臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五九四八號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 桃園縣中壢市公所代 表 人 葉步樑市長）訴訟代理人 邱永祥 律師右當事人間因建築執照事件，原告不服桃園縣政府中華民國九十年八月十三日九十府法訴字第一三七六六一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、本件事實經過概要：
Ａ、原告前領有被告核發之八八中市工都字第四一○九七、八八中市工都農建字第○○三三號自用農舍建設執照，並於民國（下同）九十年一月十八日向被告申請核發使用執照。
Ｂ、案經被告審查認為申請件證不足，乃當面及函請原告補正「混凝土無氯離子證明」、「鋼筋無輻射證明」等資料，惟原告均未補正，被告遂以九十年五月十八日九○中市工都字第一九六○三號函，回復原告「‧‧‧該農舍擅自填土增設混凝土擋土牆及圍牆，明顯語核准之建築執照圖說不符，歉難核發（使用執照）」。
Ｃ、另原告於九十年四月二十六日向被告申請影印系爭農舍建造職造之相關資料，被告嗣以九十年五月二十一日九○中市工都字第二三二五八號函復原告「‧‧‧已以工都字第二○○九八號函檢送在案‧‧‧」，原告對上揭二函均表示不服，乃一併向桃園縣政府提起訴願。
Ｄ、案經桃園縣政府作成九十年八月十三日九十府法訴字第一三七六六一號訴願決定，認為被告九十年五月二十一日九○中市工都字第二三二五八號函之性質並非行政處分，原告不得就之有所爭執；九十年五月十八日九○中市工都字第一九六○三號函部分，則認為其屬被告依據法令規定審查原告申請核發農舍使用執照案，於不備核發要件又未能補正之情形下，予以駁回，並無不合，故駁回原告之訴願。原告於收受訴願決定書後，猶未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。
二、兩造訴訟上之聲明：
Ａ、原告部分：
１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
２、求為判決命被告核發本案農舍使用執照。
Ｂ、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告部分：
１、原告於法定期間將建築物竣工並申領使用執照，依內政部六十四年二月十二日台內營字第六二二九一六號函示：「‧‧‧建築物竣工後使用執照之停發，如無違反同法第七十條第一項及第七十二條之規定要不得任意為之。」合先敘明。
２、本案申領建照執照前，基地高度如訴狀所附照片所示；依建築法第四十三條：「建築物基地地面，應高出所臨接道路邊界處之路面；建築物底層地板面，應高出基地地面，但對於基地內排水無礙，或因建築物用途上之需要，另有適當之防水及排水設備者，不在此限。」另按內政部營建署八十六年一月十四日營署建字第五○二一七號函：「結論：按建築法第三十九條規定起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工；如於興工前或施工中變更設計時，仍應依照本法申請辦理，惟基於簡政便民之考量，如合於同條後段但書規定者，得於竣工後備具竣工平面、立面圖一次報驗。次查建築技術規則建築設計施工編第一條第六款規定：基地地面係指基地整地完竣後，建築物外牆與地面接觸最低一側之水平面。另基地面前道路之高度與基地地面高度不同時，仍以設計之基地地面高度為準計算其層數及高度，本部八十五年三月廿五日台內營字第八五○二三五六號函亦有明釋。本案如係因臨接道路高程變化，產生建築基地地面認定之改變，致建築物高度增加，惟各樓層高度及主要構造或位置未變更，云營字第八七七二一八六號函：一、「按中央法規標準法第十八條所稱『處理程序終結』，為考量建築行為具有連續之特性，於申請建築許可，係指申請建造執照之日起至發給使用執照或依法註銷其申請案件以前而言。凡建築物於興工前或施工中申請變更設計時，其申請變更設計部分，如不妨礙都市計畫或區域計畫有關公共設施用地之劃設，或新修正之建築法令未有廢除或禁止之規定者，在程序未終結前，仍得適用原建造執照申請時之法令規定。」。被告復以建造執照逾期作廢，違反建築法之原則臻明。
３、建築技術規則第一章用語定義：第一條：本編建築技術用語，其他各編得適用，其定義如左：建築面積：建築物外牆中心線或其代替柱中心線以內之最大水平投影面積。但電業單位規定之配電設備及其防護設施、地下層突出基地地面未超過一‧二公尺或遮陽板有三分之二以上為透空者，不計入建築面積；陽臺、屋簷及建築物出入口雨遮突出建築物外牆中心線或其代替柱中心線超過一‧五公尺，或雨遮、花臺突出超過○‧五公尺者，應自其外緣分別扣除一‧五公尺或○‧五公尺作為中心線；每層陽臺面積之和，以不超過建築面積八分之一為限，其未達八平方公尺者，得建築八平方公尺。
４、本案爭議程序部分：
ａ、依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第九條：「縣（市）主管建築機關，自收到申請建築（依建築法第二十八條：建築執照分左列四種：一、建造執照‧‧‧。二、雜項執照‧‧‧。三、使用執照‧‧‧。四、拆除執照‧‧‧。）書件之次日起，對於自用農舍，應於五日內審查完竣，‧‧‧。」本案既依法建造完成並已於九十年一月十八日申領使用執照在案。（內政部六十六年二月二十八日台內營字第七二三七一一號函：「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」適用地區及都市計畫農業區內興建圍牆等雜項工作物應否請領建築執照）按建築法第七十條：「建築工程完竣後，‧‧‧。其主要構造（查建築法第八條：「本法所稱建築物之主要構造，為基礎、主要樑柱、承重牆壁、樓地板、屋頂之構造。」）、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。‧‧‧。」，若本案未依建築法一次退件通知原告修改（農舍），延宕申領以其興建時間在申領之後六十餘日後之避免災害之防護設施（安全圍牆）、突出基地地面未超過一‧二公尺原因搪塞之。
ｂ、查本案經原告一再催告，被告於九十年一月十八日起，一再以前後不一之函搪塞，經被告鍥而不捨，終於在一百多日後之九十年五月十八日函告：「‧‧‧該農舍擅自增設混凝土擋土牆‧‧‧，明顯與核准之農舍建造執照圖說不符，欠難核發。」原告始有明確之行政處分事由，以供訴願，惟訴願決定，因未至現地。故採信此不實函示，致錯誤判決，乃依法提起行政訴訟。
５、本案爭議實體部分：
ａ、原告於八十八年八月三十一日領建造執照。自興建伊始，一切依法規執行，自申報開工、展期、查驗至施工完竣並於九十年一月十八日申領使用執照在案。
ｂ、為何承辦人於審查建造執照時一切合法，卻於使用執照申領會勘後六十餘日，以所設置之「避免災害之防護設施、突出基地地面未超過一‧二公尺安全圍牆，做題目？」並於申領會勘一百多天期間發函要求，以屬於大型工地高樓層建築物之標準，對本案建築物竣工後申領使用執照停發並取銷本案建造執照，違反內政部八十七年七月二日台內營字第八七七二一八六號函，按中央法規標準法第十八條所稱『處理程序終結』之函示，忽視建築法之公法原則。
ｃ、於原告補齊鋼筋及混凝土等所要求之證明文件，不僅未曾至現場會勘且又一再要求原告所申請之各項證明文件皆應由原告親自簽名蓋章，如有虛假原告即應負一切民﹑刑事責任。與前述同意舍弟簽章切結前後矛盾，再度令人不知所措。
ｄ、試想何以一切按圖施工、申報開工、展期、查驗（歷經三三八天施工查驗期）完竣並送申領使用執照。被告之承辦人先是要求由原先之「附結構技師簽證之結構計算書」及「建築師設計﹑監造簽認」轉而代理人林中雲先生﹑妹婿及舍弟與中壢市市長、政風室主任及中壢市劉邦土代表皆曾參與可茲為證。
ｅ、九十年五月十八日來函中誣指：「‧‧‧該農舍擅自增設混凝土擋土牆，‧‧‧」，按本案申領建照執照前，基地高度如照片所示。依建築法第四十三條：「建築物基地地面，應高出所臨接道路邊界處之路面‧‧‧。」再按內政部營建署八十六年一月十四日營署建字第五○二一七號函：「結論：‧‧‧本部八十五年三月廿五日台內營字第八五○二三五六號函亦有明釋。本案如係因臨接道路高程變化，產生建築基地地面認定之改變，致建築物高度增加，惟各樓層高度及主要構造或位置未變更，不增加面積、不變更建築物設備內容或位置，且符合有關高度之法令限制下，按建築法第三十九條立法意旨，自得依其後段但書規定辦理，免重新辦理變更設計。」
ｆ、圍牆部分：
Ⅰ、依建築技術規則第一章用語定義：第一條：「本編建築技術用語，其他各編得適用，其定義如左：建築面積：建築物外牆中心線或其代替柱中心線以內之最大水平投影面積。但電業單位規定之配電設備及其防護設施、地下層突出基地地面未超過一‧二公尺或遮陽板有三分之二以上為透空者，不計入建築面積；‧‧‧。」
Ⅱ、再依建築法第七十條：「建築工程完竣後，‧‧‧。其主要構造（查建築法第八條：「本法所稱建築物之主要構造，為基礎、主要樑柱、承重牆壁、樓地板、屋頂之構造。」）、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。‧‧‧。」。
Ⅲ、有關農業用地上興建圍牆其申請雜項執照之執行乙案內政部八十九年十二月十二日台八九內營字第八九四七七七四號函：「查行政院農業委員會八十九年十一月二十三日（八九）農企字第八九００一０四０六號函檢送『研商農業發展條例辦理核發農地農用證明相關執行問題』會議紀錄第二案決議（二）有關農業用地上興建圍牆部分：『（1）修法前已興建之農舍圍牆，於法定基層建築面積範圍內，應准予補辦雜項執照後，或依其使用執照上登載已提出圍牆竣工圖，據以辦理查核發給農業用地作農業使用證明。（2）農業用地周邊，原則上不得興建與農業經營無關之圍牆，惟因基於農業經營管理之特殊需要，有須於農業用地周邊興建圍牆，各縣市政府應將其視同農業、畜牧及養殖設施之一部分而併同容許使用申請案辦理。』明示在案。
Ⅳ、是有關農舍之圍牆應以不超過法定基層建築面積範圍為限，至屬農業、畜牧及養殖設施之一部分而併同容許使用辦理可之圍牆，且非屬農業發展條例第八條第三項規定得免申請建築執照者，得檢附農業主管機關核可之文件申請雜項執照。複查，農業用地興建農舍辦法（內政部台九十內營字第0000000中華民國九十年四月二十六日行政院農業委員會農輔字第九００一一六七一八號號令會銜訂定發布），其第十二條明文：「本辦法自發布日施行。」
ｇ、承辦人於九十年二月七日後，即未再至現場勘查且第一次至現場時亦未曾仔細丈量，原告雖一再要求將全部之缺失與不符之處一次告知並退件，俾便原告一次修改完竣，惟承辦人既不一次通知也不退件，對原告央託與承辦人溝通之代表人亦始終含糊其詞。更以在一百多日後，以核發建造執照前已有之地面暨興建安全之防護設施，掩飾其拖延暨違法扣押情事，乃於九十年五月十八日發函告誣指：「‧‧‧該農舍擅自增設混凝土擋土牆，‧‧」，因訴願委員未至現場導致原告訴願遭駁回，故依法提起行政訴訟。
６、原告於法定期間將建築物竣工並申領使照，按建築法第七十條暨內政部六十四年二月十二日台內營字第六二二九一六號函示：「‧‧‧至建築物竣工後使用執照之停發，如無違反同法第七十條第一項及第七十二條之規定要不得任意為之。」玆檢附本案申領建照執照前，基地高度如照片所示。
７、被告代理人曾經庭喻：「請歸還告訴人申請使用執照文件」經當面承諾，事後尚可出爾反爾，至今仍「扣押不歸還」。故請求判決責成被告，本於職責於期限內辦竣。對新建房屋，若合法即應依法發予使用執照；若有缺失亦應按法規辦理。並請撤銷原訴願暨處分機關處分，追究違法失職人員責任。
Ｂ、被告部分：
１、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條定有明文。依首揭法條意旨，行政訴訟之提起，應以行政機關之處分有違法或依法應作為而不作為之情形為要件。
２、本原告申請核發坐落桃園縣中壢市○○段第二三三地號土地上興建之農舍使用執照乙案，因原告之申請案中資料內容及建物本身多數與規定不符，依法無法核發使用執照，被告之承辦人員除於九十年二月七日會勘時當面告知原告代理人，請求原告補正改善外，並將渠申請資料中與法相違部分之相關法律規定，於同年三月二十九日交原告之代理人林中雲轉知原告參考並依法更正，更分別於同年四月三日及同年月二十日兩度發函要求原告更正及改善，然原告均未能依被告之要求履行，是被告實不能依法對原告之申請核發使用執照。況原告上開農舍建物並有擅自增設混凝土擋土牆及圍牆，明顯與原核准之建築執照圖說不符之情事，亦經被告通知改善未果，被告於多次溝通及要求改善不得回應後，始於九十年五月十八日發函通知原告無法核發使用執照之決定。
３、被告所以否准原告使用執照申請之理由，整理略為：
ａ、本件建築房屋雖僅有二層建物，但因原告所建屋頂突出物樓梯間加水塔之高度總和高達五點六公尺，不符合申請當時（民國八十九年十二月二十八日修正前原條文）法令「無昇降機設備之屋頂突出物上高度合計在三公尺以內或屋頂上高度在一點五公尺以內」之規定（參見修正前建築技術規則），不得視作屋頂突出物，應另以一樓層計算，則本件房屋實應視為三層建物，依台灣省建築管理規則第十一條第三項第三款之規定：「三層之鋼筋混凝土構造建築物，樑跨度超過五公尺者，應檢附結構計算書。」，本件房屋之樑跨度即超過五公尺，故而依前開規定，原告有補附結構計算書之必要，然被告公所除以前開信函通知原告補正外，亦曾另於九十年五月二十八日（九０中市都字第二四五七九號）就該超過屋頂突出物高度規定等問題函請原告補正，直到被告於九十年十一月二十二日檢附相關申請文件以本案建築執照逾期作廢為由將相關書類退還原告，原告仍不為補正，依當時法令規定，則被告自無法核發使用執照至明。
雖上開建築技術規則
ｂ、嗣於九十年十二月二十八日修正，將屋頂突出物之高度放寬為六公尺，使原告房屋不再被認定為三層建物，而依兩層建物之規定，在樑距六公尺內無庸提出構計算書，然此為本案終結後所發生之法令變更事由，不能使已逾期作廢之建築執照回復其效用。
ｃ、況原告房屋尚有第二層建物高度高達四點二五公尺，超過法律規定「其餘各層樓層之高度不得超過三點六公尺」規定之事實，就此超過高度之事實，該房屋之容積率依法則應加計樓地板面積，然被告就其竣工圖上原所載之面積卻未加計樓地板面積，此錯誤亦有加以更正之必要（註：此部分面積增加關係房屋造價之計算，與將來房屋稅之徵收有密切關聯），就此被告亦曾於九十年五月二十八日所發上開九０中市都字第二四五七九號函中再度請原告補正，惟原告就此簡單之計算結果亦不肯更正。
ｄ、由上述兩點可知，不論是結構計算書之補正，或竣工圖二樓面積重新計算修正，對原告而言，均為輕而易舉且隨時可以補正之事由，乃原告不願為之，卻又一再要求被告核發使用執照，實屬強人所難。
ｅ、另原告亦應補正本件房屋使用之鋼筋無幅射之證明（附輻射污染建築物事件防範及處理辦法第五條），就此部分原告雖於事後曾補正相關文件，惟渠所補正購買鋼筋之證明書日期不符，係在房屋灌漿之後所為（如原告於八十九年八月三十日買鋼筋、卻早於同年月初三之日已經灌漿），斯時原告所購之鋼筋如何埋入已凝固之水泥當中？可見該證明書所載之鋼筋並非灌漿前已使用之鋼筋，因此不能證明原告灌漿前已使用之鋼筋有無受到幅射污染之事實，則原告就此部分事項所為之補正，不應認為已達補正效果。茍原告於灌漿後始發現疏於備齊鋼筋無幅射證明，亦得於事後以檢測之方式為之，該檢測報告亦可取代鋼筋無幅射等證明，乃原告捨正當之方式不為，竟以開立不實之購買鋼筋單據之方式意圖魚目混珠！就此被告一再給予原告機會補正，原告卻相應不理，則被告如何能依該不實之文件核發使用執照？
ｆ、綜上所述，姑不論本件原告之申請案件中尚有圍牆及曬穀場不符農業發展條例之問題，單就原告房屋違反建築技術規則而未加補正之情形，已足以達拒絕發給使用執照之程度。被告公所承辦人員在承辦整個申請案件過程中，均係按相關規定辦理，並無任何違法或失職之情事，原告申請農舍使用執照之所以未准之原因，乃在原告所建農舍並不符合核發使用執照之規定有以致之，為此被告亦曾敘明上情請求上級機關桃園縣政府釋示，獲相同結論，是被告之處分及被告公所人員承辦上開案件，並無違法或不當之情形，原告不圖改善其建物另為適法之申請，卻提起本件行政訴訟，其訴顯無理由，應予駁回，合先敘明。
４、又原告於起訴狀中所載有諸多與事實不符之情事，茲略述如後：
ａ、原告於事實第一點稱：被告未依法於五日之內核發使用執照云云。然查，原告所引法律，係參照實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第九條之規定，然該條規定係為申請核發「建造執照」所設，並非使用執照，該辦法第十一條規定方為申請使用執照之相關規定，然該規定係「主管建築機關應於十日內派員抽查」，本件原告係於九十年一月十八日提出申請，被告則於九十年二月七日派員會勘，扣除春假及假日，前後並未超過十日處理期限，此有被告於九十年四月二十五日函覆原告九○中市都字第一六二六九號函可稽。
ｂ、又原告訴訟所載渠於九十年四月二十六日申請影印建築執照卷宗資料遭拒遭刁難於云云一事，亦不實在。蓋本所案原告申請核發使用執照期間，雖曾口頭向被告公所承辦人員要求將渠申請書建造執照類影印供渠參考，然因未依規定提出書面申請，與法無據，被告公所之承辦人員乃請原告提出書面申請，並於原告提出書面申請後，隨即於九十年五月九日以九Ο中市都字第二ΟΟ九八號函檢附相關影印資料寄予原告，絕無扣留原告申請文件之事實，更無扣留之必要。
ｃ、次原告書狀內所稱：本案歷經三百多天施工查驗期，更為無的放矢。蓋有關農舍興建依台灣省建築管理規則第十七條規定：得免建築師設計監造或營造業承造，是無庸申報勘驗，被告亦未要求查驗，其施工責任皆由起造人自行負責，因此縱本件農舍興建時有歷經三百天之施工查驗期間之情事，亦顯然與被告無涉，原告將該非屬被告之責任強加被告身上，實屬無稽。
ｄ、另原告復稱：被告公所承辦人員延宕本件申請案一百多天、既不一次通知，也不退件云云。然查，建築法第七十條雖規定有：「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。」，但就其情節不符時並無需退件之規定，且為便民之考量，本件申請既可經通知改進更正，被告又焉可能冒然退件。
ｅ、另就實體而言，原告辯稱渠所建圍牆系早在核發建築執照前已存在云云，並非實在，蓋茍上開圍牆於核發建築執照前即已存在，被告即不可能核發建築執照予原告。退步言之，該圍牆既不在建築圖面上，縱有存在之事實，亦應先拆除再行建屋。就違章建物之處理方法，目前政府之政策係針對兩個方向為之，一是在核發建物使用執照前，即先加以審核，直接要求申請者將違章建物拆除，始同意發照，此種處理方式為事先預防，在發照前杜絕違章建物之產生；對於發照後始搭建違章建物，則以報請拆除之方式為之，此方式為事後之防範。本件被告公所在審核是否核發使用執照時，在表面上看來雖係針對發照之准否，然如上所陳，本件建築基地除建築圖上所載之建物外，是否尚有其他新增或未拆之違章建物存在，亦在被告審核之列，因此就在建物基地範圍內非屬建築圖上所載之建物，被告自有要求原告拆除始核發使用執照之權利，合先敘明。
ｆ、何況本件原告所請求核發之房屋使用執照為農舍之使用執照，並非一般建物之照，是被告公所在審核是否發給農舍使用執照時，除依照一般建築法規之規定應參酌相關農舍建築法規及農業法令之規定，這些相關法規在審核當中應一體不能拆開適用，否則所為發照之行為即可能與法相違。
ｇ、而原告所建圍牆，雖然非屬房屋，然如上所陳，此圍牆依建築法第七及二十八條之規定，亦屬應聲請建築執照工作物之一種，且係建築在本件建築基地上，而被告所核發之使用執照，係就整體所為，對於建築基地上出現與原建築圖面不符之工作物時，自屬被告審核之範圍。舉例而言，倘某甲以一建築基地建築房屋一棟，依其建築設計請妥建，在興建當中甲發現空地仍大，難道就可以任意在原建築旁另建築一非原建築獨立建物嗎？縱甲加蓋新建物之行為依相關建築法規非不可行，然甲亦應申請建築執照及建築圖始得為之，否則主管機關無法就該建築基地上之建物核發使。本件農舍建築亦有相同情形，上開圍牆既係位在建築基地之，而非與本件土之他土地上，且該圍牆為原建築圖面上沒有之雜項工作物，依法並有另外申請項執照之必要，姑不論該圍牆是否合於相關法令限制之規定，縱不違法，原告行申請雜項執照或變更原建築圖使其名符相實，原告捨此不為，被告自無核發使用執照之餘地。綜上所述，原告之訴並無理由，原告不思依正常程序辦理補正或拆除違建，竟透過各種管道以民意代表向被告公所承辦人員施壓及威脅要懲處被告公所承辦人員等不當方式為之，實令被告公所難以接受，被告公所自不能因此違法發放使用執照，謹請鈞院鑒核，賜為判決如答辯聲明，實為德便。
５、如上所陳，被告於會勘時即已將需補齊資料之情事當面告知原告代理人，此期間原告曾透過他人以電話向承辦人員洽詢，被告承辦人員亦向該他人將申請案中不符法律規定應予改善之部份加以說明，但均不為原告所接受。更何況原告所建農舍尚有增設混凝土擋土牆及圍牆等建築執照圖說不符之情形未予拆除，就此被告承辦人員還曾將相關條文影印加螢光筆標記交由原告之代理人交原告以憑辦理，乃原告卻一再透過他人向被告承辦人員施壓，主張其並無不符之處，並無改進更正之意願，被告乃不得不發函表示無法核發使用執照。被告公所承辦人員於辦理本案過程中，既已盡最大之努力提供相關資訊及法律規定供原告考，絕無故意刁難或違法之情事，理 由
一、程序部分：本件原告於九十年十月日起訴時，被告桃園中壢市公所代表人（市長）為乙○○，嗣因乙○○於九十一年二月二十八日任期屆滿，由葉步樑繼任，依法有代表被告進行訴訟行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、原告事實及法律主張之要點：
Ａ、本案事實經過概述：
１、本案原告打算在自己所有之中壢市○○段○○○○號（面積二、二六一平方公尺）之農地上興建自用農舍，而依法向被告機關申請上開農舍之建築執照，被告機關受理申請，並經過審核後，而於八十八年八月三十一日發給原告「八八中市工都字第四一○九七號、八八中市工都農建字第○○三三號」之「（桃園縣中壢市實施區域計劃地區）自用農舍建造執照」（下稱「建築執照」，其上載明「規定竣工期限」為九十年一月二十一日）。
２、原告取得上開建築執照，獲得興建許可以後，隨即開始興建農舍，並於完成後，施作民國（下同）九十年一月十八日向被告申請核發「使用執照」。
３、但被告機關在審查階段，曾與原告發生多次爭執（雙方交涉經過如附件），最後於九十年五月十八日作成九○中市工都字第一九六○三號函之行政處分，以「原告興建之農舍擅自填土增設混凝土擋土牆及圍牆，明顯與核准之建築執照圖說不符」為由，而拒絕原告「核發使用執照」之請求（事後被告機關再於九十年十二十二日作成（九０）中市都字第五四七一二號函，向原告表明前開建築執照期間已屆至，原建築執照即因此而作廢。換言之，原告也不可能再依原來之建築執照來申請使用執照）。
４、此外原告因申請發給使用執照而與被告機關發生爭執後，另曾於九十年四月二十六日向被告機關申請影印系爭農舍建造執照相關資料。但被告機關則於九十年五月二十一日以九○中市工都字第二三二五八號函答覆原告稱：「‧‧‧已以工都字第二○○九八號函檢送在案‧‧‧」。
５、原告則對上開二函示均表不服，而提起訴願，經訴願機關於九十年八月十三日作成九十府法訴字第一三七六六一號訴願決定，而為以下之規制性決定：
ａ、就原告不服九０中市工都字第一九六０三號函所為處分部分，從實體上駁回。
ｂ、就原告不服九０中市工都字第二三二五八號函部分，以被告機關之答覆非屬行政處分，在程序上為訴願不受理之諭知。
Ｂ、在上開事實基礎下，原告提出以下之法律主張：
１、發給「使用執照」部分：
ａ、被告機關在審核過程中，藉故刁難原告，未依建築法第七十條之規定，在檢查以後，就「建物主要構造、室內隔間與建築物主要設備與設計圖不符之處」一次通知修改後再報請查驗。而是分次要求原告補具資料及及修正圖說（例如提供結構技師簽證之結構計算書、鋼筋無輻射證明或混凝土氯離子含量檢測證明以及修正建物圖說之樓層高度等等），迫使原告多次交涉，卻始終無法即時進行改善及修正，因此整個程序的拖延可歸於被告機關。
ｂ、而在原告提出申請以後，卻遭被告機關違法拖延之期間內，上開建築物四週沒有圍牆防護居家安全，所以原告乃在建築物四週（建築基地範圍內）搭建圍牆，不料最後被告機關竟以「原告建築擋土牆及圍牆未申請興建雜項工作物之雜項執照，施作結果『明顯與核准之建築執照圖說不符』」為由，而拒絕發給使用執照，但這樣的拒絕是違反法令的，因為：
Ⅰ、被告機關事前所要求原告補具之資料以及作圖說之修正，事實上都沒有必要，與建築法令上之規定也未必全然符合，只是用作拖延發給使用執照之藉口而已。
Ⅱ、被告機關所指之「新建擋土牆」，是農地原來之田埂，早在原告申請建築執照時，即位於基地上，乃是素地地貌之一部。
Ⅲ、又原告興建圍牆後所圈起之建物基地面積雖然超過建築基地的十分之一，而且興建之始也未申請雜項執照。但是：
⑴、圍牆不是農舍建築物之主體構造，也不是室內隔間，更不是建築物之主要設備，不在建築法第七十條核發使用執照之審查範圍內。
⑵、而內政部與行政院農業委員會會銜訂定之「農業用地興建農舍辦法」
是於九十年四月二十六日發布，依同辦法第十二條之規定，自發布日方施行。而本案圍牆興建在八十九年間，無上開辦法之適用，所以也沒有「農舍最大基層建築面積不得超過耕地面積百分之十」之限制。
⑶、又上開圍牆之興建符合行政院農業委員會八十九年十一月二十三日以
（八九）農企字第八九００一０四０六號函檢送之「研商農業發展條例辦理核發農地農用證明相關執行問題」會議紀錄第二案決議（二）：「有關農業用地上興建圍牆部分：『（1）修法前已興建之農舍圍牆，於法定基層建築面積範圍內，應准予補辦雜項執照後，或依其使用執照上登載已提出圍牆竣工圖，據以辦理查核發給農業用地作農業使用證明。．．．」之規定，應可補辦雜項執照。
２、申請影印卷宗部分：原告依照行政程序法第四十六條之規定，請求影印當初為申請使用執照，而提出之全部文件，但被告機關九十年五月二十一日之九○中市工都字第二三二五八號函復內容，意指已將全部申請文件均退還原告，但這樣的答覆與事實不符，實質上已等於拒絕原告影印之請求，原告當然有權對此拒絕提起行政爭訟，而訴願機關誤以上開函復僅屬「事實通知」，不生「法律效果」，顯然有誤。
三、本院之判斷：
Ａ、本案中由於原告申請影印卷宗，乃是在行政程序中為之，具有程序爭議之特質，故本院爰就此部分之爭議，先為判斷：
１、按人民在行政程序中依行政程序法第四十六條之規定申請複印資料，而遭行政機關拒絕，且該人民為行政程序之當事人時，因為此等申請乃是程序行為之一部，其救濟方式依行政程序法第一百七十四條之規定，原則上僅能適用該條文前段之規定，必須在對「實體決定」聲明不服時一併為之，而不得獨立請求救濟。
２、從此觀點言之，原告此部分請求是否有據，應併同在其實體爭議（即後述之「使用執照發給請求是否有據」一節）中為之。因此就算被告機關上開九○中市工都字第二三二五八號函文內容，隱含著「拒絕原告影印仍留存在其機關內部之相關文件資料」之意圖，但原告也只能主張：「該等程序上之違反，足以造成行政實體決定之錯誤」，而在實體爭議中一併主張。
３、從而訴願機關以上開答覆非屬「行政處分」為由，而為「訴願不受理」之諭知，說理上或許過於簡略（如能指明「行政處分」所指發生「公法上法律效果」，原則上是指「實體法上之法律效果」，不包括「程序法上之法律效果」，則將更為妥適），但其結論仍屬正確，因此訴願決定此部分之規制性決定，於法尚無不合，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。
Ｂ、又在實體法上，本件被告機關拒絕發給原告「使用執照」，於法亦無不合，因此原拒絕處分尚屬合法，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷，並請求被告機關作成發給本案農舍使用執照之行政處分，同樣是於法無據，應予駁回。茲將其理由詳述如下：
１、建築法第七十條第一項規範意旨之探求：
ａ、建築法第七十條第一項規定：「建築工程完竣後，應由申請人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為二十日。」
ｂ、而論其規範意旨乃是考慮到建造執照均有經核定之建築期限，而建築期限之延展復有一定之法令限制，如未能在在期限內完工，則建造執照作廢（建築法第五十三條參照），因此當建築物實際施工完成，如果未能通過檢驗，取得使用執照，在法律上等同於「未完工」，原來之建造執照亦會因期限屆滿作廢，已建造之建築物永無使用可能，不僅是社會資源之浪費，對人民也是莫大之損失。所以在人民申請使用執照時，主管機關必須把待改善之事項，一次完整告知申請人，以便其依指示改善，不許可逐次告知，讓人民在申請流程中疲於奔命，增加不必要之負擔。
ｃ、而在此規範意旨下，有關建築法第七十條第一項之規定內容，應為以下之正確解釋：
Ⅰ、主管機關有義務在查驗後，一次告知使用執照之申請人建築物現狀有那些項目待改善，讓申請人能一次改正，再報請查驗。
Ⅱ、退一步言之，如果主管機關沒有遵守上開一次告知之義務，除了承辦人員之行政責任外，其程序拖延產生之不便，亦應由主管機關自行承當。
Ⅲ、總結以上二項說明，申請人一旦提出申請以後，即使在申請程序中，建築期限已屆至，原來之使用執照申請程序依然有效繫屬，主管機關不能以「建築期限」已屆至予以終局性地駁回，一直要給予改正之機會。
Ⅳ、而主管機關補正之要求應是一種程序中「權宜性」（或「暫時性」）之拒絕，不能對之提起行政救濟，一直要等到下列二種情況後，主管機關才可以為終局性之拒絕，而也只有在此時點後，才有行政爭訟之必要。
⑴主管機關認為補正客觀上已屬不能。
⑵申請人明白拒絕了補正之要求（即表明「主管機關要求補正之內容於法不合，其可以不用補正，仍能取得使用執照」之意思）。
２、本案中被告機關最終作成終局性之拒絕處分，其原因乃是原告明白拒絕補正要求，認為其沒有依被告機關要求進行補正之必要。而被告機關補正要求事項眾多，如果法院審理結果，認為被告機關要求之補正內容全都是違法的，固應為原告有理由之判斷，而命被告機關發給原告使用執照。但當被告機關之眾多補正要求中有一個被認為是合法，而原告又堅決主張拒絕補正，則法院即可為原告無理由之判斷，而勿庸再審查其他補正要求是否合法。
３、而在本案中，被告機關要求之眾多補正事項，其中至少「拆除圍牆」部分是合法之要求，原告卻堅持上開圍牆之搭建為合法，而明白表示拒絕拆除，單憑此點，原處分之合法性即得確認。爰分述如下：
ａ、按建築法第一條明定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」，從以上之規定內容可足，建築法之所打算保護之公共法益絕不是只限於「建築物之結構安全（以及因此而延生之「公共安全」）」一項而已，也包括維護地理景觀及合理規劃公共空間之功能。
ｂ、而建築法第七十條第一項所稱：「查驗．．主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符」一節，乃是以「整個建築基地」所在位置與建築圖說為比對。所以即使基地上有一棟與設計圖完全一致之建築實物，但就在緊鄰處又搭建了其他獨立違章建物，甚至是附屬建物，難道申請人可以向主管機關主張：「合法建物應給予使用執照，違章建物（獨立建物或附屬建物）應另外依法拆除」嗎﹖如果可以如此行事的話，那「開放空間」、「建蔽率」、「容積率」等公共空間之使用規劃目標又如何能達成﹖事實上違章建物之拆除極為耗費社會成本，如果在核發使用執照之始，即發現在同一基地內有新建之違章建物，當然應要求申請使用執照之人先自行將現狀回復為如原來建築圖說所載，以免將來耗費行政資源來拆除。
ｃ、就此原告雖主張：「搭蓋圍牆是因為被機關告拖延領照程序，為了居家安全之故，方在領照（使用執照）以前，先行施作。如果被告機關能按時發照，就不會發生此等爭議，故其可歸責於被告機關」云云，但是：
Ⅰ、依法在未領得「使用執照」以前，興建之建築物即不得使用，原告以上之主張，卻已默認自己違規使用在先（違規使用才有所謂「居家安全之維護」可言）。
Ⅱ、又原告之主張亦意味著；只要「使用執照」一核發，其馬上要違法施作圍牆工作物，因此原告已自行表明有違法之意思存在，不應受到保護。
ｄ、至於原告主張「上開圍牆可以合法施作，不須取得雜項執照，所以圍牆是否存在，均不會影響上開建築實物與圖說相符之判斷」一節，則顯與現行法令有違（理由如下所載），是其此部分主張自非可採。
Ⅰ、於八十九年一月二十六日修正公布，而現有效實施之農業發展條例第八條第三項明定：「農地申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼或鐵絲網搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之建築物，可免申請建築執照。
」依此規定之反面解釋，搭建農舍水泥圍牆，當然需要依建築法之規定，先行申請雜項執照，方得拖作。
Ⅱ、就此原告雖謂：「其圍牆是在上開農業發展條例修正施行前施作，可不受其限制」云云，但是上開條文於八十九年一月二十六日修正公布，而原告則於八十九年一月十八日提出使用執照之申請，相距僅有八日，原告在訴訟中又自承圍牆是申請後百日才搭建（見其九十二年一月十一日行政訴訟補充書續狀（二）第四頁所載），當時新修正之農業發展條例第八條第二項當然已有效實施，原告主張顯有不實。
Ⅲ、又因為原告自始即未申請雜項執照即行興建圍牆，則該圍牆圈圍之範圍「是否受法定基層建築面積百分之十之限制」一節，亦無庸再行考慮。
ｅ、從而被告機關在被告堅持拒絕拆除圍牆之情況下，以「原告興建之農舍擅自增設圍牆，明顯與核准之建築執照圖說不符」為由，而拒絕原告「核發使用執照」請求，即無違誤。
４、至於被告機關其餘拒絕理由是否合法，由於對本案之判斷已不生影響，爰不再逐一述明該等待證事實之調查結果與本院之判斷結論。
５、另原告請求影印卷宗之程序上請求，依上所述，事實上與本案勝負判斷並無關連性，被告機關予以拒絕即使違法，亦對原告之實體權利不生影響，故無再行論斷之必要，爰在此併予敘明之。
Ｃ、最後本院必須附帶說明，在類似本案之情形，如果被告機關能體會原告在交涉過程中之辛勞，一次告知原告相關修正及補正事項。而原告也能仔細瞭解並思考被告機關提供之法律意見，不立即作出拒絕配合之表態，讓案件不要立即進入行政爭訟程序，或許能有更圓滿之處理（建築法令甚為繁瑣，有賴雙方之良好溝通與相互配合），然而原告自始即堅持一切作為合法，讓被告必須做出終局性之拒絕處分，其結果只能完全依法判斷，以致失去協調及讓步之迴旋空間，從勞力及時間成本看來，訴訟勝負對兩造而言，其實均未必有利。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 二 月 十九 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 十九 日
書記官 林麗美