣政府八十二年八月二十六日八二北府工建字三一○○六五號函附卷可稽，另依內政部八十四年三月二十七日台（八四）內營字第八四七二三七七號函檢送「非都市土地開發審議規範」總編及住宅社區、高爾夫球場二專編條文，上開部函說明三略以「本案規範自八十四年三月二十九日實施，實施後尚未經區域計畫原擬定機關受理審查之申請開發案件，應按該規範審議之‧‧」，本案於上開函示時，既尚未經被告審查通過，自未層轉內政部區域計畫委員會，被告遂依上開部函以八十五年十二月十八日八五北府工建字第四五一○九三號函請原告依「非都市土地開發審議規範」及「山坡地開發建築管理辦法」重新製作申請書圖並依環境影響評估法暨相關規定辦理，依法即無不合，再衡以自上開被告八十五年十二月十八日函知原告迄今，期間原告並未依上開函示檢送書圖資料申請續審，此為原告所不爭執，從而原告指稱被告延宕本申請開發案及違法變更適用法令，顯有誤會。
㈡另查八十九年十一月一日象神颱風造成基隆河流域水患，中央及地方機關無不加
強檢討山坡地開發建築安全管制措施，從而行政院九十年三月二十三日台九十內字第○一四三四四號函乃核示「所報『象神颱風基隆河流域水患有關土地開發建築相關因應措施報告』一案，請照本院經建會會商結論辦理。」又行政院經濟建設委員會九十年三月七日都（九十）字第○一○三二號函「‧‧‧本案本會於本（九十）年二月二十六日邀請內政部‧‧‧等機關共同會商，獲致結論如次‧‧‧㈢防治基隆河水患係以二００年洪水頻率為標準，在相關水工模型及基隆河整體治理計畫未完成前，請台北縣政府對已核發取得開發許可案件，加強審查雜項執照許可及強化施工管理，並請內政部暫停受理基隆河十公頃以上之民間投資開發案，在基隆河未整治完成前，尚未核准之開發許可亦暫停受理；除避免增加足以妨礙水流之建築物外，台北縣政府與水利機關應速協調後，公告劃○○○區○○○○道治理範圍，以作為管制之依據。」，此上開函示乃係國家最高之行政主管機關，依職權而為保基隆河流域人民之生命、財產之安全所為之函示，且與相關之法規意旨相符，自為有效之行政行為，從而被告依上開函示，而以九十年六月四日北府工建字第二○○七○號函通知原告「貴公司申請開發‥‥‥之山坡地開發許可乙案，在基隆河整體治理計劃未完成前，暫停受理‥‥」，依法即無不合。原告主張基隆河流域廣大，並非任何一宗開發案均影響及流域安全，在全面整治計劃未完成，不應全面停止受理土地開發云云，即無足採。
㈢至基隆河整體治理計畫依經濟部製訂之基隆河整體治理計畫規畫總報告內載明：
本計畫執行期間六年，預計自民國九十年元月開始至九十五年十二月完成，而計畫中之各主要工作項目皆已記載預定之進度表，原告訴稱本件行政行為之依據，僅以行政院內部會議內容，其結論僅為建議，並無明確之計畫及施行日期，已明顯違反行政程序法第五條明確性原則及未採對人民權益損害最少之方式為之，亦不可採。
四、揆諸前述及前開說明，本件被告依行政院之函示，函知原告暫停受理其所申請土地開發案之處分，依法核無不合，訴願決定予以維持，亦屬妥適，原告徒執前詞，聲請撤銷，並請求被告准予其所申請之土地開發案，即為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 八 月 十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 黃秋鴻法 官 林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 十三 日
書記官 黃倩鈺