臺北高等行政法院裁定 九十年度訴字第五七○六號
原 告 甲○○訴訟代理人 邵良正律師被 告 陸軍總司令部代 表 人 乙○○部長）訴訟代理人 李志澄律師複代理人 林國明律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服國防部中華民國九十年七月十九日鎔鉑訴字第○四六號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政機關代表國家處理行政事務，如與人民因私權關係發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍。又按「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正。」行政訴訟法第一百零七條第一項第一款定有明文。
二、原告起訴主張本件請求係公法上請求，其理由略以：
（一）原處分以系爭座落桃園縣○鎮鄉○○段○號等土地十一筆係陸軍總司令部早年「價購」取得，經臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）五十八年度訴字第一五七三號判決移轉登記，屬合法取得。而訴願決定亦以：陸軍總司令部係依民事訴訟方式取得系爭土地，故應屬「買賣關係」，且臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）八十七年度訴字第三○三號及臺灣高等法院八十八年度訴字第二四五號判決，於理由中亦均認定條「買賣關係」，故原告雖係請求「地價補償費」，惟性質上應屬買賣契約之「價金」，而認本件係私法請求。
（二）惟被告於新竹地院五十八年度訴字第一五七三號案起訴時，係主張「本案系爭土地均為原告徵購之土地，地價補償業已發清」等語，係經新竹地院先行更改為「地價業已發清」之後，始於理由中將「徵購」依民法買賣之規定判斷，卻於本案將其初始主張之「地價補償費」改稱係「買賣償金」，顯然自相矛盾。訴願決定引用桃園地院八十七年度訴字第三○三號及臺灣高等法院八十八年度訴字第二四五號判決理由中所為「買賣關係」之判斷，據以佐證本件請求係買賣契約之「價金」﹔然查，該二判決理由中復均同時載明「至系爭土地之徵收補償費已否交付，乃原告（甲○○）得否另行請求交付補償金之問題等語，又認本件「徵購」補償費係屬公法請求，故訴願決定引用以各該判決理由中之判斷，認本件「地價補償費」係買賣「價金」，豈非自相矛盾？遑論該理由中之判斷均不具既判力。綜上以觀，被告一再以上開判決理由之判斷，主張本件請求非「地價補償費」，而係「買賣」價金，顯非有理。
（三）又查我國於五十八年以前，「徵購」之法律關係僅「國家總動員法」有規定，人民如抗拒該「徵購」措施者，尚構成「妨害國家總動員法懲罰暫行條例」第五條之罪，故該「徵購」乃政府依該法實施之強制行為，其屬公法行為無庸置疑。被告四十三、四年間取得系爭土地，倘有「買賣」之實，自應有前置之「預算程序」，並依法擬定補償數額編列預算執行；且應依國庫法規定，將價金直接支付受款人（即系爭土地地主）。惟查，其始終係以「撥款予地方政府，由地方政府發放予地主」乙節證明「地價補償業已發清」，不但不符國庫法「直接支付受款人」之規定，亦違反預算法第六十二條「各機關間預算不得互相流用」之規定，則究竟有無該「買賣」事實，已非無疑；且本件其不但未能舉出任何足以證明「購買」系爭土地之私權契約、協議或其他相關證明文件，且於新竹地院上開判決唯一所提之「桃園縣政府五九年三月七日桃府地用字第五七○六號函附清冊」，復僅為未經地主簽證之清冊，均無從證明有「買賣」事實，故其辯稱該「徵購」係指「買賣」，顯難憑信。
（四）被告雖指原告對於被告於何時，以何方式「徵購」系爭土地，該「徵購」之處分命令為何，皆未舉證證明，顯難認有該「徵購」公法行為之存在云云，似將行政處分之存在與合法混為一談。蓋依司法院釋字第四二三號、第四五九號、第四六二號解釋意旨，行政機關經政府機關就特定事項依法授與公權力者，就該特定事項所作成之單方行為，不問其用語、形式，皆屬行政處分。換言之，縱令行政處分之形式未備或有不符，乃合法與否之問題，並不影響其屬「行政處分」之事實。茲「國家總動員法」第五條係規定「．．．政府於必要時，得．．．『徵購』或『徵用』．．．」，其所謂「政府」，依同法第二條規定，則指「國民政府及其所屬之行政機關」。從而，被告依「國家總動員法」實施「徵購」，乃法律授權事項，其僅須有「徵購」之單方行為，即屬「行政處分」，非必以具備特定形式始得證明。故被告要求以「被告於何時，以何方式『徵購』系爭土地，該『徵購』之處分命令為何」證明有該行政處分，自係待證前提錯誤。而查，被告於五十八年間向新竹地院起訴時，即具狀自陳「本案在系爭之土地均為原告（陸軍總部）『徵購』之土地，『地價補償』業已發清」，正式對外以該「單方行為」主張權利，至臻明確。而新竹地院亦依其主張及所提未經地主簽證之「清冊」一份，逕以一造辯論判決，將非「徵購」相對人之原告所有土地，亦均判決移轉登記予被告（按：四十三、四年間系爭土地所有權人仍登記為「謝乾進」，至五十七年十月二十九日始變更登記為原告所有），顯示非依「債權相對性」之法理，而直接基於「徵購」具有「原始取得」之公法效力而為判決，均足證明該「徵購」處分存在之事實。至於被告該案訴訟中未提出「徵購」處分命令，乃屬該處分合法性之問題，參諸前述司法院解釋，該「徵購」仍不失為「行政處分」，且法院亦已依其對外主張之該「單方行為」公法效力予以判決，顯示確已受其拘束，焉能指為無該「徵購」公法行為之存在？故被告以原告未證明當初「徵購」處分之形式，進而主張「徵購」公法行為不存在，顯不合論理法則，自非的論。
（五）被告另辯稱國家總動員法第五條規定之「徵購」，其範圍僅限於同法第三條動產之範圍，雖該第三條概括規定「其他經政府臨時指定之物資」，然以私有土地涉及人民重要財產法益，應不會臨時指定處分，故不動產應僅適用同法第二十四條「徵用」之規定，本案系爭土地根本不屬於「國家總動員法」第五條「徵購」之範圍一節，惟查「國家總動員法」第三條概括規定「其他政府臨時指定之物資」之範圍，依上開立法精神解釋，顯不限於「動產」，私有土地、建築物或其他設施（包括工廠、礦產），倘於戰爭時具有戰略、戰術價值者，莫不屬政府為求「國家生存」所得集中運用之物力，並為「國家總動員法」第五條所定「徵購」之範圍。
（六）又新竹地院上開判決理由，係依被告主張「徵購」之單純事實，即以一造辯論判決，逕將非該「徵購」相對人之原告所有土地，判決移轉登記予被告。茲遍閱該案判決理由，並無依民法「繼承」關係或引用「繼承」條文為理由之情形。而被告該案起訴理由稱：「被告等（包括甲○○）有為自己應履行移轉所有權登記義務，有為其被繼承人之義務．．．應於辦理繼承登記後，依法履行移轉所有權登記之義務」等語，明顯係以土地所有權登記為「訴訟當事人自己」或「訴訟當事人之被繼承人」之不同，而分別主張應「為自己履行義務」或「為被繼承人履行義務」，並非以「徵購」相對人為義務人甚明。否則，原告既非「徵購」相對人，而上開判決理由復未引用「繼承」法理，何將登記為原告所有之系爭土地中之一部分（社子段八二之二、八二之一二、八二號、八○、八二之四地號）逕判決由原告移轉登記予被告？（至於其餘各筆土地則係因起訴書及判決書均誤認其所有權登記為「謝乾進」所致）審酌系爭土地於五十八年時均已登記為原告所有，無復發生「繼承」問題，而法院猶判決如上，顯係認原告有「為自己履行義務」至明。故被告主張該判決係依民法「買賣」與「繼承」之雙重法律關係所為，明顯逾越該判決內容所呈現之事實，自屬不合。由此可見，該判決理由係捨「債權相對性」之法理不由，而採「徵購」事實具備「原始取得」之公法效力為基礎甚明。
三、被告則主張略以：
（一）被告於五十八年間雖係以系爭土地經被告「徵購」為由，起訴請求原告移轉登記系爭土地之所有權，惟該判決理由中亦已明白表示被告所稱「徵購」實係屬民法之買賣而言，故依民法第三百四十八條有關出賣人須移轉所有權予買受人之規定，判決被告勝訴，顯見系爭土地確係由被告以私法上之買賣關係向原告購買，原告仍執該「徵購」係屬公權力行為，並謂新竹地院受該公定力之拘束，始判決被告勝訴云云，顯係曲意解釋，而不可採。而因軍方早年有關辦理取得土地之作業時，不論係以徵收或價購，承辦人員皆係以「徵購」為用語，並以是否有行政院核准之徵收文件區別，故五十八年起訴時始主張在系爭土地由被告「徵購」，惟此須探求當事人之真意，自不能以該用語即認為係國家總動員法上之「徵購」行為。且「徵購」乙詞，非僅指國家總動員法上之「徵購」而言，行政機關甚或人民亦有使用徵購乙詞，其意思或為公法上之「徵收」或為私法上之「買賣」，此有最高法院七十四年度台上字第四五二號及八十七年度台上字第一七五八號判決可參，顯見「徵購」乙詞於行政機關或人民間亦經常使用，並須視其實際內容判斷為「徵收」或「買賣」（並無國家總動員法徵購之意思），非如原告主張「徵購」乙詞必指國家總動員法規定之「徵購」。原告於八十年間時亦已承認系爭土地經被告價購，嗣又主張系爭土地經被告徵收並向被告申請發放補償費，並以此理由提起本訴，於訴訟進行中又變更主張係由被告依國家總動員法「徵購」，如此反覆變更，不僅有違禁反言原則，且更足以證明原告本案之主張顯無任何憑據，毫無可採。
（二）國家總動員法第三條所稱國家總動員物資，其內容皆係屬動產而言，雖該條第九款另概括規定「其他經政府臨時指定之物資」，惟不動產如屬於該法第三條之物資，依不動產之對於人民之重要性及其高價值性質而言，於立法時應直接明白定義，而不會另由政府臨時指定，且查有關土地及建築物等不動產業已另於國家總動員法第二十四條規定得「徵用」或「改造」，政府更不會亦不必另行指定不動產屬第三條所稱國家總員物資。而國家總動員法第五條規定對於國家總動員物資得「徵購」或「收用」，則「徵購」自僅適用於動產而言，有關不動產須依國家總動員法第二十四條「徵用」，並不適用「徵購」之規定。則系爭土地自不可能由被告依國家總動員法第五條「徵購」。
（三）另按，原告於桃園地院八十七年度字第三○三號拆屋還地案件審理時，陸軍第六軍團司令部於八十七年七月七日提出答辯狀，主張該案系爭土地係由被告購買，並提出新竹地院五十八年度訴字第一五七三號判決可證。原告並未否認該買賣關係及新竹地院之判決，僅係主張未領取補償費，並對於陸軍第六軍團司令部主張時效抗辯，認陸軍第六軍團司令部基於買賣之請求權業已消滅。顯見原告亦認被告當年確有購買系爭土地，今卻又主張係由被告依國家總動員法「徵購」云云，尤顯無理由。而原告於桃園地院八十七年度訴字第三○三號案件中，皆未否認兩造對於系爭土地之關係係屬買賣，直至一審敗訴後，上訴第二審時始否認有買賣關係在在，惟並未為上訴審法院所採，且該二判決中業已明確認定原告與被告間就系爭土地早已成立買賣關係。而原告主張該消滅時效僅係對於移轉登記請求權為之，而非基於買賣關係之請求權云云，惟查該判決移轉登記之判決本身並非一請求權，被告對於原告有關系爭土地之移轉登記請求權係基於「徵購」關係（即買賣關係），原告將判決移轉登記解為係一請求權，實顯無可採。又原告於本案中既一再主張公法上之請求權無消滅時效之適用，則其於桃園地院審理時主張消滅時效，自係對於私法上之請求權為之，則該原告主張之「移轉登記請求權」又係基於何種原因而產生？原告卻又未能說明，反於本案中主張係公法上之「徵購」云云，亦顯有矛盾。
（四）末按，「除本法有規定者外，民事訴訟法第二百七十七條之規定於本節準用之。」、「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」行政訴訟法第一百三十六條及民事訴訟法第二百七十七條前段分別定有明文。政府依國家總動員法之相關規定徵購人民之物資時，承辦機關不僅須擬定計畫，並呈報行政院核准後，並須由承辦機關作出行政處分始得為之。原告雖主張系爭土地經被告依國家總動員法「徵購」，惟僅係依據新竹地院五十九年判決中事實欄被告主張系爭土地緣由被告「徵購」一詞而已，然該判決中亦已明白表示係以民法第三百四十八條關於買賣之規定為判決依據，亦即表示原告與被告間係屬買賣關係，惟原告一方面否認該判決理由之拘束力，一方面卻又引用判決之內容，主張法院亦認定該法律關係為「徵購」，並認為新竹地院受該「徵購」之事實及其公定力之拘束而為判決云云，顯有矛盾，且未盡舉證責任，原告之主張自無可採。且原告對於被告於何時、以何方式徵購系爭土地、該徵購之處分為何，皆未舉證證明，自顯難認為有該「徵購」處分行為存在，原告主張系爭土地緣由被告依國家總動員法「徵購」，並請求發放補償費云云，自顯無理由。而有關行政處分之效力，首須該處分確係成立，即行政機關須依法對相對人為處分，並非行政機關單獨對外主張，即具有公定力，法院亦須受此拘束，否則又何必制定行政訴訟法，以保障人民權利？故行政處分仍須符合法定要件，始得對外生效，且法院對於行政處分亦得審查該處分是否有效或得撤銷之，原告主張新竹地院須受「徵購」處分之拘束云云，顯無理由。又新竹地院五十八年訴字第一五七三號判決中亦已明白表示以買賣關係為判決基礎，原告卻仍主張該新竹地院判決受「徵購」處分之拘束云云，亦顯曲解該判決，毫無可採。
四、本院查：
（一）本件係發生於四十三、四年間，被告及桃園縣政府相關卷宗均已無存，新竹地院五十八年度訴字第一五七三號卷宗亦已銷燬，另經本院依職權向桃園地院調取八十七年度字第三○三號拆屋還地卷宗，合先敘明。
（二）本件被告取得原告所有系爭土地，原告固主張被告係依行為時國家總動員法第五條徵購而取得，並以該徵購為被告單方行為為行政處分，本件係屬公法事件等情；被告則以依現存之上開新竹地院判決影本及桃園地院八十七年度字第三○三號拆屋還地卷宗之內容，均係本於私法買賣關係判決，足證被告之徵購確係依買賣關係取得，與被告行使公權力無關置辯。
（三）經查，關於國家取得私人財產，在我國實定法上，有「土地徵收」或簡稱「徵收」及與徵收概念甚為接近之法律用語如「徵用」、「撥用」、「照價收買」、「收歸國有」、「強制收買」、「收購」、「徵購」、「收買」、「徵借」、「收回」及「收歸公營」等。惟其中如「強制收買」、「收購」、「徵購」、「收買」等，其性質應認屬於私法上之買賣行為。且依本件被告取得土地時之規定而言，當時有效適用之法律有土地法規定「土地徵收」，軍事徵用法第七條第十款及國家總動員法第二十四條規定對土地之「徵用」，本件並非依「徵用」方式取得，為兩造所不爭執。原告雖主張被告係依國家總動員法第五條徵購者，惟原告就其主張之「徵購」為行政處分，並未能舉證以實其說，且依上述確定民事判決，均認定被告係依買賣之法律關係取得，有其判決附卷可參，自難逕依其主張認定該「徵購」為公法上之行政處分；再者，本件在新竹地院五十九年為前開民事判決前，被告曾以五十九年一月十二日 (59)沼照處字一五四號函桃園縣政府「檢送本軍收購土地地價補償清冊．．訂於備考欄填註名筆土地領款人，已未領款情形．．」，經桃園縣政府五十九年三月六日桃府地用字第五七○六號函復略以「本軍事機關用地價購業務，係軍方主政，本府協辦，其辦理程序及補償費由軍方有關組成小組逕行處理，補償費款亦非撥付本府發放．．查核結果，本案補償費係軍方逕行帶款發放，．．非本府辦理業務．．」，有各該函或函稿影本附於桃園地院八十七年度字第三○三號卷可參，是依該早已存在之公文書所稱「收購」、「價購」、「發放補償費」情形觀之，與現行土地徵收條例第十一條規定在徵收前應先經協議價購程序，未能達成協議始行辦理徵收者相同；就本件行為時，雖土地法未明文規定協議價購先行方式，惟土地法施行法第五十條第十款亦規定「土地徵收計畫書應記明曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形」，足認在徵收前，有協定之方式可資使用，本件既非以強制徵收土地之方式為之，是無論用語為「徵購」、「收購」、「價購」，其係以雙方達成合意之買賣方式為之者，自堪以認定，自屬私法行為，是本院就本件並無審判權，並屬無可補正者，揆諸首開說明，原告之訴為不合法，應予駁回。
五、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
六、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 三十 日
書記官 楊子鋒