臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五九五一號
原 告 甲○○○○○○訴訟代理人 戊○○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 丙○○
乙○○丁○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十年八月九日台九十訴字第○四四三九八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告為高屏地區煤氣分裝廠業者，經人檢舉於民國（下同）八十八年十一月底至八十九年三月間因中油五度調漲液化石油氣價後，北誼興分裝場聯合南部地區分裝場有集體調漲分裝費用等情事。案經被告調查結果，以高屏地區煤氣分裝場業者包括高發灌裝股份有限公司（以下簡稱高發公司）、益群化工股份有限公司（以下簡稱益群公司）、北誼興業股份有限公司（以下簡稱北誼公司）、欣峰煤氣分裝股份有限公司（以下簡稱欣峰公司）、東儀液化石油氣分裝股份有限公司（以下簡稱東儀公司）、健彰煤氣灌裝行（以下簡稱健彰灌裝行）、新聯企業有限公司（以下簡稱新聯公司）、乾惠工業股份有限公司（以下簡稱乾惠公司）、合上興液化石油氣分裝有限公司（以下簡稱合上興公司）、國匯液化媒氣分裝股份有限公司（以下簡稱國匯公司）、豐宜實業股份有限公司（以下簡稱豐宜公司）、高雄煤氣分裝有限公司（以下簡稱高雄公司）、榮洲實業股份有限公司（以下簡稱榮洲公司）、仕新煤氣分裝有限公司（以下簡稱仕新公司）、南成液化媒氣分裝所（以下簡稱南成分裝所）、旗美煤氣聯合分裝場（以下簡稱旗美分裝場）、英能煤氣灌裝場（以下簡稱英能灌裝場）、鴻利煤氣分裝場（以下簡稱鴻利分裝場）及原告等十九家分裝場業者組成地區性分裝同業聯誼會方式，達成共同協議繳交保證金、聯合調高運裝費用及相互約束不得接受其他瓦斯行之任意變更提氣之合意，以要求下游瓦斯行業者及公會反映末瑞售價，進而調漲運裝費用；該十九家業者就高屏地區之煤氣分裝聯合調高運裝費用、互不搶客戶及限制桶裝瓦斯分銷商選擇提氣自由等不為競爭之相互約束事業活動行為，嚴重影響高屏地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，以九十年一月二十日（九十）公處字第○二三號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處罰鍰新臺幣（下同）四百萬元。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
（一）原告有無參與系爭聯合行為？
（二）被告所為罰鍰處分有無違反禁止過度及公平原則？原告主張：
一、原告並無公平交易法所稱之聯合行為：原告雖曾由羅濟川出席北誼興之聚會，然原告對於該分裝業者之各項聚會之決議並曾表示同意，而於八十九年三月三日之聚會係臨時通知羅濟川，並未經原告代表人鍾耀恭同意，故羅濟川係在會議進行中才臨時被邀出席。而羅濟川非原告之法定代理人，亦未得原告授權，在會議中僅係其個人對該次會議決議無異義，但乃須轉告原告以決定之。被告之陳述紀錄竟謂羅濟川在該會議中表示同意，令原告不勝訝異。則該陳述紀記載羅濟川稱其出席會議有為同意之意思表示，是否確為羅濟川所言，顯有疑義，事涉陳述紀錄內容之真偽，有請調取該次談話錄音錄影帶勘驗以明實情之必要，因此尚不能僅憑被告之陳述紀錄遽原告已參與該聯合行為。
二、退步言之，縱認羅濟川已代表原告同意參與該聚會之決議，然原告實際亦未實施該決議，亦即實際上未有系爭聯合行為：
按依北誼興等業者決議，除各業者應將運裝費用調高至每公斤二元外，另須按每公斤繳交○．二元以為聯誼會之基金，惟原告既未依規繳交該每公斤○．二元之基金，且未配合調漲二元之運裝費用，而自己成本反應略為調漲○．七元至一．
七元不等，此有原告開立予各經來客戶之發票影本可證。況原告雖曾繳交五十萬元，惟事後因不贊同該聯誼會之決議，亦已聲明退出聯誼會，並取回該五十萬元。足證原告確無共同參與實施系爭聯合行為。
三、縱認原告確有違反公平交易法第十四條之行為，被告之處分亦有違誤：依被告之處分書裁罰標準，其罰鍰金額之高低似以各分裝場之瓦斯日灌氣量為基準，對於灌氣量在五百公噸以下之業者如英能灌裝場、鴻利分裝場及旗美分裝場各處一百萬元罰鍰。而對於灌氣量為五百公噸以上者如合上興公司、南成分裝所等分裝場則裁處四百萬元之罰鍰。且此項罰鍰並不以各業者事後是否坦承犯行（如鴻利分裝場、旗美分裝場兩家均否認）及是否繳交基金（如前開業者均已繳基金，惟原告尚未繳納）為其裁罰輕重之標準。
四、罰鍰處分有違「禁止過度」原則：
（一）按立法機關授與裁量權時，行政機關並非即得自由恣意裁量，而應為「合於義務之裁量」，亦即須依其準據及目標作正確之裁量，此外尚應探究行政先例與具體個案之本質是否相同，避免差別待遇或過度處分。
（二）本件業者參與同業聯誼會時，五百噸以下者應繳保證金五十萬元，五百噸以上者，應繳保證金一百萬元。被告對五百噸以下繳交保證金五十萬元之業者，僅科以罰鍰一百萬元；而對五百噸以上繳交保證金一百萬元之業者，始科以四百萬元之罰鍰。原告之灌氣量為五百公噸以下，為被告所肯認，屬營業規模較小者，且亦未配合調漲至二元之金額，更無繳交基金，甚至已退出該聯誼會，並無較同規模或規模較原告為大之鴻利、旗美等分裝場更為不當之惡行，被告裁處原告四百萬元罰鍰，明顯為差別待遇。復未說明其裁罰何以較重之理由，顯亦有違公平及禁止過度原則。被告對原告科以如此不合理之高額罰鍰，令原告無以營生。
被告主張：
一、據被告調查所得事證，足認原告與同案其他被處分人等十九家高屏地區分裝場之行為業已合致聯合行為之構成要件
（一）按原告實際負責分裝場之羅濟川於八十九年九月七日至被告處製作陳述紀錄謂：「高屏地區分裝場業者有多次聚會，這八次聚會，因本人不喜歡合上興與北誼興的請客，有三次聚會未出席（即三月十日、四月二十八日、六月十五日三次），我記得在今年三月三日的北誼興聚會，我於會議進行中才被邀出席．．．我同意配合反映成本調高運裝費用至每公斤二元．．．我們都同意以穩定現有的客戶為優先．．．」，復佐以東儀公司陳述紀錄「今年（八十九年）三月三日在北誼興高雄廠之會議室．．．嘉義縣市、臺南縣市、高雄市、高雄縣、屏東縣（除本公司外，尚有信成羅濟川、新聯蔡董、合上興簡清玉、國匯林正芳．．．出席）」以及仕新公司陳述紀錄「家父經常會帶我出席高屏分裝廠間的聚會．．．我記得各分裝場老闆都會出席，包括國匯林正芳．．．信成羅先生．．．等人都會出席。」足見高屏地區分裝業者間之聚會皆係由各事業負責人參加，原告則係由羅濟川代表出席。原告訴稱未同意出席系爭會議，應屬事後卸責之詞。復依同案其他被處分人證稱系爭會議中高屏地區分裝業者業已達成調漲運裝費用至每公斤二元之合意，被告認定原告與本案其他被處分人藉同業聚會形成相互約束事業活動之合意，違反公平交易法第十四條禁制規定，洵無違誤。
（二）另有關原告質疑羅濟川陳述紀錄內容真實性乙事，按被告製作陳述紀錄均須向陳述人朗讀或交陳述人閱覽，並經陳述人確認陳述係出於自由意志且其內容屬實後方才簽名，此觀陳述紀錄後羅濟川之親筆簽名可證，系爭陳述紀錄之真實性自無庸置疑。
（三）又據本案被處分人提供予被告八十九年一至八月運裝費用變化情形資料顯示，十九家業者中除鴻利分裝廠因位於旗津島、地處一隅、依法須經船運過程，致成本及調漲運裝費用後之售價有所差異外，其餘十八家分裝業者，在三月以前運裝費用售價並不相同，卻於上開聚會後有調漲運裝費用至每公斤二元之一致行為，此觀原告上開陳述紀錄中業已坦承高屏地區分裝同業於八十九年三月間核算運裝價格為每公斤二元，該公司亦同意配合反映成本，調高運裝費用至每公斤二元，以及原告八十九年一至八月運裝費用異動價格資料可證，足見原告之運裝費用自四月起確有配合協議調漲至每公斤二元之情事，原告訴稱未配合調漲費用，顯非事實。
（四）據上，本案在原告未能合理說明其與同案其他被處分人運裝費用為何一致調漲，且僅能以渠等有共同目標及計劃解釋該一致行為時，即已足認渠等間具有聯合行為之意思聯絡。況依上述，本案原告與同案其他被處分人間藉聚會合意調漲運裝費用之事證明確，被告據此予以處分，應無違法不當之處。
（五）至原告稱事後退出聯誼會，以及取回基金費用五十萬元乙事，因屬原告事後配合系爭聯合行為之程度，尚與原告與同案其他被處分人所為有無合致公平交易法第十四條之構成要件無涉，自不能作為原告無參加系爭聯合行為之證據。
二、被告依公平交易法施行細則第三十三條規定，審酌本案一切情狀後，於裁量權範圍內對原告所為之處分，並無違反公平信用原則
（一）按公平交易法第四十一條前段規定「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰．．．」復按同法施行細則第三十三條規定「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」
（二）卷查系爭桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，惟原告與同案其他被處分人等十九家業者，卻透過人為合意方式，強制各業者之售價一致，藉此獲取不當利益，扭曲市場機能之運作，更使下游瓦斯行之成本負擔加重，而有將增加之成本轉嫁一般消費大眾之虞，是原告與同案其他被處分人之聯合行為，足以影響桶裝瓦斯市場機能之正常運作，核已違反公平交易法第十四條之禁制規定，已詳如前述。嗣經考量原告配合從事限制競爭所獲取之違法利益已超過四百萬元罰鍰，原告非本案主導者，且原告之到會配合度尚不差等因素，爰裁處四百萬元罰鍰。被告所為之處分業已審酌系爭個案相關情狀，並無逾越上開裁量規定之範圍，原處分並無原告訴稱違背公平信用原則之情事。
理 由
一、按事業不得為聯合行為，為行為時公平交易法第十四條前段所規定，而所稱聯合行為，依同法第七條規定，係指事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為。次按「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」為行為時同法施行細則第五條第一項所明定。又公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，復為同法第四十一條前段所規定。
二、本件被告以原告為北誼興分裝場聯合南部地區之高屏地區煤氣分裝廠業者，經人檢舉於八十八年十一月底至八十九年三月間因中油五度調漲液化石油氣價後，北誼興分裝場聯合南部地區分裝場有集體調漲分裝費用等情事。案經被告調查結果以高屏地區煤氣分裝場業者包括原告等十九家分裝場業者在家用液化石油氣垂直銷售體系均同屬分裝廠階層，為同一水平銷售層級，復因高屏地區之大運裝成本，與其他區域之差距而自然形成同一地理市場，且上開十九家業者均立足於高屏地區，為同一地理市場具水平競爭關係之事業，該當聯合行為之主體要件；其等組成地區性分裝同業聯誼會方式，達成共同協議繳交保證金、聯合調高運裝費用及相互約束不得接受其他瓦斯行之任意變更提氣之合意，以要求下游瓦斯行業者及公會反映末瑞售價，進而調漲運裝費用；該十九家業者就高屏地區之煤氣分裝聯合調高運裝費用、互不搶客戶及限制桶裝瓦斯分銷商選擇提氣自由等不為競爭之相互約束事業活動行為，嚴重影響高屏地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反公平交易法第十四條之規定，依同法第四十一條前段規定，處分命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處罰鍰四百萬元，核無不合。原告不服，主張如事實欄所載。本件所應審究之爭點為原告有無參與系爭聯合行為及被告所為罰鍰處分有無違反禁止過度及公平原則？
三、原告有參與系爭聯合行為：
（一）經查羅濟川係原告分裝場實際負責人，有被告八十九年九月七日製作之陳述紀錄陳述人基本資料職業欄記載可稽，參以羅濟川於被告調查中，對於原告分裝場業務情況之熟稔，並供陳略以「高屏地區分裝場業者有多次聚會，這八次聚會，因本人不喜歡合上興與北誼興的請客，有三次聚會未出席（即三月十日、四月二十八日、六月十五日三次），我記得在今年三月三日的北誼興聚會，我於會議進行中才被邀出席」、「本公司規模較小，於五月中旬繳交五十萬元互助基金」、「我同意配合反映成本調高運裝費用至每公斤二元」、「我們都同意以穩定現有的客戶為優先」等情；再參以東儀公司陳述紀錄「今年（八十九年）三月三日在北誼興高雄廠之會議室．．．嘉義縣市、臺南縣市、高雄市、高雄縣、屏東縣（除本公司外，尚有信成羅濟川．．．出席）」以及仕新公司陳述紀錄「家父經常會帶我出席高屏分裝廠間的聚會．．．我記得各分裝場老闆都會出席，包括‧‧‧信成羅先生‧‧‧等人都會出席。」足見高屏地區分裝業者間之聚會皆係由各事業負責人參加，自堪認羅濟川係代表原告出席，是原告所稱未同意羅濟川出席會議一節，系屬事後卸責之詞，要無可採。
（二）原告雖稱其實際上未實施系爭聯合行為，惟查依羅濟川提出被告之客戶資料所載，原告確有自八十九年四月起將部分客戶之運裝費依照上開共同協議聯合調高至每公斤二元之事實，有該客戶資料表附卷可參，並已依合議繳納互助基金五十萬元，足認其業已實施聯合行為。至所稱已退出聯誼會，及已取回互助基金費用五十萬元一節，係屬事後行為，不影響於實施系爭聯合行為之成立。
四、被告所為罰鍰處分於法並無違誤：
（一）按公平交易法第四十一條前段規定「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰．．．」復按行為時公平交易法施行細則第三十三條規定「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」
（二）經查系爭桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，惟原告與同案其他被處分人等十九家業者，未向被告提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以反映成本為名聯合調漲運裝費用，損及為數眾多之瓦斯行及廣大數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，原告與同案其他被處分人所為業已合致公平交易法聯合行為之構成要件。次查，原告未從事聯合行為前之運裝費用原在每公斤○．五元至○．八元之間，參與聯合行為後，自八十九年四月起，平均每公斤調漲一．三五元，以原告每月灌氣數量約四八○噸計算，其參與系爭聯合行為可預期獲得之利益，估算至八十九年底（被告於九十年一月為處分）約六百萬元；另審酌原告配合調查之程度等因素，被告依法行使其裁量權，處以四百萬元罰鍰，經核其裁量並無逾越權限或濫用權力情事，於法並無違誤。被告既已針對本案各被處分人之不同情形予以考量，原告僅以提氣量計算即謂原處分與比例原則乖離，忽略其與同案其他被處分人間違法情節之不同，洵無可採。
五、從而，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦然不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 劉介中法 官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十九 日
書記官 楊子鋒