臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五八六二號
九十一年度訴字第三三二二號原 告 甲○○被 告 新竹縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 戊○○被 告 新竹縣竹北地政事務所代 表 人 丙○○主任）訴訟代理人 丁○○
己○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年一月二十九日台內訴字第○九一○○○二二五五號訴願決定及新竹縣政府中華民國九十年八月十五日九十府訴字第八七五○九號訴願決定，提起行政訴訟，合併提起給付訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
壹、被告新竹縣竹北地政事務所部分：緣原告所有坐落於新竹縣竹北市○○段番字寮小段五○之五七號特定農業區甲種建築用地土地（下稱系爭土地），面積九二八平方公尺，地目為「田」，因高鐵新竹車站特定區區段徵收，經被告新竹縣政府以民國（下同）八十八年三月十五日八八府地徵字第二七七八一號公告徵收作為高鐵新竹車站特定區工程用地，並以農地公告現值每平方公尺新臺幣（下同）四、五○○元予以補償，原告未異議，而於八十八年三月二十七日申領發給抵價地。經被告新竹縣政府八十八年九月四日府地徵字第五九一六八號函核准。嗣原告認應以同段建地公告現值每平方公尺九、○○○元計算補償，於（一）九十年一月十六日向被告新竹縣政府陳情，經被告新竹縣政府以九十年一月二十日九十府地徵字第七一二六號函知被告新竹縣竹北地政事務所（以下簡稱竹北地政事務所）並副知原告：「高鐵新竹車站特定區區段徵收範圍內原業主甲○○君陳稱，渠原所有竹北市○○○○段五十之五七地號土地地價偏低乙案，請查明逕復陳情人並副知本府，．．．。」經被告竹北地政事務所以九十年二月二十三日（九十）北地所三雪字第○九一八號函復知原告，其補償地價按徵收當期公告現值計算並無不妥。原告仍不服，復於（二）九十年三月十四日向被告新竹縣政府陳情，該府再以九十年三月十九日九十府地徵字第二七二四六號函請被告竹北地政事務所查明逕復原告。原告對被告竹北地政事務所九十年二月二十三日（九十）北地所三雪字第○九一八號函復不服，向被告新竹縣政府提起訴願，經該府九十年八月十五日九十府訴字第八七五○九號訴願決定，以有關應給予補償地價，市縣地政機關之權責，被告竹北地政事務所非主管機關，又公告土地現值為縣政府之職責，地政事務所非主管機關，故被告竹北地政事務所之該函復非屬行政處分，為不受理之決定。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
貳、被告新竹縣政府部分：原告另對被告新竹縣政府上述九十年一月二十日九十府地徵字第七一二六號函及同年三月十九日九十府地徵字第二七二四七號函不服，向內政部提起訴願，經該部以九十一年一月二十九日台內訴字第○九一○○○二二五五號訴願決定略以：「查本案原處分機關（即被告新竹縣政府）就其補償地價是否過低自應依職權予以查明後函復訴願人，惟原處分機關未見查明逕將訴願人之陳情案二次移送非主管機關之竹北地政事務所查明逕復訴願人，揆諸首揭規定，原處分機關之處理程序法顯有未合，且就訴願人之訴願書所訴事項答辯欠詳，致本案事實未臻明確。」等語，將前揭被告新竹縣政府所為九十年一月二十日九十府地徵字第七一二六號函及同年三月十九日九十府地徵字第二七二四七號函予以撤銷，由被告新竹縣政府另為適法之處分。被告新竹縣政府遂以九十一年四月二十二日府地徵字第○九一○○四五二一四號函復「台端所有高鐵新竹車站特定區區段徵收範圍內六家段番字寮小段五○之五七地號土地，本府按公告徵收當期（八七）公告現值每平方公尺新臺幣四、五○○元徵收補償其地價」，原告不服，於本院受理上述「壹」部分之案件後，追加提起本部分行政訴訟。並合併提起給付訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。被告應補償原告新台幣四、一七六、○○○元。
二、被告聲明：均駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
（一）程序方面：
１、被告竹北地政事務所是否為地價補償之主管機關？
２、系爭土地之徵收程序已否完成？
３、被告新竹縣政府所為九十年一月二十日九十府地徵字第七一二六號函及同年三月十九日九十府地徵字第二七二四七號函，經內政部台內訴字第○九一○○○二二五五號訴願決定予以撤銷，原告就此部分提起訴訟，有無權利保護之必要？
（二）實體方面：被告新竹縣政府就系爭土地依農田之公告現值計算償地價，是否適法？原告主張：
一、竹北地政事務所與本件原告請求調整補償地價事件，關係密切，故追加為被告。
二、系爭土地確為甲種建築用地，被告新竹縣政府八十八年九月四日八八府地徵字第五九一六八號函，卻以「田」之公告現值每平方公尺四、五○○元計算徵收系爭土地之地價補償，自有未當，並致原告重大損失。
三、系爭土地原為農業用地，於七十四年二月一日經被告新竹縣政府以七十三年十月十五日府地用字第七五八五號以「非都市土地使用編定公告確定」，將編定使用種類改編為特定農業區甲種建築用地。因此原告雖無自耕能力資格，仍得以買受系爭土地，並辦妥所有權移轉登記。此皆足證系爭土地確為甲種建築用地。
四、被告竹北地政事務所九十年二月五日（九十）北地三雪字第○五七四號函復依前臺灣省地政處六十九年九月四日地四字第四八八三號函否定系爭土地為甲種建築用地，惟查：
（一）被告新竹縣政府既於七十三年十月十五日公告系爭土地為甲種建築用地，則前臺灣省地政處六十九年九月四日地四字第四八八三號函與之矛盾。
（二）系爭土地編定為甲種建築用地係經被告新竹縣政府公告，若要註銷，理應由該府依法定程序註銷。徵收前被告新竹縣政府並無註銷亦未函知，被告竹北地政事務所非公告及註銷之權責機關，無權否定已公告確定及已記載於土地登記謄本上甲種建築用地之法定地位。
（三）系爭土地為法定甲種建築用地，因被告新竹縣政府以田地之公告現值補償地價，所有權人有損失，向被告新竹縣政府陳情、申請、訴願等要求准予調整地價補償，能與同地段建地之公告現值同價碼，係單純的請求地價補償案件，並非申請認定系爭土地為甲種建築用地，被告竹北地政事務所否定系爭土地為甲種建築用地，似有不當。
（四）前臺灣省政府六十九年九月四日地四字第四八八三號函訂頒之「辦理非都市土地使用分區及編定各種使用地作業要點」係地政主管機關於編定各種使用地時作業依據，並非為否定甲種建築用地而訂。又依土地法第四十三條規定，依該法所為之登記有絕對之效力，被告新竹縣政府既公告系爭土地為甲種建築用地並登記於土地謄本，自有絕對之效力。
五、被告竹北地政事務所於訴願時主張：原告自八十三年間取得系爭土地時，即應知悉該宗土地係農地地價，且未質疑為何未課徵地價稅，迨至八十九年五月辦理徵收後，方才請求本所更正公告現值乙節。惟查，原告買受系爭土地後未曾接獲訂定地價或田賦稅單通知。課徵地價稅、田賦係政府主動發送繳稅通知單，人民被動繳稅，原告不曾申請地價證明，亦不知系爭土地之公告現值為何。縱原告於徵收前即知系爭土地之公告現值為每平方公尺四、五○○元，因未與同地段鄰近田地、建地之地價比較，亦無從得知系爭土地已遭被告竹北地政事務所誤為農地訂定公告現值。
六、新竹縣政府地政局係地價補償之權責機關，惟至今尚無主動查辦。被告新竹縣政府所為九十年一月二十日九十府地徵字第七一二六號函及同年三月十九日九十府地徵字第二七二四七號函經內政部九十一年一月二十九日台內訴字第○九一○１○二二五五號訴願決定予以撤銷，惟該府仍未補正合法建地公告現值。
七、原告已交出系爭被徵收土地，政府亦正在施工中，預計二年內配地給申領抵價地之徵收戶，原告係申領抵價地，至今尚未領取抵價地，亦未領取地價補償金，故原告與被告新竹縣政府間之徵收關係與各項作業尚未結束。
被告新竹縣政府主張：
一、本案高鐵徵收土地，被告於八十八年三月十五日八八府地徵字第二七七八一號公告徵收（公告期間自八十八年三月十六日至八十八年四月十五日），查原告並未於公告期間提出異議，並於八十八年三月二十七日向被告申領抵價地，後經被告八十八年九月四日八八府地徵字第五九一六八號函准予發給抵價地，本案土地徵收地價補償異議案，原告未於公告期間以書面向被告提出申請，於九十年一月十六日始向被告提出異議，核與土地法及平均地權相關規定不符，故原告所請於法無據。
二、按前臺灣省政府地政處六十九年九月四日地四字第四八八三號函訂頒之「辦理非都市土地使用分區及編定各種使用地作業要點」乙、三、（六）略以：「．．或非建地目實際已全筆土地供建築使用（三分之二以上，並剩餘面積在○．○五公頃以下者）編為甲種建築用地．．．。」本案系爭土地面積九二八平方公尺，依原告所提供之房屋稅籍證明合法建物面積為二八八平方公尺，倘加計法定空地其建築基地面積為四八○平方公尺，未達系爭土地面積之三分之二以上。
三、新竹縣七十三年十月十五日辦理非都市土地使用編定時，將系爭土地之使用地類別編定為「甲種建築用地」，與前開規定不符，但系爭土地如係部分合法作建築使用，土地所有權人可於編定公告後，就其合法做建築使用之部分，依「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第九點（二）說明及第二十二點規定，檢具證明文件申請分割更正編定為一般建築用地，然原告並未於○○區段徵收前依規定申請分割及更正編定，致系爭土地無法依「建築用地」訂定地價，故被告以農牧用地（田地目）公告現值每平公尺四、五○○元訂定地價，應無不當。
被告新竹縣竹北地政事務所主張：
一、按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「訴願事件有左列情形之一者，應為不受理之決定：八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」訴願法第三條第一項、第七十七條第八款分別定有明文。
二、本件原告係不服徵收補償費過低，進而提出調整地價，依土地法第二百三十六條第一項規定：「徵收土地應給付之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。」是被告非徵收補償費之發放主管機關，無權對原告之請求作成任何行政處分，所為系爭函復非屬行政處分，原告對之提起訴願及行政訴訟，顯不合法。
理 由
甲、程序方面：本件原告不服竹北地政事務所九十年二月二十二日（九十）北地所三雪字第○九一八號函復，向新竹縣政府提起訴願，經該府以九十年八月十五日九十府訴字第八七五○九號訴願決定駁回，原告不服，向本院提起行政訴訟時，原列新竹縣政府為被告，有行政訴訟法第一百零七條第二項誤列被告機關情事，惟因原告嗣又追加竹北地政事務所為被告，經本院合併審理，無庸命其再為補正，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、被告竹北地政事務所部分：
一、原告所有系爭土地，因高鐵新竹車站特定區區段徵收案，經被告新竹縣政府八十八年三月十五日公告徵收作為高鐵新竹車站特定區工程用地，因其地目為田，遂以農地公告現值每平方公尺四、五○○元予以補償，原告未異議，而於八十八年三月二十七日申請發給抵價地經核准，原告尚未領取。嗣原告認應以同段建地公告現值每平方公尺九、○○○元計算補償，於（一）九十年一月十六日向被告新竹縣政府陳情，經被告新竹縣政府以九十年一月二十日函移被告竹北地政事務所查明逕復原告。被告竹北地政事務所以九十年二月二十三日函復原告，其補償地價按徵收當期公告現值計算並無不妥。原告對被告竹北地政事務所九十年二月二十二日（九十）北地所三雪字第○九一八號函復不服，向被告新竹縣政府提起訴願，經該府九十年八月十五日九十府訴字第八七五○九號訴願決定，以有關應給予補償地價，市縣地政機關之權責，被告竹北地政事務所非主管機關，又公告土地現值為縣政府之職責，地政事務所非主管機關，故被告竹北地政事務所之該函復非屬行政處分，為不受理之決定。
二、按「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」、「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第十條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付．．。被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之、權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」本件區段徵收時平均地權條例第十條及第五十四條第一、二項分別定有明文。
三、經查，本件原告係主張其所有系爭土地為甲種建築用地，被告新竹縣政府八十八年九月四日八八府地徵字第五九一六八號函，卻以「田」之公告現值每平方公尺
四、五○○元計算徵收系爭土地之地價補償，顯有錯誤，請求更正補發，並非請求變更土地公告現值，合先敘明。次查，本件區段徵收，經行政院核准後，由新竹縣政府八十八年三月十五日公告徵收，公告期間自八十八年三月十六日至同年四月十五日止，原告於公告期間之同年三月二十七日向新竹縣政府申請發給抵價地四百一十七萬六千元，經該府以八十八年九月四日八八府地征字第五九一六八號函核准，為兩造所不爭執，並有新竹縣政府函影本附卷可參。因此，本件關於應領回抵價地面積之計算，及發給抵價地機關為新竹縣政府，原告以竹北地政事務所為文告請求，係屬當事人不適格，欠缺權利保護要件。新竹縣政府訴願決定，理由雖有不同，但結論尚無不合。本件原告之訴為無理由，其合併提起之給付訴訟，亦失所依附，為無理由，應併予駁回。
貳、被告新竹縣政府部分：
一、查原告對被告新竹縣政府上述九十年一月二十日九十府地徵字第七一二六號函及同年三月十九日九十府地徵字第二七二四七號函不服，向內政部提起訴願，經該部以九十一年一月二十九日訴願決定以被告新竹縣政府就其補償地價是否過低，自應依職權予以查明後函復訴願人，其將原告之陳情案二次移送非主管機關之竹北地政事務所查明逕復訴願人，處理程序法顯有未合，遂撤銷新竹縣政府上開二處分。嗣被告新竹縣政府以九十一年四月二十二日府地徵字第○九一○○四五二一四號函復「台端所有高鐵新竹車站特定區區段徵收範圍內六家段番字寮小段五○之五七地號土地，本府按公告徵收當期（八七）公告現值每平方公尺新臺幣四、五○○元徵收補償其地價」，原告不服，於本院受理上述被告竹北地政事務所案件後，追加提起本部分行政訴訟。
二、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」行政訴訟法第五條第二項、一百十一條第三項分別定有明文。本件經查原告對所不服之新竹縣政府九十一年四月二十二日府地徵字第○九一○○四五二一四號函復之行政處分，於收到後，未經訴願程序，即逕行向本院追加訴訟，依上開規定，不應准許。其合併提起之給付訴訟，即失所依附，為無理由，應併予駁回。至其實體上之主張是否為有理由，則不予論究。
三、另雖原告向本院提起追加訴訟為不合法，但依其「行政訴訟追加狀」所載，副本送「新竹縣政府及竹北地政事務所」，應認為已有不服之表示，被告等仍應依訴願法相關規定另行辦理，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 劉介中法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
書記官 楊子鋒