臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五八八九號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○庚○○辛○○壬○○癸○○己○○戊○○右十人共同訴訟代理人 黃淑淋 律師（兼送達代收人）
江肇欽 律師被 告 內政部代 表 人 余政憲部長）訴訟代理人 子○○
卯○○被 告 桃園縣政府代 表 人 丑○○縣長）訴訟代理人 寅○○
辰○○原告因土地徵收事件，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、前臺灣省交通處公路局為辦理桃園石門公路一一三線龍潭至崁頂段拓寬工程，檢具徵收土地計畫書及相關書圖，報經臺灣省政府七十五年十一月十一日七五府地四字第九一○五九號函核准徵收桃園縣○○鄉○○○段三九七─二五地號等五十四筆土地，合計面積○．一三○八公頃，並一併徵收其土地改良物，並經被告桃園縣政政府以七十五年十二月一日七五府地用字第一五三九八九號公告徵收，公告期間為民國（下同）七十五年十二月四日起至七十六年一月二日止，並依土地登記簿所載住址通知各業主。
Ｂ、於上開公告期間，原告等於七十五年十二月二十五日就該徵收案提出異議，被告桃園縣政府以七十五年十二月三十一日七五府地用字第一八○七二五號函復原告等在案。公告期滿後，該府以七十六年一月七日七六府地用字第四○四二號函通知土地所有權人領取補償費。
Ｃ、嗣後被告桃園縣政府並於八十八年六月三十日及八十九年五月十九日函屢次通知原告等限期領取仍不具領後，乃將徵收補償費存入「桃園縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶」保管，並以八十九年十一月二日八九府地用字第二二二八一五號函通知原告等。
Ｄ、原告等則於八十九年十二月十三日向被告桃園縣政府提出申請，認為本案之公告徵收不合徵收程序，且被告桃園縣政府遲至八十九年十一月二日始其通知其領取徵收補償費，已逾法定期間，乃向桃園縣政府主張徵收失效。
Ｅ、桃園縣政府則檢具相關案卷，以八十九年十二月二十二日八九府地用字第二五八一七八函轉原告之申請書於被告內政部，並研擬處理意見如下：
１、本案土地經臺灣省政府核准徵收後，該府業已依法定程序公告徵收並通知土地所有權人領取徵收補償費，因原告等送次陳情都市計畫設計不當並拒領徵收補償費，且該都市計畫變更案歷經十餘年第一次、第二次通盤檢討，各級都市計畫委員會審定仍維持原計書了桃園縣政府遂通知原告等儘速至該府領取補償費。
２、惟因原告等仍拒領，該府乃將徵收補償費存入專戶保管。故認本案徵收補償費確係於公告期滿十五日內發放，雖有部分補償費尚未發放完竣，係因應受補償人拒絕受領，應不影響徵收效力。
Ｆ、被告內政部乃依據該部土地徵收審議委員會第三十一次會議審議決議，以九十年八月九日台（九十）內地字第0000000號函復原告等，該函意旨略為
１、本案既經桃園縣政府依行為時土地法第二百二十七條土地法第二百三十三條規定及土地法施行法第五十六條規定公告徵收，並於徵收公告期滿後十五日內，依徵收公告當時土地登記簿所載地址通知發放徵收補償費，於法並無不合，不因原告等陳情變更都市計畫拒絕領取徵收補償費，而使徵收案失效。
２、被告桃園縣政府於八十九年七月後始將補償費存入「桃園縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶」保管，按行政院五十九年十二月一日臺五十九內一○九○七號令規定，關於徵收土地之補償遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存之期間規定，祇屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對於本案土地及其土地改良物徵收核准案之效力，並無影響。
３、至於原告等指稱都市計畫規劃不當部分，係屬另一事件，應循都市計畫變更程序辦理之。
Ｇ、原告等不服前揭被告內政部函復，乃本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明：
１、被告內政部九十年八月九日台（九十）內地字0000000函所為維持桃園縣政府徵收桃園縣○○鄉○○○段三九七之二五（現為五福段）等如起訴狀附表一所示之十五筆地號土地及其土地改良物之決定，應予撤銷。
２、請求確認台灣省交通處七十五年十一月十一日七五府地四字第九一○五九號函關於核准徵收如附表一所示之土地及其土地改良物之處分不存在。
３、被告桃園縣政府應塗銷如起訴狀附表一所示之土地之徵收移轉登記。
Ｂ、被告二人聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張之理由：
１、程序部分：
ａ、按原告於提起本件訴訟時，即同時對於被告桃園縣政府七十五年十二月一日七五府地用字第一五三九八九號函關於公告徵收如附表一所示之土地及其土地改良物之處分，請求撤銷，可是卻漏未將被告桃園縣政府列為被告，故原告自得將其補列為被告，以符程序，況訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人者，或訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，雖於訴狀送達後，仍得為訴之變更追加，行政訴訟法第一百十一條第三項第一、二款定有明文，本件，被告內政部及桃園縣政府均一致否認原台灣省交通處於七十五年間所為之徵收處分，已因違反土地法第二百三十三條之規定而失效，進而於八十九年通知原告等具領補償金，並於原告等提出異議時，仍維持徵收未失效之決定，原告自得在不變更請求之基礎原因事實之前提下，追加桃園縣政府為被告，並對被告否認且對原告權利有重大影響之事實，核先陳明。
ｂ、確認行政處分無效之訴，雖須已向原處分機關請求確認其無效而未被允許者為限，惟本件原告等對原已失效之行政處分行為，迭向被告二機關提出陳情，請求確認其失效，此參原告等數度陳情之內容亦可明白，足見原告應已向原處分機關請求確認而未獲准，故殊無僅因原告等未使用請求確認之字眼，即認原告之訴不合法之理，應予辨明。
ｃ、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，關於訴之變更或追加應予准許，行政訴訟法第一百十一條第三項第二款定有明文。本件，系爭遭徵收之土地業經被告桃園縣政府完成徵收登記並移轉所有權與訴外人交通部公路總局，倘被告之上揭徵收處分確定失效，其移轉行為當失所附麗，則其依已失效之行政處分，移轉原屬原告等所有之土地之行為，對於原告等之權益造成侵害，被告桃園縣政府自負有將徵收移轉登記予以塗銷之義務，原告等於起訴時雖未一併聲明請求，惟此與原告等提起本件訴訟之請求基礎事實尚屬同一，故原告追加此項聲明應予准許。
ｄ、至於被告內政部辯稱：行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該敘述而生何法律上效果，非行政處分，而其於九十年八月九日之台（九十）內地字第九０六五四五八號函，僅係對原告之陳情說明桃園縣政府之發價經過，並再確認原核准徵收案無徵收失效之情形而已，非重新或另作之行政處分云云；惟違法之行政處分不以對人民之請求所為者為限，凡政府機關對人民權利義務之事項有所表示，致人民之權利因之受有影響者均屬之，本件，被告內政部明知台灣省政府原核准之徵收案，因違背先使用公有土地再徵收私有土地之原則，於七十五年間即經指示暫緩辦理本件徵收案，而桃園縣政府亦果依該指示，未曾發放補償費予原告等人，依法該徵收案實已失效，詎被告機關竟昧此事實，仍作出維持原徵收案效力之處分，桃園縣政府嗣並據之將原告等之土地移轉，核該處分焉無侵害原告等權利之嫌？足見被告所辯單純事實之陳述或理由之說明，尚非有理由。況據其上開回覆原告之函文，更可知悉，其對業已失效之行政處分，仍執意主張有效，故確有確認其效力之要。
ｅ、按「經查對人民私有土地之徵收，依土地法第二百二十二條及二百二十三條第一項規定，係以行政院或省政府為核准機關，而市縣地政機關則僅於接到行政院或省政府函知核准徵收土地案時應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人而已，土地法第二百二十七條第一項定有明文。是故私有土地之所有人如對於有關徵收土地之處分有所不服，不論係認為不應徵收而未徵收，或應徵收而徵收，欲循行政爭訟程序謀求救濟時，均應以有核准職權之機關為原處分機關。」最高行政法院七十九年判字第五六○號裁判著有解釋。本件，原台灣省政府之業務已由被告內政部所承受，為被告所自承，故原告自得向被告內政部請求確認上開台灣省交通處七十五年十一月十一日七五府地四字第九一○五九號函關於核准徵收如附表一所示之土地及其土地改良物之處分無效。
２、實體部分：
ａ、查徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，又遇有應受補償人拒絕受領或不能受領者，需用土地人應依法將款項提存之，乃土地法第二百三十三條及第二百三十七條所明定；另大法官會議釋字第五一六號解釋則更進一步闡析：「．．．土地法第二百三十三條明定：徵收土地補償之地價及其他補償費，應於『公告期滿後十五日』發給，此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得延展，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日（司法院院字第二七○四號、釋字第一一○號解釋參照）。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內發給之，否則徵收土地核准案，即失其效力。」
故土地法第二百三十三條所定之公告期滿十五日應發放補償費之法定期間，雖非不變期間，但因政府機關徵收私有土地，仍須以補償為生效要件，否則土地徵收仍無由成立。若政府機關徵收土地應為補償之公法上義務，得因被徵收地所有人之行為（如拒領或同意）而怠於行使，則顯與上開土地法第二百三十三條規定之精神不符，亦易滋流弊，有失政府應保障人民財產權之職責（行政院七十四年八月廿九日台七十四內一六二八０號函參照），從而政府機關徵收私人土地，應於公告期滿後十五日內發給補償費，如遇有被徵收人拒領情事，更應於公告期滿後十六日起一個月內辦理提存待領（行政院五十九年十二月一日台五九內字第一０九０七號令參照），否則該徵收土地核准案，即失其效力；行政法院過去雖有相反於上開意旨之判決，但均因與法律規定意旨及前開司法院釋字五一六號解釋乖違，而不應再予援用。
ｂ、前開釋字第五一六號解釋，固對徵收補償有異議之情形，例外以因應補償之數額於該管地政機關交評定或評議而無法確定，故准予延展前開十五日之法定期間，惟解釋文中，並明白指出：該補償費額一經評定或評議後，主管地政機關，仍應立即通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其期限亦不得超過土地法所定之十五日期限，倘因增加之數額過大，致無法於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起「相當之期限內」發給，否則徵收核准案仍應失效。足見，主管地政機關或需地機關未能遵守前述十五日之法定期間，即使徵收失效無疑。本件，姑不論並無釋字第五一六號所示之例外情形（對徵收補償費異議），故並無該例外解釋之適用；退步言，縱或有之，惟被告於七十五年核准本件系爭土地之徵收後，雖因原告等對應否徵收系爭土地之疑義，而未領取補償費，惟被告竟未依土地法第二百三十七條之規定，將系爭補償費提存，其非但有違法律之規定，亦明顯與前開釋字第五一六號應於公告後十五日或相當期限內發給之解釋相違，而有失政府保障人民財產權之職責，尤其，被告自七十五年核准徵收後，直至十四年後之八十九年方始將補償費提存，該一期限是否相當，又是否合理，實已無殆贅述。
ｃ、按本件土地核准徵收案經依法公告後，竟逾十四年餘仍未依法發放補償費，且未依法將原告等土地移轉為公有，其程序於法不合，已迭如前述，而本件於徵收伊始，並無因徵收補償標準之爭議，而送交評議或由原告等同意被告延期繳交，亦無合於土地法第二百十三條之保留徵收情形，被告豈能將該徵收之效力，無限期保留至十四年後再予補償？
３、綜上陳，被告等誤認七十五年間之核准徵收行為尚未失效，而仍令原告依當時公告具領補償款之處分，於法有違，而不應維持。
Ｂ、被告內政部主張之理由：
１、程序部分：
ａ、承受訴訟：按業經八十九年一月二十六日總統令刪除之土地法第二百二十三條規定：
「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備杏一。」惟在該法條刪除前，行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條規定，將土地法規定之臺灣省及臺灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未修正前，調整由被告或縣（市）政府主管或執行。其中土地法第二百二十三條第一項規定省政府核准徵收土地，已配合調整改由被告核准，臺灣省政府之本件業務因已歸併由被告承接，故本件行政訴訟由被告承受答辯。
ｂ、原告請求撤銷被告九十年八月九日台（九十）內地字第0000000號函決定及原徵收處分為不合法：
Ⅰ、按行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」本件原告等未經訴願決定，逕向本院提起撤銷訴訟，與規定未合。
Ⅱ、又按行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該敘述而生何法律上之效果者，自非行政處分，前行政法院（現改制最高行政法院）四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號著有判例。查被告九十年八月九日台（九十）內地字第九○六五四五八號函，係對原告等因土地徵收事件主張臺灣省政府七十五年十一月十一日七五府地四字第九一○五九號核准徵收處分已失其效力乙案，說明當時桃園縣政府發價之經過。該函僅係重申臺灣省政府之原核准徵收處分應無徵收失效之情形而已，並非被告重新或另行作成之新處分（最高行政法院九十年度裁字第一二二號裁定意旨參照），原告對之起訴，程序自有未合。
２、實體部分：
ａ、按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，行為時土地法第二百三十三條定有明文。本件原臺灣省交通處公路局為辦理桃園石門公路一一三線龍潭至崁頂段拓寬工程，檢具徵收土地計畫書及相關書圖，報經臺灣省政府七十五年十一月十一日七五府地四字第九一○五九號函核准徵收桃園縣○○鄉○○○段三九七─二五地號等五十四筆土地，合計面積○．一三○八公頃，並一併徵收其土地改良物，桃園縣政府以七十五年十二月一日七五府地用字第一五三九八九號公告徵收（公告期間：七十五年十二月四日起至七十六年一月二日止）並依土地登記簿所載住址通知各業主。公告期間，原告等於七十五年十二月二十五日就該徵收案提出異議，桃園縣政府以七十五年十二月三十一日七五府地用字第一八○七二五號函復原告等在案。公告期滿，桃園縣政府以七十六年一月七日七六府地用字第四○四二號函通知土地所有權人領取補償費，經核本徵收案踐行之程序依法並無不合。
ｂ、又查司法院院字第二七○四號解釋，係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關以憑發給受補償人而言，最高行政法院五十七年度判字第四七六號著有判例。本件徵收補償地價及補償費之給付，桃園縣政府於徵收公告期滿（即七十六年一月二日）後即於七十六年一月七日通知定期發放，均遭原告等拒絕收受，此為原告等所不否認。是以，本件並非需用土地人延不繳交補償地價及補償費，而係原告等於發給補償地價及補償費時拒不受領，情形迥不相符，自不容援引上開解釋，而主張本件土地徵收原核准案失效。
ｃ、按地價補償金之提存，僅係清償方法之一種，行為時土地法第二百三十七條有關補償費額提存之規定，並未限定提存期限，市縣政府就核發之地價及補償費縱未辦提存，但應受補償之當事人非不得向核發單位領取，並不影響土地徵收之效力。
ｄ、本件原告等因不服其土地及其土地改良物被徵收，即不斷陳情桃園石門公路一一三線龍潭段拓寬工程都市○○道路中心樁偏移造成損失，要求變更都市計書畫，其要求且已為都市計畫主管機關錄案審理，此亦為原告等所不爭執。桃園縣政府為恐果真變更都市計畫為非公共設施用地，勢將造成公務機關人力物力及原告等損失，因而延緩施工及提存，以示誠信。直至該都市計畫變更案經各級都市計畫委員會審定仍維持原計畫，桃園縣政府遂通知原告等人儘速領取徵收補償費額，惟原告等仍為拒領。
ｅ、是以，本件原告等未領取徵收補償費額，並非桃園縣政府未依法定程序通知發價，而係原告等拒絕履行受領給付之義務所致，尚不得僅因桃園縣政府未辦提存，反指摘桃園縣政府未於法定期間內發放徵收補償費。
３、綜上論結，本件原告等之訴為不合法且無理由，敬請判決駁回原告之訴。
Ｃ、被告桃園縣政府主張之理由：與被告內政部之主張相同。
理 由
壹、兩造爭執之要點：
一、爭議之事實背景：
Ａ、原告等所有之土地因屬桃園石門公路一一三線龍潭至崁頂段拓寬工程用地，經臺灣省政府於七十五年十一月十一日核准徵收，並經被告桃園縣政政府於七十五年十二月一日公告徵收，於公告期間，該府並於公告期間屆滿後，發函通知上開工程用地之土地所有權人領取補償費。
Ｂ、此後，原告等多次請求變更該地之都市計畫，且拒絕領取徵收補償費，被告於八十八年六月三十日及八十九年五月十九日函屢次通知原告等限期領取仍不具領後，乃將徵收補償費存入「桃園縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶」保管，並以八十九年十一月二日八九府地用字第二二二八一五號函通知原告等。
Ｃ、原告等則於八十九年十二月十三日向被告桃園縣政府提出申請，認為本案之公告徵收不合徵收程序，且被告桃園縣政府遲至八十九年十一月二日始其通知其領取徵收補償費，已逾法定土地法第二百三十三條規定之期間，乃向桃園縣政府主張徵收失效。
二、原告認為本案徵收處分應歸於失效之理由：
Ａ、土地法第二百三十三條及第二百三十七條規定，徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，又遇有應受補償人拒絕受領或不能受領者，需用土地人應依法將款項提存之；司法院釋字第五一六號亦解釋，土地法第二百三十三條之十五日法定期間，雖因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而延展，然經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日。
Ｂ、故土地法第二百三十三條所定之公告期滿十五日應發放補償費之法定期間，雖非不變期間，但因政府機關徵收私有土地，仍須以補償為生效要件，若徵收補償之公法上義務，得因被徵收地所有人之行為（如拒領或同意）而怠於行使，則顯與上開土地法第二百三十三條規定之精神不符。
Ｃ、被告於原土地所有人拒領補償費時，應於公告期滿後十六日起一個月內辦理提存待領，否則該徵收土地核准案，即失其效力，始與釋字五一六號解釋意旨相符。
Ｄ、本件於徵收之始，並無因徵收補償標準之爭議，而送交評議或由原告等同意被告延期繳交，亦無合於土地法第二百十三條之保留徵收情形，被告遲至徵收公告期滿後十四年始將補償費提存，顯屬違法，系爭徵收處分應屬失效。
三、被告則認為：
Ａ、被告內政部九十年八月九日台（九十）內地字第0000000號函決定並非行政處分，原告訴請撤銷並不符合撤銷訴訟之要件。
Ｂ、系爭徵收處分公告期滿後，桃園縣政府即發函通知土地所有權人領取補償費，本徵收案踐行之程序依法並無不合。又依司法院院字第二七○四號解釋、最高行政法院五十七年度判字第四七六號判例意旨，係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關以憑發給受補償人而言。
Ｃ、按地價補償金之提存，僅係清償方法之一種，行為時土地法第二百三十七條未限定提存期限，市縣政府就核發之地價及補償費縱未辦提存，但應受補償之當事人非不得向核發單位領取，並不影響土地徵收之效力。
Ｄ、本件原告等因陳情桃園石門公路一一三線龍潭段拓寬工程造成其權益損失，要求變更都市計書，至該都市計畫變更案經審定維持原計畫，被告桃園縣政府遂通知原告等人儘速領取徵收補償費額，惟原告等仍為拒領，故本件原告等未領取徵收補償費額，並非桃園縣政府未依法定程序通知發價，而係原告等拒絕履行受領給付之義務所致，尚不得僅因桃園縣政府未辦提存，反指摘桃園縣政府未於法定期間內發放徵收補償費，而主張本件土地徵收原核准案失效。
貳、本院之判斷：
一、綜觀兩造主張，本院認為，應先釐清原告訴請撤銷之內政部九十年八月九日台
（九十）內地字第0000000號函之性質，始得進一步於實體上審究系爭徵收處分之效力。
Ａ、按被告內政部九十年八月九日台（九十）內地字第0000000號函之意涵，係就被告桃園縣政府函轉原告等請求確認徵收處分失效之事，以徵收業務承受機關之地位表示意見，說明徵收當時被告桃園縣政府發放補償價之經過，並重申臺灣省政府之原核准徵收處分應無徵收失效之情形，並非重新作成處分，以規制或形成原告等與國家公權力機關間權利義務關係。
Ｂ、是以該函僅屬行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，並不因該敘述而生任何法律效果者，參照現行訴願法第三條第一項、行政程序法第九十二條第一項以及前行政法院（現改制最高行政法院）四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號判例見解，其法律性質自非行政處分，原告等訴請撤銷，即與行政撤銷訴訟之要件不符，依據行政訴訟法第一百零七條第一項第十款，原告等此部份之請求應予駁回。
Ｃ、至於該函示在本案訴訟中之意義，應僅止於類似行政訴訟法第六條第二項所定、行政機關對人民「確認行政處失效」之請求，所為之拒絕而已，事實上本案確認訴訟之訴訟標的實為「徵收法律關係之不成立」（理由後詳），因此是否先踐行行政訴訟法第六條第二項所定之程序，原本尚有疑義。不過本院鑑於行政訴訟法第六條之規範功能在讓行政機關能在事前有自我審查行政作為合法性之機會，並避免訟累，所以認為在確認公法上之法律關係成立或不成立之訴訟，亦應類推適用此項規定，作為起訴合法要件，爰在此先行敘明如上。
二、關於系爭徵收處分之效力，其爭點應集中於以下四點：
Ａ、原告提起之行政訴訟類型有無錯誤─即是否符合行政訴訟法第六條所定之確認訴訟之要件﹖
Ｂ、倘若因本案徵收處分之效果如何可以作為「確認訴訟」之判斷對象，接著則須考慮原告是否具有提起本件確認訴訟之「訴之利益」，即是否具備「即受確認判決之法律上利益」﹖
Ｃ、倘若本件訴之利益要件具備，則應進一步探究，原告應以何機關為被告請求確認徵收處分失效─被告是否具備當事人適格？
Ｄ、最後則進入實體爭點之判斷，即系爭土地之徵收處分是否失效？
三、原告得否依行政訴訟法第六條訴請確認「徵收處分失效」：
Ａ、首先，就法律行為喪失效力之時點而言，「無效」與「失效」之涵義並不相同，前者係指法律行為自作成之初即屬不生效力，後者則指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向（事件發生後之）將來喪失效力。
Ｂ、其次，行政訴訟法第六條第一項規定，「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：⑴確認行政處分無效、⑵確認公法上法律關係成立或不成立、⑶確認已消滅之行政處分為違法等三類，從文義解釋而論，確認行政處分失效並可包括在上述⑵類之確認訴訟種類中（因為均是就一個過去已發生之歷史事實，要求法院為判斷）。
Ｃ、又行政訴訟法第二條規定，「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」，基於本條學理上稱為「概括管轄權」之規定，除憲法爭議以外之公法事件，除法律有特別之規定，均得於行政法院起訴請求救濟，因此，人民與行政機關間對行政處分是否「失效」發生爭議，且該當行政處分是否失效將對人民權利產生影響者，應開放訴訟救濟途徑。
Ｄ、因此本院以為，上開行政處分失效與否之爭議，應可藉由「因為行政處分失效」所形成法律狀態之確認來加以解決，人民可依行政訴訟法第六條第一項所定「確認法律關係成立或不成立」之訴訟類型尋求救濟。所以在解釋上，應將提出「確認行政處分失效」訴訟者，透過訴訟類型之轉換，解為提起「確認因徵收處分失效所生；徵收法律關係不存在」之「確認訴訟」。
四、本件確認訴訟是否具備訴之利益：
Ａ、按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」，行政訴訟法第六條著有明文。又所謂具有「即受確認判決之法律上利益」（學說又稱確認利益），須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院二十七年度上字第三一六號、五十二年度台上字第一二四０號判例參照）。
Ｂ、確認行政處分失效之訴應解為「確認因徵收處分失效所生；徵收法律關係不存在」之訴，而依行政訴訟法第六條第一項之規定來救濟，已如前述。因此本類訴訟之確認利益，即須因行政處分失效是否不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。
Ｃ、本件原告等所有之土地經徵收為道路用地，惟因被告桃園縣政府是否逾越土地法第二百三十三條所定之補償地價發放期限，致徵收處分因補償地價發放逾期而失效，原告有所爭執，且該徵收處分如因此失效，則系爭土地則得回復為原告所有，原告對於徵收處分是否失效具有法律上之利害關係，而此項爭議得經由行政法院之確認判決，使原告對於系爭土地之權利獲得終局之判斷，故應認為本件確認訴訟已具備確認利益。
五、被告是否具備本案適格：
Ａ、系爭土地之徵收處分係由需地機關前臺灣省交通處公路局為辦理桃園石門公路一一三線龍潭至崁頂段拓寬工程，報經臺灣省政府七十五年十一月十一日七五府地四字第九一○五九號函核准徵收桃園縣○○鄉○○○段三九七─二五地號等五十四筆土地，合計面積○．一三○八公頃，並一併徵收其土地改良物，並經被告桃園縣政政府以七十五年十二月一日七五府地用字第一五三九八九號公告徵收，公告期間為七十五年十二月四日起至七十六年一月二日止。
Ｂ、查本件徵收時有效之舊土地法（即三十五年四月二十九日修正公布者）第二百二十三條第一項第二款規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：．．．二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。」而現行有效之土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條復分別規定「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償地價，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」
Ｃ、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。
Ｄ、系爭土地係於七十五年間公告徵收，當時之核准徵收機關為台灣省政府，桃園縣政府為補償機關。原告申請確認徵收失效，應向徵收核准機關請求確認，惟於台灣省政府組織精簡後，則應類推適用行政程序法一百十三條第二項之結果，向原核准徵收機關之業務承受機關─內政部請求確認（行政程序法第十三條第三項、訴願法第十一條參照）。
Ｅ、是以，原告以內政部為本案之被告，被告適格尚無欠缺，則系爭土地之徵收處分是否因被告（同時為系爭土地之補償機關）桃園縣政府未予通知原告領取補償金而屬失效，即應進一步從事實體之審查。
Ｆ、不過原告在此又一併以桃園縣政府為被告，請求確認上開徵收處分無效，則顯然是受到民事訴訟法制之誤導，誤以為行政訴訟之「確認訴訟」，如同民事訴訟上之確認訴訟，要以所有否認其法律關係之機關為被告，然而行政訴訟之訴訟標的與民事訴訟之訴訟標的在結構上並不相同，如果從時間之角度觀察，二者間呈現出下述不同之特徵：
⑴民事訴訟之訴訟標的，呈現出一面平面的態樣，原則上是以言詞辯論終結
前之法律狀態為準，只有在某些人事訴訟程序中，為了糾紛之一舉解決，而例外承認以「過去的歷史事實或法律關係」為訴訟標的。
⑵而行政訴訟中，除了一般給付之訴外，其餘的撤銷訴訟、課予義務訴訟以
及確認行政處分無效訴訟、確認行政處分違法訴訟，其訴訟標的莫不呈現出「立體的」結構，乃是從「原處分違法」之歷史事實開始，一直到延伸至「權利持續受到侵犯及壓抑」之言詞辯論終結時點（或該時點以前，例如確認行政處分違法訴訟），而將時間相繼的整個事實經過所形成之法律狀態均被視為一個「訴訟標的」。
此外行政訴訟此等法制設計乃是以「一舉解決全部糾紛」為其主要目標，而與民事訴訟中，為尊重當事人自由，採取「處分權原則」之法制設計並不相同。從此延伸，在行政訴訟中，有關訴之主觀合併與訴訟種類之選擇，就如同民事訴訟中之人事訴訟程序一般，當事人並不享有完全之選擇自由，而需擇其中最具效率之方式行之。因此行政訴訟上之確認訴訟，只須以對特定法律關係有權為規制性決定之機關為訴訟相對人即可（例如「確認行政處分無效訴訟」只須以該行政處分之作成機關為行政訴訟之被告）。故本件原告對被告桃園縣政府提起確認訴訟之部分，顯有當事人不適格之情事。
六、系爭土地之徵收處分是否失效？
Ａ、原告認為系爭徵收處分應屬失效之理由，主要有二：⑴補償地價發給完峻係徵收處分之生效要件、⑵依照土地法第二百三十七條、司法院釋字五一六號解釋以及行政院函示，桃園縣政府應於土地所有權人拒領補償費時，將該補償費辦理提存，其延滯徵收公告期滿後十四年始辦理提存，已屬違反土地法二百三十三條之規定，系爭徵收處分當屬失效。
Ｂ、本院前已述及，法律行為之失效與無效在效力解銷之時點上迥然不同，徵收土地應補償之地價及其他補償地價，未依行為時土地法第二百三十三條規定，於公告期滿後十五日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，固經司法院釋字第一一０、五一六號解釋在案。惟所指「徵收土地核准案失其效力」，參酌司法院三十三年院字第二七０四號解釋：「法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決。尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力。土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」意旨以觀，其法效果係指「向後失效」而言。其理由在於，徵收處分公告後，依行為時土地法第二百三十條規定，需用土地人得為種種行為（如：進入徵收土地內為察勘、測量工作，代土地所有權人或土地他項權利人除去其土地障礙物等），為不使該行為之法效果受影響，故採向後失效之見解。此外，如採取「自始無效」之解釋，如補償地價未能於短期內發放完峻者（如所有人所在不明或所有人基於抗爭拒絕領取時），徵收處分無法生效，將使公共事業無從進行。因此土地徵收補償地價未於公告期滿後十五日內發給，係使徵收處分「向後失其效力」，而非自始無效，亦是基於徵收處分之目的所必然。因此，若謂補償地價發放完峻是徵收處分之生效要件，則未發放完峻前，徵收處分效力一概不發生，既與土地法第二百三十三條「從此失其效力」文義不符，亦與徵收處分之目的相牴觸，原告此部分主張並非可採。
Ｃ、本案之徵收補償應予提存部分：
１、按行為時土地法第二百三十三條固規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。
２、惟查：
ａ、關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給之認定，應以：
Ⅰ、需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關。
Ⅱ、主管機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷。
ｂ、至於何時發予領款人，係法定要件即已具備之後續作為，並不影響徵收案之效力。
ｃ、此外土地法第二百三十七條所定之提存手續，依司法實務向來之法律見解，認為；土地法第二百三十七條關於地價及補償費之提存待領，並無期限之規定，且依該條文規定，該管地政機關是否提存，仍有裁量之權，因此即使內政部或行政院對提存之時限曾以行政命令加以規範（內政部六十三年五月十一日台內地字第五八一八四二號函及行政院台五十九內字第一○九○七號令），但該等命令仍屬行政機關之內部訓示規定而已，有無遵守僅屬是否應負行政遲延責任之問題，並不影響徵收之效力（參閱內政部《40》台內地字第五七六四號函釋，前行政法院五十九年度判字第六四三號判決、七十三年度判字第一三六五號判決、八十年度判字第一四三號判決、八十年度判字第九四號判決、八十三年度判字第一七０九號判決、八十四年度判字第二七六九號判決）。而此等法律見解實有其合理性，因為提存原因之發生導因於土地之被徵收人怠於受領或客觀上不能受領，具有可歸責之原因（該等原因，最低限度，至少也必須是「不可歸責於徵收補償機關」者）。而且一旦提存以後，被徵收人必須改向法院提存所領取補償費，這將更被徵收人造成更大之不便，因此提存應解為是徵收補償機關責任之減輕，如果徵收補償機關自願放棄此等權利，始終負擔「因土地被徵收人受領遲延所生之補償費滅失風險」亦無不可，不能反指「提存」為徵收補償機關之法定義務，而謂違反「提存」之法定義務，會生徵收失效之效果。
３、而在本案中兩造對於需地機關有在公告期滿十五日內，按時將應補償地價及其他補償費額繳交徵收補償機關桃園縣政府一節，並無爭議。因此本案之爭點應僅集中在桃園縣政府有無通知原告領取上開價款一節而已。
４、就此，被告桃園縣政府自七十六年一月七日以七六府地用字第四○四二號函通知土地所有權人領取補償費，至八十八年六月三十日、八十九年五月十九日函屢次通知原告等領取，惟原告等仍不具領；於徵收補償費存入「桃園縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶」保管後，再以八十九年十一月二日八九府地用字第二二二八一五號函通知原告等，故應可認為被告桃園縣政府已履行通知原告領取補償費之義務。
Ｄ、綜上所述，原告主張系爭土地之徵收處分因補償地價未於法定期間發放，且未依法提存而歸於失效，當屬無理由。
七、至於原告請求被告桃園縣政府塗銷土地所有權登記部分，本院認為桃園縣政府並非土地登記業務之主管機關，原告以其為被告請求塗銷登記，即屬當事人不適格，況且縱使該府具備當事人適格，原告等所有之土地既經國家徵收，土地所有權之歸屬已移轉為國有，且本案爭執之徵收處分失效疑義，本院認為無理由，已如前述，故在欠缺其他得以塗銷登記之請求權基礎下，原告此部分請求應予一併駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三十一 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 黃清光
法 官 劉介中法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 三十一 日
書記官 林麗美