臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五七○五號
原 告 丙○○
乙○○甲○○右三人為如附右 三 人訴訟代理人 林鳳秋律師被 告 銓敘部代 表 人 吳容明部長）訴訟代理人 己○○
丁○○戊○○右當事人間因任用事件，原告等不服公務人員保障及培訓委員會中華民國九十年七月十七日九○公審決字第八九號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣原告等如附表所示之人（以下稱原告等）原任行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下簡稱退輔會）台北榮民總醫院（下簡稱台北榮總）委任官等護士，前經被告審定合格實授，於八十七年一月一日由退輔會以原告等所具八十六年中央暨地方機關公務人員升等考試薦任升等考試護理助產職系公職護理科考試及格資格（000年0月00日生效），調升薦任官等護士。退輔會復以八十八年四月三十日（八八）輔人字第五三二四、五三二九、五三三○號令等將原告等調升為護理師，並以八十八年六月一日八八輔人字第七四一六號等公務人員動態登記書送被告審查登記。
二、被告爰於八十九年六月二十日以八九銓二字第一九○二七四三號書函，以原告等未具護理師資格，否准原告等調升護理師。原告等對上開書函不服，向被告提起訴願，經被告改依復審程序審理，於九十年一月九日以九十復決字第三一○號復審決定書駁回，原告等不服復審決定，復向公務人員保障暨培訓委員會提起再復審，仍遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：再復審決定、復審決定及原處分均撤銷。被告應回復原告等護理師第七職等任用資格之審定。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：原告等應中央暨地方機關公務人員升等考試薦任升等考試護理助產職系公職護理科考試及格，是否即當然取得護理師任用資格？
一、原告主張之理由：
㈠、依專門職業及技術人員考試範圍含律師、會計師、建築師、醫師、護理師．．．等，因此只要參加依專門職業及技術人員考試法及格者，當取得該專門職業類別，如律師、會計師、建築師、醫師護理師資格。又不論律師、會計師、醫事人員、均有律師檢覈辦法、會計師檢覈辦法，醫事人員檢覈辦法，只要通過考選部律師檢覈委員會辦理檢覈及格，考選部會計師檢覈委員會檢覈及格，考選部醫事檢覈委員會檢覈及格，均報請考試院發給考試及格証書，因此，護理師資格之取得亦同，除經專門職業及技術人員護理師考試及格外，經醫事人員護理師檢覈及格者，亦取得護理師資格。
㈡、又依醫事人員檢覈辦法第一四條第一項第一款，公務人員高等、普通、或特種考試公共衛生各類科醫事人員考試及格與第二條第一項所稱各類科醫事人員相當者，得予免試，及同法十八條規定，檢覈及格者，發給考試及格証書。及公務人員任用法第十三條、第一項第三款高等考試之三級考試或特種考試之三等考試及格考取得薦任第六職等任用資格。同法第十五條第三款：委任升薦任考試及格者取得薦任第六職等任用資格。因此既然公務人員升等考試委任升薦任相關職系考試及格者，與公務人員考試法中高等試三級或特種考試三級考試及格者，以相同資格任用，足證明公務人員升等考試相關職系中委任升薦任考試及格，即等於公務人員考試法中高等考試三級或特種考試三級格質格相等。因此本案原告等均取得相當於公務人員高等考試三級公共衛生各類科醫事人員考試及格，依醫事人員檢覈辦法規定，得予免試取得護理師及格証書，此為被告在八十九年三月二十一日以八九銓二字第0000000函分別以護理師職系合格實授分別任用之理由所在，並溯自000年0月0日生效，有被告函可為証在案。
㈢、因此，經專門職業及技術人員護理師考試及格，固然當然取得護理師外，但經護理師檢覈及格，取得証書（護理師）者，亦當然取得護理師資格，一如經律師檢覈考試及格取得律師資格同，本件原告等，應中央暨地方機關公務人員升等考試薦任升等考試護理助產職系公職護理科考試及格，相當於高等考試三級或特種考試三級考試及格，以公務員公開競爭考式取得資格之高普考，特種考試，及半公開公務人員升等考試之立法意旨，在鼓勵公務人員進修，而獲得升等晉用，若因中央暨地方機關公務人員升等考試薦任升等考試護理助產職系公職護理科考試及格，無法取得升等護理師之資格任用，則舉辦該科考試原意何在？豈不是有違背該類科考試精神。
㈣、又再復審決定認為銓敘部八十九年三月二十一日八九銓二字第一八七二五三三號考績升等乙節以該部電腦資料及考績升等電腦自動篩選作業錯誤之行政處分，違反護理人員法第七條之禁止規定，具重大明顯之瑕疵，依法自始，當然絕對無效等語。然查被告之行政處分清楚載明，原告等八十六年中央暨地方機關公務員任升等考試護理助產職系公職護理科考試及格，則該考試及格之記載何來錯誤可言。又行政處分之無效，依行政程序法第一一一條第七款具有重大明顯之瑕疵無效。而所謂無效須一望即知始足相當，及瑕疵是否重大之重大明顯瑕疵而言，本件復審決定僅略謂違反護理人員法第七條：「非有護理師或護士，不得使用護理師及護士名稱」之禁止規定，且有重大明顯之瑕疵，依法自始當然絕對無效，究竟該行政處分是如何明顯重大瑕疵，再復審決定書亦未明文指出，顯有違誤。
㈤、再觀之再復審理由內載：應中央暨地方法機關公務人員升等考試薦任升等考式護理助理職系公職護理科考試及格者，僅取得薦任官等護理助產職系公職護理科（護士或護理師）職務之任用資格，明文表示護士或護理師職務之任用。在所有原告均已取得護士之資格，顯然僅剩護理師職務之任用資格，而專門職業護理師考試及格取得護理師資格，若任公立醫院護理師，亦是以護理師資格任用，同樣是護理師任用資格，為何前者不是護理師，而後者即是護理師，有如此大區別。而再復審一再強調護理人員負照顧病人之職責，其專業知能之良窳攸關民眾生命安全，故須有護理人員之專業証照制度，但經護理師專門職業人員考試及格，與原告等原本既經護士專門職業考試及格，從事護士工作已達一定年資，亦具照顧病人之專業能力多年經驗及訓練，加上升等考試及格，其專業能力與護理師已毫無軒輊。
㈥、再依憲法十八條：人民有應考試服公職之權，民國五十一年八月二十九日修正之考試法第七條明文規定公務人員與專門職業考試及技術人員考試其應考資格及應試科目相同者，其及格人員同時取得兩種考試之及格資格，本件專門職業護理師考試科目及應試資格，與公務員薦任升等考試護理助產職系護理科，考試資格及應試資格，並無多大區別，（司法院釋字第二六八號解釋參照），而專門職考試是公開性考試，考試及格，經一定時間受訓或實習，例如律師考試及格，需受訓及實習後，才取得律師証書一同。而一般公務員升等考試及一般檢覈考試均是有一定資格後，已從事相關公職或職務多年，再參加半公開考試係結合實務或多年經驗，與專門職業考試及格後再受訓練或實習，其結果及功能完全相同，但原告等卻不能取得護理師証照，顯有違立法之原意。
二、被告主張之理由：
㈡、本案原告等雖應八十六年中央暨地方機關公務人員升等考試薦任升等考試及格，但均未領有護理師證書，依法不得使用護理師名稱，擔任護理師職務。故退輔會所請准予原告等辦理調升護理師職務，經被告引據前開護理人員法第七條及行政院衛生署八十七年一月十四日衛署醫字第八六○七五九三九號函釋，於八十九年六月二十日以八九銓二字第一九○二七四三號書函函復略以：非領有護理師或護士證書者，不得使用護理師或護士名稱，台北榮總護士王士琨等十二員雖應八十六年中央暨地方機關公務人員升等考試薦任升等考試及格，但均未領有護理師證書，應不得擔任護理師職務，於法並無不合。
㈢、至被告八十九年三月二十一日八九銓二字第一八七二五三三號考績升等案，有關蔡嘉珍、葉素冰、王淑琳、龔韻蘋、乙○○、丙○○、甲○○等七位薦任第七職等護理師誤審為合格實授審定函，經查係因台北榮總於八十七年辦理編制表修正時，將上述人員原占之職務列等調高，並將職稱由護士改為護理師，未依規定同時辦理職務調動，依其所具護士資格調整為其他護士職務，反許其違法占護理師缺，事後方補辦送審程序，導致被告電腦資料及考績升等電腦自動篩選作業因而謬誤所致。該錯誤之行政處分（考績升等審定函）因違反護理人員法第七條：「非領有護理師或護士證書者，不得使用護理師或護士名稱。」之禁止規定，具重大明顯之瑕疵，依法自始、當然、絕對無效，且不因該錯誤之審定，而變更實體上之規定，使原告等因此具護理師資格。行政法院八十四年度判字第一八三○號判決，就新人事制度實施辦理改任換敘時，申請審定機關原審定欄及改任換敘結果欄，均誤填「以技術人員任用」為「合格實授」，致權責機關錯誤審定為「合格實授」一案，認定略以「查原告等經錯誤審定為『合格實授』，實起因於新人事制度實施後辦理改任換敘當時誤載所致，之後多次審定，延續該誤載之結果，實質上既仍屬『以技術人員任用』之資格，究不能因錯誤之審定，變更實體上之規定，使原告等具有『合格實授』之資格。」即同此意旨。故被告八十九年三月二十一日八九銓二字第一八七二五三三號考績升等案審定函依法無效，業經台北榮總八十九年十月二十一日八九北總人字第二九九三九號函函請被告註銷在案，是以，違法的權益不值得保護，本案並無信賴保護之問題。
理 由
甲、程序方面：本件起訴狀原列之原告王士琨、王秀美、龔韻蘋、蔡嘉珍、葉素冰、張惠治、王淑琳、王一華與嗣後被選定訴訟當事人之原告丙○○、乙○○、甲○○等共十一人，均係本件再復審決定書所列之再復審人，且就本件護理師任用資格之審定，均為相同權利受侵害之主張，為多數有共同利益之人，經於起訴後之九十一年一月二十二日具狀依行政訴訟法第二十九條選定原告丙○○、乙○○、甲○○為選定訴訟當事人，其餘起訴狀原列之原告等，於選定後脫離本件訴訟，合先敘明。
乙、實體方面：
一、按八十年五月十七日公布施行之護理人員法第七條規定：「非領有護理師或護士證書者，不得使用護理師或護士名稱。」是以行政院衛生署八十七年一月十四日衛署醫字第八六○七五九三九號函釋略以：「按護理人員法第七條規定，非領有護理師或護士證書者，不得使用護理師或護士名稱。護理師與護士係屬專業名稱，須經護理師或護士之專門職業考試，取得各該專業資格後，方得使用；僅具護士資格者，雖經中央暨地方機關公務人員升等考試薦任升等考試護理助產職系公職護理科考試及格，惟未領有護理師證書，應不得擔任護理師職務」；經查護理人員法第七條規定條文既使用「不得」用語，則性質上係屬禁止規定，不可以其它立證方法或外求其他解釋而違反之；該函釋係就得有關護理人員法第七條規定之細節性、技術性事項為解釋；合乎護理人員法第七條規定立法意旨，且未逾越母法之限度，本院自得予以援用。另公務人員任用法第十五條第二款僅係規定：「委任升薦任考試及格者取得薦任第六職等任用資格。」則應中央暨地方機關公務人員升等考試薦任升等考試護理助產職系公職護理科考試及格者，僅取得薦任官等護理助產職系公職護理科（護士或護理師）職務任用資格，非謂應該考試及格者，即當然取得護理師任用資格，擔任醫療機構護理師仍應依前開法令領有中央衛生主管機關核發之護理師醫事專門職業證書，合先敘明。
二、原告等原任退輔會台北榮民總醫院台北榮總委任官等護士，前經被告審定合格實授，於八十七年一月一日由退輔會以原告等所具八十六年中央暨地方機關公務人員升等考試薦任升等考試護理助產職系公職護理科考試及格資格（000年0月00日生效），調升薦任官等護士。退輔會復以八十八年四月三十日（八八）輔人字第五三二四、五三二九、五三三○號令等將原告等調升為護理師，並以八十八年六月一日八八輔人字第七四一六號等公務人員動態登記書送被告審查登記。被告爰於八十九年六月二十日以八九銓二字第一九○二七四三號書函，以原告等未具護理師資格，否准原告等調升護理師等情，有上開函可稽，堪認為實。原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：原告等應中央地方機關公務人員升考試薦任升等考試護理助產職系公職護理科試及格，相當於高等考試三級或特種考試三級考試及格，依醫事人員檢覈辦法規定，得予免試取得護理師格證書，並舉被告在八十九年三月二十一日以八九銓二字第0000000函，分別以護理師職系合格實授分別任用為證云云。惟查：
㈠、護士與護理師係不同之專門職業人員，須經護理師或護士之專門職業考試，取得各該專業資格，此由前開法規規定可得而知，所以依醫事人員檢覈辦法第一四條第一項第一款固規定：「公務人員高等、普通、或特種考試公共衛生各類科醫事人員考試及格與第二條第一項所稱各類科醫事人員相當者，得予免試，」僅係指各類科醫事人員「相當」者，故，以「護士」資格應中央暨地方機關公務人員升等考試薦任升等考試護理助產職系公職護理科考試及格，應取得「護士」相當於高等考試三級或特種考試三級考試及格。必須領有護理師證書者，始得擔任護理師職務，是以原告等雖應八十六年中央暨地方機關公務人員升等考試薦任升等考試護理助產職系公職護理科考試及格，取得薦任官等護理助產職系之任用資格，但並未領有護理師證書，依法自不得使用護理師名稱，擔任護理師職務，原告等顯係誤解所引之上開醫事人員檢覈辦法規定，被告否准其請，於法尚無不合。
㈡、另被告八十九年三月二十一日八九銓二字第一八七二五三三號考績升等案審定函雖然將蔡嘉珍、葉素冰、王淑琳、龔韻蘋、乙○○、丙○○、甲○○等七位薦任第七職等為護理師合格實授審定，但經被告查明係因台北榮總於八十七年辦理編制表修正時，將上述人員原占之職務列等調高，並在未就其升等考試及格，取得較高官等資格，送請被告審定前，將職稱由護士逕改為護理師，導致被告電腦資料及考績升等電腦自動篩選作業，誤以為係護理師之考績升等審定案，而逕為考績升等之審定，並因循前開錯誤而記載原告等為第七職等護理師。該錯誤之行政處分（考績升等審定函），業經台北榮總八十九年十月二十一日八九北總人字第二九九三九號函函請被告註銷在案，是以，該錯誤之行政處分並不足為本件應受拘束之問題，自無參考之價值，原告以該被撤銷之函為其主張之依據，自屬有誤。另本件係護士調升護理師之審定爭議，而被撤銷之上開被告八十九年三月二十一日八九銓二字第一八七二五三三號函係關於考績升等案審定，二者係不同之審定行政處分，前後不同案件有不同之審定結果，並無信賴保護之問題（若有信賴保護之問題，應係為撤銷上開考績審定之後函），是本件自無庸再就信賴保護為討論之必要，附此敘明。
三、從而，被告依首揭規定，以原告等未具護理師資格，否准原告等調升護理師，並無不合。一再復審決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。原告既從未經護理師資格之審定合格，其請求撤銷前開處分及決定，並回復其護理師之資格，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 七 月 十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 七 月 十九 日
書記官 黃明和