臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五九四七號
原 告 甲○○訴訟代理人 沈朝標律師複 代理人 彭國良律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因違反電子遊戲場業管理條例事件，原告不服經濟部中華民國九十年八月二十八日經（九○）訴字第○九○○六三二○三一○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前經被告核准於桃園縣中壢市○○路○○○號一樓開設「泰瑞電子遊藝場」，領有桃商登字第○九○○一六四九號營利事業登記證，營業項目為遊藝電玩之經營（註：前揭遊藝場嗣於九十年二月二十一日經核准變更為「鴻旭電子遊戲場」負責人為莊漢陽），惟於九十年一月二十六日為內政部警政署督察室維新小組查獲，其營業現場擺設有電子遊戲機具雙魚座五十五檯、水果盤八檯、麻將檯十檯，共計七十三檯，供不特定人從事兌換現金之賭博行為，乃當場製作現場檢查紀錄及現場客人邱瑞勝之偵訊（調查）筆錄，經桃園縣警察局中壢分局移送臺灣桃園地方法院檢察署偵辦，並函報被告所屬建設局處理。案經被告認原告違反電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，爰依同條例第三十一條前段規定，以九十年三月九日九○府建商字第三三五三九號處分書命其立即停業，並處罰鍰新台幣（下同）二百五十萬元。原告不服，訴經經濟部以九十年五月二十二日經（九○）訴字第○九○○六三一○八三○號訴願決定書略以：本件原處分固係根據該府依職權訂定之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」表作成，惟該標準就違反第十七條第一項第六款規定者，未按違規情節輕重而設有合理標準，逕以法定罰鍰額度上限之二百五十萬元為唯一標準從重處罰，不無裁量怠惰之情事為由，將原處分撤銷，責由原處分機關再斟酌其違規情節裁處適當罰鍰。案經被告重行斟酌，於九十年六月四日以九十府建商字第一○○七五一號處分書處原告罰鍰二百四十萬元，並命令立即停業。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：請求撤銷原處分及訴願決定。訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：⑴違反電子遊戲場業管理條例第十七第一項第六款規定，依同條例第三十一條前
段規定處罰鍰時，是否須以法院判決有罪為處罰前提？⑵原告經營之泰瑞電子遊藝場是否有涉及賭博之犯罪行為？⑶被告以原告違規經營賭博性電玩，處以罰鍰二百四十萬元，是否符合比例原則
？有無裁量怠惰之情形？㈠原告主張：
⑴原告所開設之「泰瑞電子遊藝場」，其設立及經營方式，均依照「電子遊戲
場業管理條例」之規定為之，從未涉及任何不法情事。雖經警方以顧客邱瑞勝供稱有向李周欣兌換二千元，涉及賭博行為移送桃園地方法院檢察署。然本案除邱瑞勝外，其餘人員李周欣、李添丁、楊進元、曾明煌、陳德寶、王金偉、陸桂環、陳秀梅、常心慧、楊平平、吳淑惠、張麗琴、卓錦綢、許峰碩均矢口否認有涉及賭博行為，且該案迄今仍在偵查階段尚未終結，是否起訴尚不得而知，遑論構成犯罪。今被告僅憑中壢分局之刑事案件報告書即遽以對原告課罰二百四十萬元，其裁量程序過於粗糙、草率，實令原告難以甘服。又依電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，係以有無涉及賭博行為為其要件，自應由司法機關之法院認定有無賭博，如司法機關最後認定原告有賭博行為，被告當然得對原告裁處罰鍰，倘司法機關最後認定原告未涉及賭博行為，被告當然不得對原告裁處罰鍰，其理甚明，實不能由行政機關任憑好惡草率認定，以免司法機關與行政機關為相互矛盾之認定，致人民無所適從，且行政權侵害司法權而牴觸權力分立之憲法原則。申言之，在刑事未有結果前被告實不能對原告裁罰。
⑵按電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定：「經營電子遊戲場業
者，應遵守下列事項：‧‧‧六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為」、「違反第十七條第一項第六款規定者，依同法第三十一條規定處負責人新台幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並令其停業。」退一步言之，電子遊戲場業管理條例第三十一條既明定處五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，其立法目的乃在授權行政機關斟酌機台種類、數量、是否初犯、查獲人數、查獲金額‧‧‧等等個案情形，而為適當之裁罰，非一律以最高額裁罰，倘均以最高額裁罰，將使立法機關授權行政機關依個案不同情形予適當處罰，以符合公平原則及比例原則之立法旨趣蕩然無存，勢必使該條之規定形同具文，毫無意義。然被告概以最高二百五十萬元裁罰，經經濟部以被告行政怠惰、違反比例原則撤銷被告之處分後（此為被告於訴願答辯書中所自認），被告又僅象徵性降低十萬元，以二百四十萬元裁罰，完全未考量個案機台種類、數量、查獲人數、查獲金額等不同情形，概以二百四十萬元裁罰，顯有行政怠惰及違反行政法上之比例原則。
⑶被告於答辯書狀事實及理由欄中指稱：「‧‧‧當前實務上刑事罰與行政罰
併罰並無不可。」並提出經濟部九十年二月十六日經（九○）商字第00000000000函為憑云云，然查：司法院釋字五○三號並未提及刑罰與行政罰得併罰，而係確立「一事不二罰」原則，且與本件無關。
⑷依三權分立原則，對相同事實適用法律之結果，行政機關與司法機關不宜兩
歧。被告於答辯書狀事實及理由欄中指稱：「‧‧‧本府依據本縣警察局中壢分局搜索扣押筆錄、刑事案件報告書、相關筆錄，認定該電子遊戲場涉及賭博行為明確‧‧‧」行政機關之判斷未必必須與司法機關相同判斷，然而行政機關僅依單方（行政機關）所提供之證據即認定有賭博情事，此種未給予當事人程序上之保障，實侵害原告權益過甚；況且若與司法刑事判決兩異，實乃行政機關下法院判決無異，而受行政處分之相對人則因此處分而蒙受之損害縱得事後請求，亦屬遲來之正義；何況司法程序嚴謹綿密，能給予當事人保障，且依權力分立設計與我國行政法院判例，司法機關之判決得拘束行政機關（二十九年判字第十三號判例、四十二年判字第十六號判例參照）。本件爭執實繫於賭博事實之認定，若非法院有確定判決，實不宜由被告單方認定，因此原告主張應待法院確定判決再予認定。
⑸被告為杜免裁罰不一而聚悠悠之口，特於九十年十一月二十六日（九十）府
建商字第二三九六四二號令修訂「電子遊戲場業違規營業罰鍰標準表」。其中裁罰標準規定係依違規次數定之，因此被告著實未依個別情況考量，按平等原則觀之，相同事務以相同處理，不同事物予以不同處理，非有特殊理由，不得有差別待遇。由上觀察，被告未依原告之情狀予以審酌而驟下裁罰，實有違平等原則。
⑹次按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」行政訴訟法第四條第
二項有明文規定。同法第二百零一條亦規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」雖然上開二項條文僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」之類型為規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上仍應包括「不為裁量」之瑕疵類型。因此個案中如當事人主張，裁量決定本身有「裁量逾越」、「裁量濫用」或「裁量怠惰」之情形時，該等事由乃屬「裁量是否違法」之問題，法院例外享有審查權限，且得依審查結果，決定應否撤銷原處分。本件被告所訂定之「電子遊戲場業違規罰鍰金額標準」，原訂一律處以二百五十萬元最高額罰鍰，繼之於九十年四月三日依其修正之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，第一次違反者處罰鍰二百四十萬元，第二次違反則處罰鍰二百五十萬元，而未就個案情節分別考量，與電子遊戲場業管理條例第三十一條所訂最低罰鍰金額為五十萬元有巨額之差距，且永無適用低於二百四十萬元罰鍰之機會，更遑論五十萬元之罰鍰，實有違法定裁量範圍。是被告所訂屬行政規則性質之上開裁量基準，將最低罰鍰金額定為二百四十萬元，即屬違背法律之無效行政規則，原處分僅依該標準而定，未就本件之違規情節審酌，逕處罰鍰二百四十萬元，實有於法未合之違誤。
⑺按行政機關依法律裁量而擁有一定裁量權，同時也負有裁量之義務。如能視
違規情節，依客觀合理之認定，訂定合授權目的性之裁罰標準，則可避免作個案裁決時因恣意而產生不公平之結果。此類裁量行使之一般性規則，仍是依抽象性之「典型案件」為適用對象，因此此類裁量基準不應被理解為「唯一」或「絕對」之判斷依據，而必須留給實際決定機關在面對「非典型」案件時，得有衡量原先裁量基準未納入考量但與立法目的及個案正義有關之情事。亦即立法所授權者仍為個案中之衡量，而非如「空白構成要件」一般，授權行政機關為裁量法規之制定。由是，沒有斟酌餘地之裁量基準即違反法律之規定，亦剝奪實際決定機關之裁量權限，與法不合。本件原處分未就個案情節分別考量，依前述說明，實有應裁量而未裁量之裁量怠惰。
㈡被告主張：
⑴刑法與行政法兩者立法本旨不同，係屬不同範疇，當依具體違法事證各別認
定。又按經濟部九十年二月十六日經（九○）商字第○九○○二○三二二五○號函送「會議結論：（一）２、依司法院釋字第五○三號解釋及一般行政法院之判例，當前實務上刑事罰與行政罰併罰並無不可。」。
⑵社會及經濟快速變化，營利行為亦隨之日新月異，勢難針對各項行為態樣一
一規範，因此立法者即在法律中以「不確定法律概念」加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念於具體事實關係為「判斷餘地」時，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之依據。
⑶「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限
或職權為規範內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定。行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」為行政程序法第一百五十九條所明定，並經司法院釋字第四○七號解釋在案，且為多數機關引用制定相關裁罰基準，如「公路法第七十五條規定逾期不繳納汽車燃料使用費罰鍰基準」、「違反風景特定區管理事件統一量罰基準表」、「台北市政府社會局辦理違反老人福利法案件統一裁罰基準」、「入出國籍移民罰鍰案件查處程序及裁罰基準」、「台南縣政府處理違反不動產經紀業管理條例裁罰基準」、「金門縣政府社會局辦理違反老人福利法案件統一裁罰基準」、「高雄市政府社會局處理違反人民團體法案件裁量基準」、「高雄市政府社會局處理違反商業團體法案件裁量基準」等等實無法勝數。
⑷按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用
權力者為限，行政法院得予撤銷」行政訴訟法第二百零一條定有明文。而所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機或違反一般之法律原則等情事而言，因其屬權力行使之失誤或濫用，故構成違法。被告為減輕相關單位進行裁罰之負擔與困擾，提高行政效能，保障人民對於行政決定預測之可能性，秉程序公開透明及遵守行政法一般原則，考量受裁罰事項之特殊性，並參考受裁罰行為人之可歸責程度、違章行為所得之利益及危害社會公益程度，秉積極行政作為訂立「桃園縣電子遊戲場業違規營業罰鍰標準」列明典型狀況與相應效果，提高行政效率，並減少相同情節事件卻有不同行政處分，形成處分之不穩定及不公平情形。司法院釋字第四二三號理由書中即闡示：「法律既明定罰鍰之額度又授權行政機關於該範圍內訂定裁罰標準，其目的非僅於法適用功能，而係尊重行政機關專業判斷之正確與合理性，就交通工具排放空氣污染物不符標準者，視違規情節依客觀合理之認定，訂定合目的性的裁罰標準，並可避免於個案裁決時因恣意而產生不公平結果。」⑸按電子遊戲場業管理條例第十七條規定：「經營電子遊戲場業者，應遵守下
列事項：‧‧‧六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」及同條例第三十一條規定：「違反第十七條第一項第六款規定者，處負責人新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」泰瑞電子遊戲場經桃園縣警察局中壢分局於九十年三月二十八日許查獲其違反電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定情事，被告爰依上揭條例第三十一條規定裁罰規定參酌原告違規事實、違反情節及考量立法目的等之裁量餘地後，依桃園縣「電子遊戲場業違規營業罰鍰標準」裁罰罰鍰二百四十萬元並命其歇業，並非以「桃園縣電子遊戲場業違規營業罰鍰標準」為裁罰唯一依據。
⑹桃園縣經營電子遊戲場業務經登記者共計一五五家（包括已停、歇業），業
經桃園縣警察局查報涉有賭博等違法情事者一一三家，違規比率高達百分之七三，可見該行業以合法登記非法從事賭博之風氣熾盛程度。故被告為貫徹「電子遊戲場業管理條例」立法精神（為管理電子遊戲場業，並維護社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康），「從嚴管理」冀能杜絕賭博之歪風。惟原告訴稱刑事未有結果前被告實不能對原告裁罰及被告完全未考量個案機台種類、數量、查獲人數、查獲金額等不同，概以二百四十萬元裁罰，有行政怠惰及違反行政法上之比例原則云云。按電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款所規定之涉及賭博行為，不以經檢察機關起訴或法院判決有罪確定為前提要件，此觀諸同條例第三十一條後段「經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項」規定自明（經濟部八十九年三月二十八日經（八九）商字第八九二○五○五三號函、八十九年六月一日經（八九）商字第八九二○八七○六號函、八十九年九月二十八日經
（八九）商字第八九二一九七四五號函參照）。再者，賭博乃一行為，要難以機台種類、數量、查獲人數、查獲金額為處罰區分標準，因查獲人數不概全為賭客，機台數量少者不全然較多者賭金低，且易生爭議，又如同駕駛汽車違規闖紅燈，難道違規駕駛人得以車輛廠牌、排氣量、乘客人數、違規時之車速等不同情形，要求交通主管機關據以裁處不同罰鍰？被告目的在於防杜違規非在於罰鍰多寡，顯然原告於此容有誤解。
理 由
一、按「經營電子遊戲場業者，不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」電子遊遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款定有明文，而「違反第十七條第一項第六款規定者，處負責人新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」復為同條例第三十一條所規定。
二、本件被告以原告開設之「泰瑞電子遊藝場」雖領有「電子遊戲場業」之營利事業登記證，惟因原告經營之電子遊戲場涉及賭博行為，有違電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款規定，依同條例第三十一條前段規定，處原告罰鍰二百四十萬元，並命其立即停止營業之處分。原告則訴稱：本件雖經警方以顧客邱瑞勝供稱有向李周欣兌換二千元，涉及賭博行為移送桃園地方法院檢察署。然本案除邱瑞勝外，其餘現場人員李周欣等人均否認有涉及賭博行為，且該案迄今仍在偵查階段尚未終結，被告在司法機關未判決前即處原告高額罰鍰二百四十萬元，是為裁量權之濫用；又本件被告裁罰時，係依被告所訂定之「電子遊戲場業違規罰鍰金額標準」，原訂一律處以二百五十萬元最高額罰鍰，繼之於九十年四月三日依其修正之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，第一次違反者處罰鍰二百四十萬元，第二次違反則處罰鍰二百五十萬元，處原告罰鍰二百四十萬元，完全未考量個案機台種類、數量、查獲人數、查獲金額等不同情形，顯有行政怠惰及違反行政法上之比例原則云云。
三、經查：㈠電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款所規定之有涉及賭博之行為，不以
經法院判決確定為前提要件，此觀同條例第三十一條後段「經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項」規定自明，故如有具體事證足認原告有涉及賭博之行為者，自可依同條例第三十一條前段規定科以行政罰鍰並令其停業。
㈡本件原告經營之泰瑞電子遊藝場，確係經營賭博性之電子遊戲機，而為警查獲，
有桃園縣警察局中壢分局刑事案件報告書、搜索扣押筆錄、相關偵訊筆錄附卷可稽，且經檢察官以賭博罪起訴在案，此有臺灣桃園地方法院檢察署九十年度偵字第二二０六號檢察官聲請簡易判決處刑書影本附卷足參，事證明確，被告認原告經營之電子遊戲場有涉及賭博之行為，並無不合，原告空言否認，並不足採。
㈢次查，依據桃園縣警察局中壢分局刑事案件報告書內容所載，原告經營泰瑞電子
遊藝場，提供電子遊戲機供不特定人賭博，兌換賭資，警方臨檢時，當場查獲雙魚座五十五檯、水果盤八檯、麻將檯十檯，共計七十三檯之電子遊戲機具，供不特定人為賭博行為，其情節顯然重大，而嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，從而被告處以原告二百四十萬元之罰鍰，其依職權所為之裁量，尚難謂有違比例原則。至原告稱被告所依據處罰之電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準，硬性規定違反第一次處二百四十萬元，第二次處罰金二百五十萬元，置電子遊戲場業管理條例之裁量權而不顧，顯有裁量怠惰云云；惟查本件被告係桃園縣電子遊戲場業之主管機關，依職權於九十年四月三日修正制定該電子遊戲場業違規營業罰鍰標準，乃係針對各種態樣為之，且斟酌電子遊戲場業者涉及賭博之犯罪行為者，而為處罰標準，而本件修正已將原單一處罰二百五十萬元，修正為第一次犯者，處二百四十萬元，第二次犯者，處二百五十萬元，並非未予裁量，而此標準規定內容亦復與電子遊戲場業管理條例之立法要旨、目的相符，原告稱被告有裁量怠惰云云，即無足採。
四、綜上所述，本件原告起訴意旨，並非可採。被告依據首揭法條規定，於其裁量權範圍內，裁處原告罰鍰二百四十萬元，並命令立即停業之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十一 月 六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第二庭
審判長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 李得灶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十三 日
書記官 陳清容