臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第五九八六號
原 告 甲○○訴訟代理人 康勝男 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 葉昭雄（局長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因土地徵收補償事件，原告不服交通部中華民國九十年八月二十八日交訴九十字第四○三二二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、原告所有坐落桃園縣桃園市○○○段○○○○號土地，係位於桃園市○市○○道路路段，面積一百六十一平方公尺，為既成道路，於民國（下同）五十一年間由前台灣省公共工程局（即原台灣省住都處）負責施工闢為桃園市○○路○段（即台四線）供公眾通行使用。
Ｂ、該系爭土地於六十六年間曾由原告出具土地同意使用承諾書予桃園鎮公所（桃園市公所之前身），同意無償永久上開土地作為道路使用。故桃園市公所未辦理徵收，俟該路段道路依都市計畫寬度興闢完成並改為省道後，基於省、縣○鄉道道路管理權責之劃分，乃移交當時台灣省交通處公路局接養（按該局於八十八年七月一日因精省改隸直屬交通部，並於「交通部公路總局組織條例」九十一年一月二十一日公布，由行政院核定自九十一年一月卅日施行後，機關全銜更名為「交通部公路總局」。）
Ｃ、原告於九十年四月十三日向交通部公路局（即被告之前身）申請徵收系爭土地，經該局函轉被告所屬第一區養護工程處辦理，該處乃作成九十年四月二十四日（九○）一工用字第九○○七九五九號函回覆原告，該函意旨略為：
１、七十七年公路局○○○區○○道公共設施保留地取得作業時，奉台灣省政府函示：「已依都市計劃興闢完成之既成道路不列入本次取得範圍」。系爭土地為「道」地目既成道路，故未列入徵收補償對象。
２、「道」地目既成道路未辦理徵收補償者，屬全國性通案，所需經費龐大，非被告所能負擔，被告並擬採逐年編列預算解決方式，陳報中央籌措財源，俟經費專案核撥後，即憑辦理徵收補償事宜。
Ｄ、原告不服上開函覆，乃向交通部訴願，經該部作成九十年八月二十八日交訴九十字第四○三二二號訴願決定書，駁回原告之訴願，原告於收受訴願決定書後，猶未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。
二、兩造訴訟上之聲明：
Ａ、原告部分：
１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
２、被告應就原告所有坐落桃園縣桃園市○○○段○○○○號土地全部辦理徵收，並依法發放徵收補償費。
Ｂ、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告方面：
１、訴願決定意旨無非以日據時期既成道路尚未徵收補償者眾多，係屬全國通案性問題，為期公平仍需俟全盤財務規劃明確後，方可辦理徵收補償；被告限於經費短絀，已積極清查並擬具既成道路之取得計劃函報該部陳轉行政院核定，研議自九十一年度開始分十五年編列預算逐步予以解決，因認原告之申請無理由，原處分予以駁回洵無違誤云云。
２、惟按「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。行政院中華民國六十七年七月十四日台六十七內字第六三０一號函及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二０七二號函與前述意旨不符部分，應不再援用」為司法院釋字四○○號解釋意旨所揭。
３、與原告所有系爭土地鄰近之第三人林清江等、巫陳月英、江武雄、郭健章等人所有之坐落桃園市○路段一七七一、一七七一─二○、一七七一─一八、同市○○段二○○、二○一、二○五、二○六及二○八地號土地，均為同時由前台灣省住都局於民國五十一年間施工闢為台四線道路使用，（即桃園市○○路○段及與之銜接之桃園市○○路）然該林清江所有上開一七七一土地應有部分於六十五年十月六日、林文清等人（同為一七七一地號應有部分）於八十一年四月十七日、巫陳月英、江武雄於七十年一月二十日、郭健章等人於八十年二月六日分別經桃園市公所、前台灣省交通處公路局完成徵收，此有各該土地謄本可按，揆之上揭司法院解釋，被告機關亦應予以徵收，始符平等原則，原決定以既成道路未徵收者眾多，被告經費短絀，為期公平起見需俟全盤財務規劃後方可辦理徵收，實無足取。
４、對被告答辯意見之反駁：
ａ、台灣省政府七十七年七月十九日七七府建四字第一五○三七四號函所據者為行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函，但上開函釋已經司法院釋字四○○號解釋揭示與憲法十五條之規定意旨不符，應不再援用，被告仍奉之為拒辦徵收，實屬無理，更何況原告所有系爭土地於闢建道路時並非既成道路，僅係闢建道路時即其後辦理徵收漏未徵收而已。此外，該號解釋已揭示該解釋得據為「請求徵收之權利」，而原告所有系爭土地與一般既成道路不能同視，因五十一年闢建時及其後鄰近同路段土地未經辦理徵收有違人民財產權應予保障及平等原則，業如前述司法院釋字第四○○號解釋所示，詎被告竟摘取解釋意旨無關緊要之部分，置「大法官所為之解釋得諭知有關機關執行，並得確定執行之種類及方法。」（司法院大法官審理案件法第十七條第二項）及行政訴訟法等之規定於不顧，一面謂司法院釋字第四○○號解釋不得據為請求徵收之基礎，復引土地徵收條例第三條、第十一條之「得」字據為搪塞之理由，另一面復謂其已依解釋擬具徵收方案云云，無異以自己之矛，攻自己之盾，亦無足取。矧如被告所言，其已擬妥分十五年徵收既成道路用地之計畫，則就系爭非既成道路用地予以優先辦理徵收，對政府財源亦不致發生任何影響，乃被告又以政府無財據為拒絕徵收之緣由，更無足取。
ｂ、次按「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。‧‧‧行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函‧‧‧及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函‧‧‧與前述意旨不符部分，應不再援用」為司法院釋字四○○號所揭櫫；本件第三人郭健章等人所共有桃園市○○段二００、二０一、二０五、二０六及二０八等地號土地、林清江等所有坐落桃園市○路段一七七一、一七七一─一八、一七七一─二０等地號土地，業經徵收，二００、二０一、二０五、二０六及二０八等地號屬桃園市○○路段，一七七一、一七七一─一八、一七七一─二０地號屬同市○○路○段，一七七一地號土地則屬同市○○路○段與介壽路交叉口，且三民路與介壽路同屬省台四線，亦為被告所自認，而系爭土地亦屬同市○○路○段，是以揆知上述解釋意旨，被告應就系爭土地予以辦理徵收，始與平等原則無違，從而被告所謂上述第三人所有土地與系爭土地不屬同一計劃路段、部分為桃園市公所辦理徵收其得暫不列入徵收取得範圍、經費短絀及茍給付原告地價補償有違平等原則，實無足取。
ｃ、系爭土地係於五十一年間經台灣省住都局闢為道路，業如上述，為被告所不爭執，其後仍繼續課徵田賦，至六十六年間始出具永久使用同意書乃為申請地價稅及田賦減免之用，出具同意書時距闢為道路使用已有十五年之久，此有因公使用土地地價稅及田賦減免申請書影本可稽，且無償使用僅係民法上之借貸不收取租金並非贈與，應無庸疑，否則系爭土地怎會現仍為原告所有。現被告一面以之據為拒絕辦理徵收之緣由，另一面又稱其已擬定徵收取得計畫辦理徵收，亦至矛盾。
ｄ、原告已不再請求被告發放補償，被告所謂依現行土地徵收條例之規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人，以協調方式取得，‧‧‧。本件並無徵收處分之存在，則兩造問並無發生財產上給付之公法上原因。又司法院釋字第四○○號解釋明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即「應依實定法之規定辦理徵給予補償」而非謂「國家應依本號解釋辦理補償」，足證該號解釋並非可作為國家請求給付之公法上原因云云，亦屬無據。
Ｂ、被告方面：
１、系爭土地曾經原告出具土地同意使用承諾書（同意無償永久作為道路使用）予桃園鎮公所，故非被告強行佔用。
２、系爭土地係位於已依都市計畫寬度興闢完成使用路段之既成道路土地，依原省府七十七年七月十九日七七府建四字第一五０三七四號函轉「台灣省執行都市計畫公共設施保留地取得方案」工作會報第六次會議記錄決議：「已依都市計畫寬度興闢使用之既成既成道路不列入本次取得範圍。」故未列入七十七年間辦理「加速都市計畫公共設施保留地取得財物計畫」範疇內徵收。
３、依現行土地徵收條例之規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人，以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關現內政部核准後。主管機關應即公告，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力，此觀該條例規定自明，因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並且核准為前提，亦即必須已經徵收土地方有補償可言，而本件並無徵收處分之存在，則兩造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因。又司法院釋字第四○○號解釋明言『國家應依法律之規定辦理徵收給予補償』，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂『國家應依本解釋辦理補償』，足證該解僅為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求給付之公法上原因。
４、基於目前公路局經管公路系統中之私有既成道路土地尚未依法辦理徵收補償者眾多，係屬全國性通案問題且所需補償經費龐大，雖經司法院釋字第四００號解釋，私有既成道路土地，應依法律之規定辦理徵收給予補償，但各級政府如因經費困難，不能對道路全面徵收補償時，有關機關應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。公路局因受限經費短絀，不能僅就原告系爭之土地單獨籌列經費依法辦理徵收給予補償，以維乎其公平性，且被告已積極○○○區○○○道路土地面積及所需徵收補償費，並已多次擬具既成道路之取得計畫陳報上級機關核辦，並曾試列九十一年度公共建設計畫個別計畫預算，以九十年二月十三日（九○）路規計第0000000號函報上級審議，惟因目前中央政府財政困難，無法容納是項經費，該項預算業經遭全數刪除。而被告僅為省道用地管理機關，有關既成道路土地徵收補償事，宜俟中央籌妥專案經費並核撥執行單位（被告）後，始得依法辦理徵收補償等事宜。
５、另原告主張所有系爭土地鄰近之第三人等所共有之坐落桃園市○路段一七七
一、一七七一─一八、一七七一─二０及桃園市○○段二００、二０一、二０五、二０六及二０八等筆地號土地有辦理徵收乙節，經查中路段一七七一─一八、一七七一─二０地號土地，係由桃園市公所於六十九年間辦理徵收；而一七七一地號土地係位於三民路與介壽路交叉路口用地，因尚未依都市計畫寬度拓寬完成而依法徵收補償之土地；另桃園市○○段二００、二０一、二０五、二０六及二０八等筆地號土地係辦理省道台四線經八德大湳都市計畫第二期第三年公共設施保留地依法徵收給予補償之土地，與系爭土地非屬同一計畫路段，且八德大湳都市計畫寬度為二十公尺，而實際路寬為十九公尺，尚未依都市計畫寬度拓寬完成，故依頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」依法辦理徵收補償，與系爭土地所在道路已依都市計畫寬度興闢完成使用之既成道路情形不同，兩者不能相提並論。
６、對原告各項主張之反駁：
ａ、原告上述理由謂台灣省政府七十七年七月十九日七七府建四字第一五○三七四號函所據者為行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函應不再援用，被告仍奉之為拒辦徵收所據云云。惟被告是依據七十七年間辦理「加速都市計畫公共設施保留地取得財務計畫」之決策，而決定緩辦徵收。然自司法院釋字第四○○號解釋前開行政院函不再援用後，被告即已依該四○○號解釋積極○○○區○○○道路土地面積及所需經費，並擬具既成道路之取得計畫報請上級機關核辦，並曾試列九十一年度公共建設計畫個別計畫預算（詳如前述），是被告並無行政處分之不當或違誤，原告所云與事實不符。
ｂ、另司法院釋字第四○○號解釋敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅為國家立法及施政指針，並非可作為訴請徵收之依據。復依現行土地徵收條例第三、第十一等條之規定自明，國家基於公益之需要，「得」徵收私有土地，需用土地人於申請徵收前應先以協議價購或以其他方式取得，協議不成時始得申請徵收，是徵收係國家基於公益需要所不得不然行使之公權力，並非原告得依法訴請辦理者，其訴之聲明第一項請求即為無理由。
ｃ、原告主張所有系爭土地鄰近之第三人等所共有之坐落桃園市○路段一七七
一、一七七一─一八、一七七一─二０及桃園市○○段二００、二０一、二０五、二０六及二０八等筆地號土地有辦理徵收乙節，經查中路段一七七一─一八、一七七一─二０地號土地，係由桃園市公所於六十九年間辦理徵收；而一七七一地號係位於三民路與介壽路交叉路口用地，因尚未依都市計畫寬度拓寬完成而依法徵收補償之土地；另桃園市○○段二００、二０一、二０五、二０六及二０八等筆地號土地，係辦理省道台四線經八德大湳都市計畫第二期第三年公共設施保留地依法徵收補償之土地，與系爭土地非屬同一計畫路段，且八德大湳都市計畫寬度為二十公尺，而實際路寬為十九公尺，尚未依都市計畫寬度拓寬完成，故依行政院頒布之「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」依法辦理徵收取得，與系爭土地所在道路已依都市計畫寬度興闢完成使用之既成道路情形不同，兩者不能相提並論，並未違背平等原則。
理 由
一、程序部分：本件原告於九十年十月十七日起訴時，被告機關代表人（局長）為梁樾，嗣因梁樾於九十一年七月二十五日離職，由葉昭雄繼任，依法有代表被告進行訴訟行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、實體部分：
Ａ、兩造爭執之要點：
１、原告所有坐落桃園縣桃園市○○○段○○○○號土地，係桃園市○市○○道路路段，為既成道路，前經台灣省公共工程局闢為桃園市○○路○段（即台四線）供公眾通行使用，嗣基於省、縣○鄉道道路管理權責之劃分，乃移交當時台灣省交通處公路局接養。原告於九十年四月十三日向交通部公路局（即被告之前身）申請徵收系爭土地，經該局函覆表示系爭土地為「道」地目既成道路，故未列入徵收補償對象，且被告擬採逐年編列預算解決方式，，俟經費核撥後，即辦理徵收補償。
２、原告認為基於以下理由，被告應該辦理系爭土地徵收補償：
ａ、被告據為暫緩徵收之台灣省政府七十七年七月十九日七七府建四字第一五○三七四號函係依據行政院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函，而該行政院函已經司法院釋字第四○○號解釋揭示與憲法十五條之規定意旨不符，應不再援用。
ｂ、系爭土地於民國五十一年間經闢為道路，其後仍繼續課徵田賦，至六十六年間原告出具永久使用同意書乃為申請地價稅及田賦減免之用，並非供被告永久使用而毋庸徵收。
ｃ、司法院釋字第四○○號解釋謂：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」，則該解釋自得作為人民「請求徵收權利」之依據。
ｄ、系爭土地鄰近之第三人林清江等、巫陳月英、江武雄、郭健章等人所有之土地，均為同時由前台灣省住都局於五十一年間施工闢為台四線道路使用，分別經桃園市公所、前台灣省交通處公路局完成徵收，揆之上揭司法院解釋，被告機關亦應予以徵收，始符平等原則，被告以既成道路未徵收者眾多，被告經費短絀，為期公平起見需俟全盤財務規劃後方可辦理徵收，實無足取。
３、被告則基於以下理由否定原告之主張：
ａ、系爭土地屬於「已依都市計畫寬度興闢使用之既成既成道路」，故未列入七十七年間徵收計畫內徵收。
ｂ、徵收補償地價之發放，以需用土地人申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地方有補償可言，本件並無徵收處分之存在，兩造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因。
ｃ、司法院釋字第四○○號解釋明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂『國家應依本解釋辦理補償』，足證該解僅為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求給付之公法上原因。
ｄ、目前公路局公路系統中之既成道路土地尚未徵收補償者眾多，係屬全國性通案問題且所需補償經費龐大，被告因受限經費短絀，不能僅就原告系爭之土地單獨籌列經費辦理徵收給予補償，以維乎其公平性，且被告已積極○○○區○○○道路土地面積及所需徵收補償費，並擬具既成道路之取得計畫陳報上級機關核辦。因被告僅為省道用地管理機關，有關既成道路土地徵收補償事，宜俟經費核撥後，始得依法辦理徵收補償等事宜。
ｅ、原告主張所有系爭土地鄰近之第三人等所共有之土地與系爭土地非屬同一計畫路段，且諸此所在之路段尚未依都市計畫寬度拓寬完成，故依法辦理徵收補償，與系爭土地所在道路已依都市計畫寬度興闢完成使用之既成道路情形不同。
４、本院認為，綜觀兩造主張，本件應予審酌之爭點包括：
ａ、被告九十年四月二十四日（九○）一工用字第九○○七九五九號函是否構成行政處分，原告訴請撤銷該函及訴願決定是否有理由？
ｂ、被告是否具備本案之當事人適格？
ｃ、司法院釋字第四○○號是否可作為請求徵收土地並予補償之根據？
ｄ、原告是否可援引平等原則作為請求徵收補償之根據？
Ｂ、本院之判斷：
１、被告所為九十年四月二十四日（九○）一工用字第九○○七九五九號函是否為行政處分：
ａ、按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項，訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。
ｂ、查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為系爭土地行政區劃上所屬之桃園縣政府，而被告僅係居於「需用土地人」之法律地位而已。
ｃ、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。從而，被告既非核准徵收之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
２、被告當事人適格是否欠缺：被告前揭函覆並非行政處分，已如前述。惟縱認被告所為上開函復之性質，係屬行政處分，然按土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等規定，本件徵收核准機關為內政部，補償機關為桃園縣政府，被告之地位僅屬需用土地人之間，兩造間並不存在法律關係（至於人民是否具有請求補償機關作成補償處分或發放補償金之權利，詳見後述）。則原告逕以需用土地人為被告，對之提起本件之訴，被告適格自有欠缺。
３、請求徵收土地並予補償部分：
ａ、原告所有系爭土地，目前為桃園市○市○○道路路段，目前闢為桃園市○○路○段（即台四線），迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執，堪信為真實。本件所應審究者，為原告可否依行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分及原告可否依據司法院釋字第四○○號解釋請求被告給付徵收補償費之問題。茲分述如次：
Ⅰ、按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
Ⅱ、其次，關於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：
「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。則原告提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法難謂妥適。
Ⅲ、縱認原告有請求被告就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為桃園縣政府，已如前述，被告並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，係屬被告當事人不適格。原告依行政訴訟法第五條規定，請求被告對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。
Ⅳ、末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。且縱已有核准徵收處分存在者，其發給徵收補償費之機關，亦為桃園縣政府，既如上述。則原告逕以非徵收補償主管機關之交通部公路總局為被告，對之訴請發給徵收補償費，亦非有據。
Ⅵ、至於土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解尚非一致，然參酌現行土地徵收條例第第二十條第三項：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院釋字第一一○號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，乃採取「徵收失效說」，而不採「請求權發生說」，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，併此敍明。
ｂ 、原告得否以平等原則為依據，請求被告徵收系爭土地：
Ⅰ、茲查，憲法第七條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字第二一一號、第四一二號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，惟其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及於另一與平等權相結合之基本權的問題。
Ⅱ、又如前所述，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，且司法院釋字第四○○號解釋僅係為國家立法及施政之措施，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎，本院亦已說明。
Ⅲ、因此本件原告對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則原告謂在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，而以平等原則為徵收請求權之依據，請求判命被告應徵收系爭土地，自屬無理由。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 九 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 九 日
書記官 林麗美