臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五八二三號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○送達代收人 乙○○被 告 內政部警政署入出境管理局代 表 人 曾文昌（局長）住同右訴訟代理人 丙○○右當事人間因入出國及移民法事件，原告不服內政部中華民國九十年八月九日台（九十）內訴字第九００五二六二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、本案被告機關於民國（下同）九十年四月二十四日以（九０）境愛卿字第五三一三六號書函通知原告，以原告涉嫌侵占刑事案件為由，依法務部調查局九十年四月十七日（九０）防（0）00000000號函及入出國及移民法第六條第一項第五款規定，禁止原告出國。
Ｂ、原告收到上開行政處分後，乃依法向內政部提起訴願，而訴願機關內政部仍作成維持原處分之決定，駁回原告訴願。，其理由除重申被告機關上述依據外，另揭諸法務部調查局九十年六月十一日（九十）防（二）字第九００三七七七四號函所表示之意見，作為其訴願決定之理由。
Ｃ、但原告認為，上開法務部調查局函覆意見，僅屬偵查機關主觀片面之說詞，內政部未通知原告，給予適當說明機會，即全盤採信偵查機關之事實認定，而表不服，以上開違法行政處分為爭訟對象，向本院提起撤銷之訴。
Ｄ、但在行政訴訟繫屬中：
１、法務部調查局先於九十一年一月三日以調防貳字第０九一００００五二三０號函通知被告機關，表明全案已繫屬台灣嘉義地方法院檢察署，其機關已不欲繼續對原告為限制出境之管制，將依刑案辦案程序，於同年月二十日函請撤銷對原告之出境管制。
２、隨後台灣嘉義地方法院檢察署亦於九十一年一月十日以嘉博字第００六九七號函通知被告機關，要求被告機關限制原告出境。
３、被告機關因此依台灣嘉義地方法院檢察署之指示，於九十一年一月十九日作成（九十一）境愛卿字第一二六七四號函之行政處分，重新限制原告出境。
而此一新處分之作成，原來作為本件撤銷訴訟爭訟對象之被告機關（九０）境愛卿字第五三一三六號函行政處分，其規制性之法律效果即歸於消滅。
Ｅ、原告因此以情事變更為由，在本院審理中變更訴之種類，改依行政訴訟法第六條第一項之規定，提起「確認原行政處分違法」之確認訴訟。同時表明：「由於其因受到上開違法行政處分之限制，以致無法於九十年六、七月間出國，必須退機票而受有價差損失，打算提起國家賠償，因此有受確認判決之法律上利益」等情。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明：求為判決確認被告機關於九十年四月二十四日作成之（九０）境愛卿字第五三一三六號函行政處分為違法。
Ｂ、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張之理由：
１、按入出國及移民法第六條第一項第五款固規定，辦理入出國業務之主管機關，對於涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑，經權責機關通知限制出國者，應禁止其出國。
２、惟主管機關作成限制人民出國之行政處分，除應就上揭規定文義所示之要件，進行實質審查外，其處分亦須受一般法律原則之拘束，尤不得違反比例原則。但本案中原處分卻違反上開法理，爰分述如下：
ａ、法務部調查局並非限制犯罪嫌疑人出境之權責機關：
Ⅰ、依刑事訴訟法第九十三條第三項但書、第一百零一條之二、第一百十一條第五項、第一百十六條等規定，限制犯罪嫌疑人（或被告）住居，於偵查中應由檢察官，於審判中應由法院作成裁定，何況禁止出國，事涉憲法所保障人民遷徙自由，尤為重大，解釋上，更需基於檢察官或法院之通知，被告機關始得為限禁出國之處分。又依台灣高等法院檢察署設置偵查經濟犯罪中心作業要點第三、四條規定，法務部調查局係受「偵查經濟犯罪中心」檢察官之指揮，查報蒐集該犯罪事證；又依該作業要點第六條第一款規定，「聯繫司法警察機關，於調查經濟犯罪案件時，發覺涉嫌人有潛逃國外之虞，或已取得外國國籍，或領用外國護照者，應即報告該管檢察官。由檢察官通知入出境管理機關限制其出境」，足見有權通知被告機關禁止人民出國者，乃檢察官，而非法務部調查局或其他司法警察機關，要無疑義。
Ⅱ、本件法務部調查局於訴願程序函覆內政部之意見，既謂：「．．被告機關嘉義縣調查站於九十年二月十六日約談黃曙到案說明，本案目前由台南特偵組指揮偵辦中。黃曙、甲○○夫婦涉嫌侵占校款新台幣七千餘萬元，屬於重大經濟犯罪．．．」云云，則依上述作業要點規定，自應由台南特偵組檢察官通知被告機關，作成限制原告出國之處分，始為正辦。惟法務部調查局竟以九十年四月十七日（九０）防（二）字第九００二二一八七號申請入出境管制案件查核表通知被告機關限制原告出國，已屬越權，而被告機關猶未查及調查局並非入出國及移民法第六條第一項第五款所示之權責機關，冒然同意其請求，所為禁止原告出國之行政處分，自有違法。
ｂ、原告並未涉嫌侵占校款等重大經濟犯罪：
Ⅰ、查被告機關對於原告是否符合入出國及移民法第六條第一項第五款規定，涉嫌重大經濟犯罪，非無審查後作成處分之裁量空間。惟被告機關在無特殊急迫情形下（亦無行政程序法第一百零三條其餘各款情事）復明知調查局與原告係立於廣義偵查主體與偵查客體之不對等地位，竟未依行政程序第三十六條、第三十九條及第一百零二條之規定，調查有利原告之證據，甚至未給予陳述意見之機會，即全盤採認調查局函覆之意見謂「原告夫婦利用保管嘉南高中支存及活儲帳戶存摺及印鑑之機會，自八十七年二月間起，陸續自該校金融機構專戶提領現金或轉匯至渠二人私人帳戶新台幣七千餘萬元，而予挪用，．．．屬於重大經濟犯罪，為防禦二人潛逃出境，影響案件之調查．．．」云云，其違法偏頗，昭然若揭。
Ⅱ、實則，嘉南高中相關帳冊業由法務部調查局嘉義縣調查站查扣，故是否真如該調查站所述，有短缺校款七千餘萬元，不無疑問。退萬步言，即便嘉南高中曾有款項流入原告私人帳戶，則以原告長期無償支應款項予嘉南高中興學週轉之金額，自八十七年三月九日起至八十九年五月三十一日止，初估即高達七千八百三十四萬七千三百四十五元，有匯款明細表可徵。而前開款項均係原告所有或向親友調借，再由原告之帳戶轉匯予該校；因此，借款期限屆至或債權人有使用之必要時，原告自該校相關帳戶提領或匯還各債權人，何來侵占之有。
Ⅲ、另查，該校部分教職員工誤以為原告有掏空學校資金之嫌，而為不實之檢舉與無理之抗爭，實至遺憾。據該校自八十七年學年度第一學期起至八十九學年第一學期止（二月始偵查）之收支狀況如后：
⑴、學雜費收入、車資收入、補助收入及其他收入，共計三三四，五六四，三六七元整。
⑵、薪資津貼、獎助學金、其他支出、房屋建築與設備資產等項支出，合計四二三，七０七，八七三元。
⑶、前開期間不足八九，一四三，五０六元，連同先前已積累之不足數額
，金額至鉅，均賴借貸以資調轉，原告為莘莘學子苦心孤詣若此，猶遭禁止出境之辱，情何以堪！
Ⅳ、綜上事證，俱見原告並無大量侵占校款之犯行，縱或有部分教職員誤認並質疑校款之用途去向，亦係不明學校經營及財務狀況所致，與民間習見之利益糾紛無殊，豈能與集團性、組織性之經濟犯罪等同而視。從而，被告機關未能斟酌上情，即同意調查局之請求，實難謂已踐行依法裁量之行政程序。
ｃ、原處分有違比例原則：
Ⅰ、查法務部調查局嘉義縣調查站就嘉南高中財務狀況等情於九十年二月十六日約談原告，時隔四個月餘，即同年六月二十九日再次約談，迄今又已逾三個月，原告除多方配合調查工作，對該調查站訊問之事項，亦知無不言，苟原告真有涉及不法，該調查站理應將所查事證，報請檢察官簽辦分案；惟不僅該調查站未進一步約談原告，地檢署亦未正式分案偵查，足證原告尚無所指涉嫌重大經濟犯罪情事。
Ⅱ、次查嘉南高中財務發生問題，固為事實，然此期間，原告不僅未曾離開國境，置之不理；反而，積極籌措財源，協助該校解決財務危機，期能兼顧校方、教職員工及眾多學子之權益。衡情，倘原告真有不法，微論早該於事發前潛逃出境，縱在嘉義縣調查站進行約談後，亦有二個月充裕時間離境，焉有可能留置國內，坦然接受調查；況且，原告並不具外國籍或領有外國護照，自不會因遭誤解即思潛逃出國，此在在證明原告心胸坦蕩，容無侵占之犯行與犯意，原處分限制原告出國，實欠缺必要性。
Ⅲ、又依行政程序法第七條規定，「行政行為，應依下列原則為之：採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」，可知行政行為應符合學理上所稱之「比例原則」。按本件所涉及原告是否具有重大經濟犯罪嫌疑，目前僅止於調查局蒐證階段，檢察官尚未正式分案偵辦，已如前述；而被告機關於訴願程序提出之答辯理由，則謂原處分係依權責機關（指調查局）之通知辦理，被告無審理侵占當否之權。果耳，原告對於限制出國之處分，一方面因尚未分案偵查，無從依刑事訴訟程序對檢察官之處分提出異議；另一方面，又因被告機關主張伊「無裁量餘地」，而無法動搖原處分之合法性，則依目前相關法律程序，倘該侵占案件延宕未懸，原告豈無任何救濟管道，此與憲法第十六條保障人民訴訟權之意旨有違。另人民遷徙自由乃憲法第十條明定之權利，其位階高於一切法令，故行政機關作成限制人民出國之處分，除應確守法律保留原則外，更應就前述行政程序法所示之比例原則，予以考量。尤其，原告經調查局嘉義縣調站約談後，充分配合並無任何藏匿之跡象，以如前述，則被告機關作成原處分前，自應考量公益與私益間之均衡（狹義比例原則），不得一概謂「無裁量餘地」，否則，即非適法妥當。
３、綜上所陳，被告機關所為之原處分，認事用法顯有違法，雖目前其規制性之法律效果已解消，但已往發生之規制性效果，仍對原告構成財產上之損害，爰依法提起本件確認訴訟。
Ｂ、被告主張之理由：
１、查法務部調查局為調查嘉南高中公款被侵占弊案，於九十年四月十七日，以（九０）防（二）字第九００二二一八七號申請入出境管制案件查核表，通知被告機關限制原告出國，被告機關乃於同年四月二十四日，以（九十）境愛卿字第五三一三六號書函，通知原告禁止出國。原告不服，向內政部提起訴願，亦經內政部於九十年八月七日以台（九十）內訴字第九００五三一八號訴願決定書及八月九日以台（九十）內訴字第九００五二六二號訴願決定書函覆。原告仍不服，其於九十年十月三日提起本件行政訴訟。
２、依「入出國及移民法」第六條規定：「國民有下列情形之一者，應不予許可或禁止其出國：．．．五、涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑，經權責機關通知限制出國者。」被告機關於九十年四月十七日接獲法務部調查局，以（九０）防（二）字第九００二二一八七號申請入出境管制案件查核表後，本於職務協助，依據前述規定限制原告出國，並於九十年四月二十四日，以（九十）境愛卿字第五三一三六號書函，通知原告。被告係無從審查權責機關決定之當否，亦已落實通知原告及權責機關之義務，相關處分於法並無不合，原告的主張為無理由。
理 由
一、程序方面：本件原告依行政訴訟法第四條第一項之規定，對被告機關上開「（九０）境愛卿字第五三一三六號函行政處分」提起撤銷訴訟後，因原處分之規制性法律效果已解消，無從再行撤銷。原告乃以「在原處分有效期間內，其因受上開處分之規制，以致無法出國，受有損害，打算請求國家賠償」為由，主張其仍有確原處分違法之法律上利益，而變更原訴訟類型為「確認行政處分違法」訴訟，此等訴訟類型之變更，符合行政訴訟法第六條第一項之規定，應許可其變更，爰在此先行述明之。
二、兩造爭執之要點：
Ａ、本件被告機關因收到法務部調查局九十年四月十七日（九０）防（0）00000000號函文，而該函文中載明：「原告涉有業務侵占罪嫌，而要求被告機關發動職權，限制原告出境」等情，乃於九十年四月二十四日，依入出國及移民法第六條第一項第五款之規定（「國民涉有重大經濟犯罪嫌疑，經權責機關通知限制出國者，應不予許可或禁止其出國」），作成本案爭訟對象之行政處分《即（九０）境愛卿字第五三一三六號函》，禁止原告出國。
Ｂ、原告則基於下述理由，認為上開處分違法：
１、法務部調查局並不是「限制犯罪嫌疑人出境」之權責機關，只有檢察官才有此職權。
２、被告機關在作成原處分時，應實質審查入出國及移民法第六條第一項第五款之構成要件事實是否具備。如果原告被告機關進行實質調查，即會發現原告根本沒有如法務部調查局所言「侵占校款」之重大經濟犯罪行為。
３、又由於法務部調查局嘉義調查站根本沒有約談原告，且原告也沒有逃亡跡象，則被告在接到法務部調查局要求限制原告出境之公文時，也應遵守行政程序法上所定的比例原則，審查有無限制出境之必要性。
Ｃ、被告機關則答辯稱：
１、法務部調查局也是入出國及移民法第六條第一項第五款所稱之權責機關。
２、被告機關在作成原處分時，是依法務部調查局之通知為之，被告機關本身並不享有事實調查權限。
３、另外被告機關依入出國及移民法第六條第一項第五款之規定限制原告出境時，並不享有裁量權限。
三、本院之判斷：
Ａ、本案所涉法律爭點，乃屬「多階段行政處分」之問題，爰有必要在此先行述明有關「多階段行政處分」理論之基本法律架構：
１、「多階段行政處分」之意義：即行政處分之作成事前經過數個程序，且有多數機關同時或先後參與作成決策，而由其中一機關最後對外為規制效力之意思表示者。此等行政處分乃屬多階段行政處分。
２、一般「多階段行政處分」之救濟方式：
ａ、依目前實務上之法律意見，仍認為應以最後對外為法效性意思表示之行政機關為制作該行政處分之機關，而其餘機關在先前階段所為之行為僅被視為內部行為，對外不發生法律效果。因此人民如果不服，應以最後作成行政處分之機關為被告，提起行政爭訟。
ｂ、不過若當實證法規明文揭示行政處分之作成以另一特定機關之參與為必要者，則在此例外情形下，亦得例外承認該參與機關之參與行為屬於獨立之行政處分，人民得單獨就其參與機關之決定提起行政爭訟。
ｃ、而二者之區別在於：
Ⅰ、前者之情形，訴願機關或法院必須就原處分各個階段之合法性進行全面的審查。
Ⅱ、而在後者之情形，法院僅須就參與機關決策本身的合法性為審查。
ｄ、雖然自理論上言之，如果司法實務上允許人民直接將前階段決策視為一個行政處分，而提起救濟。但人民卻不願就前階段決策本身表示不服，仍然僅就最後處分提起行政爭訟時，在此情況下，最後行政處分合法性之審查範圍，仍應是全面的。不過實務上發展，卻會因為參與機關前階段決策本身之合法性有被獨立審查之管道，而傾向於將最後處分之合法性審查範圍加以限縮。
ｅ、因此在判斷多階段行政處分中那一個階段的決策可以作為獨立之爭訟對象時，自然也要考慮到，以那一個行政機關作為爭訟之一方，對爭點之釐清與紛爭之解決最具效率。所以目前就有關欠稅限制出境之案件，向來均是以通知限制出境之財政部作為行政爭訟之對象，而非以最後作成限制出境之被告機關做為爭訟對象，其原因即是因為，真正清楚限制出境原因事實之機關為財政部，而非被告機關。
３、特殊性質之「多階段行政處分」案型以及其對救濟途徑所帶來之影響：
ａ、特殊性質「多階段行政處分」之意義：某些多階段行政處分之前置決策程序，雖然在本質上屬於「行政作為」性格，但基於法制設計或立法沿革之歷史傳統，該等決策之合法性爭議，卻被劃入其他法院體系進行救濟，而不由行政爭訟程序來解決時，此類多階段行政處分即屬特殊性質之多階段行政處分。
ｂ、特殊性質「多階段行政處分」如與一般性質「多階段行政處分」相比較，其在救濟途徑上之特殊性：
Ⅰ、在特殊性質「多階段行政處分」中，因為其前階段決策之合法性無法按一般行政爭訟程序來審查，所以即使人民以最後行政處分為爭訟對象，而提起行政爭訟，訴願機關及行政法院所能審查的範圍仍然受有限制，必須將合法性審查之範圍予以限縮，僅限於前階段決策以外之事項。
Ⅱ、因為如果不如此解釋，則訴願機關及行政法院勢必要審查原本歸屬其他法院審查之事項，如此一來將造成權責衝突。
Ｂ、本案原處分即屬上開特殊性質之多階段行政處分，因此本院之審查範圍不應及於前階段「限制出境」決策作成之合法性，其理由如下：
１、按行政機關偵防犯罪之一切活動，本質上當然也是屬於行政作為，然而此等行政作為之合法性，在憲法層次上，即被劃歸由普通法院刑事庭來審查。而且其行政內部之監督程序，亦是由檢察官來統一掌控。
２、雖然在我國現行刑事訴訟法制架構下，只有檢察官才是偵查主體，警察機關及法務部調查局均屬「偵查輔助機關」，但刑事訴訟法中仍然規定，在特定要件下，偵查輔助機關也可以發動偵防犯罪之職權，只不過要受檢察官的指揮與節制，例如刑事訴訟法第八十八條之一之逕行拘提；同法第一百三十一條之逕行搜索；同法第一百三十七條之附帶扣押等規定。
３、固然限制出境乃屬限制住所之方法，而現行刑事訴訟法中並無「將限制住所權限賦予偵查輔助機關行使」之具體規定，不過入出國及移民法第六條第一項第五款卻有特別規定，使偵查輔助機關因此而取得片面行使限制人民出境之職權，而且該條款之規定應定性為「本質上具有規範偵防犯罪性質行政、而具刑事訴訟法規範性格」之法令，爰將本院上開法律見解所依憑之法理簡述如下：
ａ、從入出國及移民法第六條第一項第二款及第五款之規定內容觀之，顯然立法機關在制定上開法律時，將第二款之「司法機關」與第五款之「權責機關」分開看待。而依目前法條用語意義之普遍性認知，所謂之「司法機關」一語，亦包括檢察署檢察官在內。則此處所稱之「權責機關」，當然是指檢察署檢察官以外之行政機關，而除了檢察署檢察官以外，其餘能對「重大經濟犯罪以及重大刑事案件」之偵防享有事務管轄權限之機關，僅剩警察機關、憲兵機關以及法務部調查局等偵查輔助機關而已。
ｂ、就此原告雖謂：「如果法務部調查局解為入出國及移民法第六條第一項第五款所稱之『權責機關』，而被告機關又謂：『其僅有外觀形成權限，不能審究原告是否真有犯罪嫌疑重大之限制出境事由』，如此一來，原告豈不是毫無救濟機關」云云，但此項法律意見顯然是錯誤的，因為：
Ⅰ、即使依一般性之「多階段行政處分」理論，法務部調查局之限制出境通知，仍然可以視為行政處分，而由原告向其上級機關法務部提起訴願。當然原告也可以直接以被告機關之限制出境處分為爭訟對象，而依一般多階段行政理論，此時訴願機關及行政法院仍有義務對前置要件事實是否具備（即原告是否犯罪嫌疑重大）一節，進行實質審查，但如此一來，行政法院與普通法院間之權限即會產生衝突，甚至會發生認定不一致之情形。
Ⅱ、此時應依本院上開特殊性質「多階段行政處分」之見解，由原告於收到被告機關之限制出境通知後，立即具狀向台灣嘉義地方法院檢察署檢察官表示異議，並請求檢察官本於偵查主體之地位介入案件偵查，並重新審查對原告限制出境處分之合法性（類似一般行政爭訟程序之訴願程序），如果檢察官之處理結果，原告不服，即可向台灣嘉義地方法院刑事庭聲明異議（刑事訴訟法第四百十六條參照）。
ｃ、而以上之法律解釋結論，將最符合目前偵查犯罪行政與一般行政之職權分立架構，避免產生權限爭議。
Ｃ、基於上開法律意見，本院認為：
１、在本案中，法務部調查局確為入出國及移民法第六條第一項第五款所稱之權責機關。
２、被告機關在作成原處分時，基於法務部調查局前置決策之特殊性格（屬犯罪偵防行政），該前置決策之合法性，應排除在「被告機關作成、最後對外宣示、限制原告出境」之原處分合法性審查範圍外，而應由原告準用或類推適用刑事訴訟法之相關規定，自行向檢察官尋求救濟。
３、至於「原告犯罪嫌疑是否重大到有限制出境之必要」一節，同屬作成前置決策所應斟酌之因素，而為本案訴願機關及本院所不應審查之事項。
４、是以本件被告機關對原告所為限制出境之行政處分，完全合法，原告上開各項爭執，顯係因不明相關法制架構而生者，本諸前開理由，均非可採。
四、綜上所述，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請確認系爭處分為違法，於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 八 月 二十五 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 八 月 二十五 日
書記官 林麗美