臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六○○八號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○右 四 人訴訟代理人 周 群 律師
周仕傑 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 朱立倫縣長）訴訟代理人 謝清傑 律師右當事人間因土地徵收事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、本件原告所有坐落桃園縣○○鄉○○○段大坑小段第三００─十三地號、第三００─十四地號、第三００─十五地號、第三００─十六地號四筆土地（民國八十年二月十二日分割前，編定為同小段第三○○地號及第三００─十二地號），位於民國（下同）五十九年發布實施之林口特定區主要計畫區範圍內，該計畫於七十五年進行第一次通盤檢討並發布實施。上開土地被劃歸為「保護區」來進行使用管制。
Ｂ、然而因上址附近原設有大坑國小，該國小所坐落之土地又被劃歸「保護區」，以致既有學校增建教舍時無法取得建照，使老舊教室無法改建，因此被告乃於七十三年元月專案辦理個案變更，並於七十三年七月十七日由台灣省政府發布實施林口特定區計畫，而將原告上開四筆土地從原來之「保護區」改列為「學校用地」來進行使用規劃及管制。
Ｃ、前述林口特定區計畫於八十一年間進行第二次通盤檢討，並於八十九年十一月六日公告實施，其中大坑國小用地因屬已興建使用中之學校用地，故仍維持原計畫，原告乃於八十二年間數次向監察院、台灣省政府以及被告，以系爭土地不適宜作為「學校用地」、大坑國小學生人數逐年減少無需如此廣大校地、以及國家延宕不予徵收系爭公用預定地為理由，陳情撤銷學校用地，然至原告起訴時，系爭土地仍屬學校用地，且尚未徵收補償。
Ｄ、原告於九十年七月六日再向被告提起訴願，請求撤銷系爭土地作為學校預定地，以免其權益繼續遭受損害，被告則以陳情案件處理，原告則以前述訴願案向被告提出逾三個月，仍未見回復，乃於同年十月十八日向本院提起行政訴訟。
二、兩造訴訟上之聲明：
Ａ、原告部分：求為判決撤銷系爭土地作為學校預定地。
Ｂ、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告部分：
１、系爭土地作為學校預定地已超過十二年十個月，國家有關機關未依都市計畫法第二十六條每五年通盤檢討一次，而大坑國小自七十七年一月十九日至今既未徵收系爭土地建築教室，現有教室僅實際使用六間，學生人數亦僅二二○人，實毋庸徵收系爭土地作為教室。
２、系爭土地長期設定為學校預定地，致使原告等權益嚴重受損，故請求撤銷該設定，以免權益繼續受損。
３、對被告答辯意旨之反駁：
ａ、有關訴願程序適法性部分：
Ⅰ、依據訴願法第六十二條之規定：「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於二十日內補正。」，同法第十四條之規定，訴願得向原行政處分機關或受理訴願機關為之，原告前向原處分機關提起訴願，並繕具訴願書，原告所提出之訴願書，以其名稱即可知原告係提出訴願，其中雖曾使用「陳情」等用語，然該訴願書係呈送給被告機關之訴願審議委員會，顯見原告之用意係提出訴願無疑。
Ⅱ、原告所提出之訴願書縱與訴願法第五十六條所定之格式未能完全相符，然其既非不能補正之事項，則被告機關自應定二十日之相當期間內命原告進行補正，然被告機關縱任原告所提出之訴願與訴願法之規定未完全相符，卻也未命原告進行補正，顯見從被告機關之立場認為該訴願所提出之內容已符合法令之要求。
Ⅲ、訴願法第六十二條之規定便是立法者考慮為便於一般民眾提出訴願，然其並非精通法律之人，對法令所要求之程式與要件往往無法完全瞭解與遵守，故特意放寬規定，並設立得補正之規定，且係要求受理訴願之機關主動通知訴願人補正，今被告機關既未命訴願人進行補正之程序，即不得於本訴中主張原告之訴願不符法定之要件，將該不利益歸諸於原告。
ｂ、系爭土地作為學校預定地基於以下理由應予撤銷：
Ⅰ、依據六十二年九月六日修正公布之都市計畫法第五十條第一項規定：「公共設施保留地在六十二年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正之日起十年內取得之，但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之，其延長期間至多五年，逾期不徵收視為撤銷，本法修正公布後，依本法指定之公共設施保留地，其取得期限應依前項規定辦理，並自指定之日起算。」。按系爭土地相關之林口特定區主要計畫於五十九年擬定發佈實施並劃定系爭土地為公共設施保留地（機關用地），然依六十二年修正後都市計畫法第五十條規定，係應自都市計畫法修正公布（六十二年九月六日）之日起十年內取得，且有特殊情形，經上級政府之核准，得延長至多五年，逾期仍不徵收，應視為撤銷。本案系爭土地經指定為公共設施保留地，至今已長達二十餘年，經未見被告機關依法辦理徵收，依據前述之規定，其徵收應已視為撤銷無疑。
Ⅱ、更查被告稱：「大坑國小為已興建使用中學校用地，其面積零點八三０七公頃上低於通盤檢討每校之標準面積，故不宜撤銷學校預定地之徵收」云云。然查大坑國小位於高速公路旁偏遠山邊之位置，附近居住之人口外流嚴重，大坑國小每年入學之學童均逐漸減少中，目前僅有學生約為兩百三十名，平均約可分成六至七班，平均每年級一班，且大坑國小目前有教室二十二間以，足供使用還有剩餘，大坑國小校方甚至將其中一部份校地做為教職員之停車場，顯見並無徵收原告土地之必要。
Ⅲ、另一方面附近龜山鄉南上村亦將成立南美國小，並將於本學期進行招生，南美國小共設置約五十餘間教室，規模遠大於大坑國小，以招收附近南上村及附近學區之學童，而目前大坑國小之學生勢必因為南美國小之設立與學區之劃分而進入南美國小就讀，大坑國小之學生勢必更形減少，根本沒有徵收原告所有系爭土地之需要。
Ⅳ、又被告答辯稱大坑國小之聯外道路因系爭土地暫緩徵收故寬僅約四至五米，影響師生出入安全至鉅，另一方面又稱為減少民怨，所以暫緩徵收系爭土地，兩者顯然相互矛盾，且大坑國小之聯外道路原本極為寬敞，係因大坑國小擅自於道路兩旁興建七吋高、七吋寬之水泥護欄，導致原有之路面減縮，然仍可供大型交通車出入，顯見被告機關答辯主張必須徵收原告所有之系爭土地以便師生出入一點與事實不符。
Ｂ、被告部分：
１、就原告於九十年七月六日向被告提起訴願，而內政部逾期未決定部分：
ａ、訴願為要式行為，依訴願法第五十六條規定：「訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章：一、訴願人之姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。二、有訴願代理人者，其姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。三、原處分機關。四、訴願請求事項。五、訴願之事實及理由。六、收受或知悉行政處分之年、月、日。七、受理訴願之機關。八、證據。其為文書者，應添具繕本或影本。九、年、月、日（第一項）。訴願應附原行政處分書影本（第二項）。依第二條第一項規定提起訴願者，第一項第三款、第六款所列事項，載明應為行政處分之機關、提出申請之年、月、日，並附原申請書之影本及受理申請機關收受證明（第三項）」。
ｂ、原告等逕稱之訴願書，非具前開法定要件，故被告係以陳情案件處理，本案非原告等稱之訴願書。
２、有關撤銷學校預定地部分：
ａ、原告所指其等所有坐落桃園縣○○鄉○○○段大坑小段三００等地號土地被編入林口特定區大坑國小預定地不當，且經監察院調查後提出糾正，並請撤銷部分。查台灣省政府於七十七年十月十八日七七府住都字第七七八九七號函將本案查處情形函覆監察院，其內容略以：「該特定計畫係由被告住宅及都市發展局依照政府有關法令規定規劃辦理，按法定程序公布實施，經查其辦理過程未發現有違法失當之事證」在案。且台灣省政府住宅及都市發展局於七十九年三月二十三日七九住都市字第一二三八五號函知原告其陳情案已錄案供林口特定區計畫（第二次通盤檢討）參考。故本案雖經監察院函請台灣省政府查處，省政府亦完成調查，並無違法失當之情事。
ｂ、而原告所陳監察院就本案提出糾正，且明確指系爭土地不宜作為學校用地，非屬事實。另台灣省政府於八十二年二月二十六日八二府住都字第一四０六０號函覆監察院本案土地列入該校預定地之查處結果，其辦理經過如左，略以：
Ⅰ、林口特定區主要計畫於五十九年擬定發布實施，該計畫第一次通盤檢討於民國七十五年發布實施。本案大坑國小以原主要計畫係屬保護區，因鑑於林口特定區內有許多為於保護區、海濱遊憩區內之既有學校為增建教舍無法取得建照，而致老舊教室無法改建，因此被告特於七十三年元月專案辦理個案變更，以改善上述問題。該個案變更依法定程序於七十三年元月二十六日公開展覽三十天，在此期間，任何公民或團體對草案有異議者皆可依法提出意見，供審議單位審議參考。當時未接獲對於大坑國小預定地計畫提出異議。嗣後經依法審議核定，於七十三年七月十七日發布實施。
Ⅱ、林口特定區計畫（第二次通盤檢討）於八十一年完成草案規劃（並於八十九年十一月六日公告實施），其中大坑國小為已興建使用中之學校用地不宜撤銷，其面積０‧八三０七公頃尚低於通盤檢討標準美校面積不得低於一‧八公頃之規定，然為避免影響土地所有權人權益，故仍維持原計畫，本案原告八十二年間五度陳情撤銷學校用地，省府及被告亦函覆陳情人（即原告甲○○等），直至八十三年被告編列大坑國小校地徵收經費，並召開校地徵收說明會，並擬具徵收計畫，原告等於該次說明會中再提第六次陳情案，後被告評估當時該校師生人數需求及省都委會將原告之陳情案錄案供林口特定區計畫（第二次通盤檢討）時參考審議中，而為減少民怨，被告方採分段徵收，暫緩徵收系爭土地。
ｃ、又大坑國小之師生人數於九十學年已達三三０人以上，且配合教育部降低班級人數計畫，原有校舍已不敷所需，已徵收使用之校地漸不足師生活動之用，尤其該校聯外道路因系爭土地暫緩徵收寬僅四至五米，影響師生出入安全甚鉅，被告再於八十九年十月二日邀集相關人員及土地所有權人（即原告之甲○○及乙○○等）就該校進出道路用地取得事宜進行協調，雙方並達成協議，惟今原告等仍拒履行協議內容，並稱已向被告提起訴願，且內政部逾期未決定，而起行政訴訟。
ｄ、綜上所述，本案既未如原告等稱已於九十年七月六日向被告提起訴願，且大坑國小用地係於「林口特定區（部分保護區及海濱遊憩區為學校用地）」案中依法劃設，並經台灣省政府以七十三年七月十七日府建四字第五四二二九號函發布實施，其辦理過程亦經台灣省政府以七十七年十月十八日府住都市字第七九七號函復監察院該案並無違法失當之情事（如內政部營建署市鄉規劃局九十年十一月十三日九十市二字第０五四四四號函）。且考量原告之陳情案已錄案供林口特定區計畫通盤檢討時參考審議，為減少民怨，被告方暫緩徵收系爭土地。
３、對原告各項主張之反駁：
ａ、原來之變更土地使用管制之核定處分並無違法：
Ⅰ、查林口特定區計畫之主要計畫於五十九年擬定發布實施，當時之大坑國小使用土地，及當時桃園縣○○鄉○○○段大坑小段３００、３００之１２地號土地等，屬於保護區。
Ⅱ、因林口特定區內多為保護區、海濱遊憩區，既有之學校無法取得建築執照以改建、增建教室，被告乃於七十三年元月專案辦理個案變更，均依法定程序辦理，其中大坑國小用地（含前揭３００、３００之１２地號土地）列為學校用地之公共設施保留地，嗣經台灣省政府以七十三年七月十七日府建四字第五四二二九號函發布實施。
Ⅲ、其後，林口特定區計畫第二次通盤檢討，於八十九年十一月六日公告實施，維持原計畫。以上均依法律規定辦理，並無違法可言。
ｂ、原告提起本件訴訟，程序違法：
Ⅰ、本件原告之訴欠缺訴訟權能，為當事人不適格：
⑴、緣林口特定區計畫跨越台北縣及桃園縣土地，在依「台灣省政府功能
業務與組織調整暫行條例」（八十七年十月二十八日總統令制定公布）調整之前，為台灣省政府擬定發布；在調整後，則屬內政部權責。
因之，原告向被告請求，顯然欠缺訴訟權能，屬當事人不適格，其訴依法無理由。
⑵、有關前述，依台灣省政府七十七年十月十八日七七府住都市字第七七
八九七號函、內政部營建署九十年十月十六日九十營署都字第九二九０四八號移文單、監察院調查報告等資料可稽，亦有「變更林口特定區計畫（第一次通盤檢討）書」封面影本及「變更林口特定區計畫（第二次通盤檢討）書」封面影本可證，蓋可見均係由「台灣省政府」印行。
Ⅱ、依系爭土地列為學校用地相關情形，亦可證原告之訴無理由：
⑴、系爭土地於七十三年七月十七日由台灣省政府以府建四字第五四二二
九號函發布為學校用地之公共設施保留地，前此被告曾依法辦理公告等程序，此有公文紀錄影本及七十三年一月十四日台灣時報公告剪報影本可稽。依上所述，此次細部計畫變更，雖可作為行政爭訟之標的，然因依訴願法第十四條第二項規定，公告期滿逾三年不得訴願，故原告若係以該細部計畫變更作為訟爭客體，顯然無理由。
⑵、至於七十五年之第一次通盤檢討及八十九年之第二次通盤檢討，依司
法院釋字第一五六號解釋理由書認為「並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔」，非屬行政處分，原告不得以之為行政爭訟之客體。
ｃ、而原告前開法律意見亦非可採，理由如下：
Ⅰ、原告依六十二年九月六日修正公布之都市計畫法第五十條第一項、第二項規定，據而主張「系爭土地視為撤銷徵收」云云，殊無可採，茲反駁澄清如次：
⑴、查原告引用之六十二年九月六日修正公布之都市計畫法第五十條第一
項、第二項規定，業於七十七年七月十五日該法修正公布時，全部刪除。其刪除之立法理由，包括：①現行條文第一項及第二項規定公共設施保留地應於十年或十五年內取得，難與都市發展及實質建設相配合。②本法為中央立法，公共設施保留地之取得則為地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所應辦事項，致地方執行無法完全配合法律之規定。③保留地若逾期未取得致被撤銷，將嚴重妨礙都市計畫整體功能，降低生活環境品質，非惟保留地無從指定建築線致無以建築使用，非屬保留地之土地亦難以合理使用，導致全體國人同蒙其害，台灣地區數十年來逐步建立之都市計畫體制及發展規模，亦將面臨存續之危機。基於以上理由，現行條文第一項及第二項有關公共設施保留地取得期限之規定，顯欠合理，窒礙難行，爰予刪除。
⑵、前揭修正，並經司法院釋字第三三六號解釋認定合憲。解釋文為：「
中華七十七年七月十五日修正公布之都市計畫法第五十條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。至為兼顧土地所有權人之權益，主管機關應如何檢討修正有關法律，係立法問題。」，解釋理由略以：「主管機關為實現都市有計畫之均衡發展，依都市計畫法在都市計畫地區範圍內設置公共設施用地，以為都市發展之支柱。此種用地在未經取得前，為公共設施保留地。同法第六條、第五十一條等有關規定，限制土地使用人為妨礙保留目的之使用。而都市計畫有其整體性，乃預計二十五年內之發展情形訂定之，同法第五條規定甚明。足見上述公共設施保留地與都市計畫之整體，具有一部與全部之關係。
除非都市計畫變更，否則殊無從單獨對此項保留地預設取得之期限，而使於期限屆滿尚未取得土地時，視為撤銷保留，致動搖都市計畫之整體。而都市計畫之變更，同法第二十六條至第二十九條設有一定之程序，非『取得期限之預設』所能取代。此與土地法第二百十四條所定保留徵收期滿不徵收時，視為撤銷之情形，有所不同，兩者更無特別法與普通法之關係可言。是同法於中華七十七年七月十五日修正公布之第五十條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，而都市計畫之實施，則為增進公共利益所必要，與憲法第二十三條及第一百四十三條並無牴觸。……」。
⑶、而前述兩造間爭執，涉及學理上所稱之「法規不真正溯及既往」問題。
①、按所謂「不真正溯及既往」，乃指行政法規並非適用於「過去」發
生之事實或法律關係，亦「非僅」適用於「將來」發生之事實或法律關係，而是更適用於「過去發生，但現在仍存在尚未終結之事實或法律關係」，且因適用該法規結果，使該法規生效前之法律狀態，完全摒棄而言。
②、前揭情形，該生效之法規對於「業已存在但尚未終結」之事實或法
律關係生效，類似「溯及既往」，但並非「溯及既往」，並不違反所謂「不溯及既往原則」，故稱為「不真正溯及既往」。蓋新修正法規並未適用在「已終結之事實，法律關係」，且其本意必然是欲達成某種公共利益，絕對不欲新舊法規混亂適用。
③、以上所述於本件情形，並有七十七年七月十五日修正公布之都市計
畫法第五十條立法理由可稽，亦有司法院釋字三三六號解釋文、解釋理由書認定原第五十條第一、二項之刪除合憲。因之，七十七年七月十五日修正公布之都市計畫法適用於系爭土地，僅屬「不真正溯及既往」（蓋查：系爭土地於七十三年列為學校用地，算至七十七年修正，僅約四年，未達修正前視為撤銷之期限），不得適用六十二年九月六日修正公布之法條，而應適用七十七年七月十五日修正公布之都市計畫法，始屬妥適合法。
⑷、依上所述，依據七十七年七月十五日修正公布之都市計畫法及司法院
釋字三三六號解釋，原告引用已廢止無效之規定主張系爭土地視為撤銷保留，殊屬無理。
Ⅱ、原告主張據土地法第二百十四條等規定為主張，亦屬無理：
⑴、查系爭土地為公共設施保留地，故與土地法第二百十四條所定保留徵收情形，有所不同。
⑵、司法院釋字三三六號解釋及其理由，本件殊無土地法第二百十四條之
適用，至為明顯。職故，原告據土地法第二百十四條等規定為主張，亦屬無理。
Ⅲ、系爭土地不宜撤銷學校用地之保留：
⑴、目前大坑國小約有二百七十位學生，教室二十四間全供使用（包含普
通教室及專科教室），惟仍嚴重不足，且現有禮堂無法容納全校師生。而因教室不足之故，不得已並把禮堂隔間為前後二間，前間作禮堂用，後間作教室用，此有相片二幀影本可證。由上述可證，大坑國小校地面積洵屬不足，不宜將系爭土地撤銷保留。
⑵、大坑國小須由桃園縣○○鄉○○路轉入狹窄連絡道路進入，查南坑路
本身僅約八、九公尺寬，在學生上下課之際公車停靠困難，周邊腹地不足，狀極危險。因之，大坑國小殊有保留系爭土地作為擴充連絡道路腹地……等校地使用之必要。
⑶、附近南美國小及南崁國小二所國民小學，均已因學生人數過多而限制
招生，非學區內學生不可就讀。因之，大坑國小對於校地面積之需求，只會增加，不會減少。
⑷、又依教育部規定，都市計畫區內國民小學每校面積不得少於二公頃，
又依空間數量基準，大坑國小應有三十三間教室。然查大坑國小僅零點八三零七公頃，現有教室僅二十四間，尚不足法定標準，益見不宜撤銷學校用地之保留。
⑸、原告稱大坑國小有噪音顯受干擾、不宜作校地云云，然查大坑國小頗
為寧靜，附近高速公路並設有隔音牆，現地勘驗可證。至於原告提出之噪音紀錄表縱屬真正，然測點在大坑派出所，並非教室，自無可採。
理 由
一、程序部分：按被告代表人（縣長）於原告九十年十月十八日起訴時為許應深，嗣因任期屆滿改選，自九十年十二月二十一日起變更為朱立倫，依法有代表被告進行訴訟行為之權限，並已具狀聲明承受訴訟，經核與法並無不合，應予准許之，於此合先敘明。
二、實體部分：
Ａ、兩造爭執之要點：
１、原告基於以下理由認為被告應撤銷系爭土地之學校預定地設定：
ａ、本案應適用六十二年九月六日修正公布之都市計畫法第五十條第一項規定，自都市計畫法修正公布（六十二年九月六日）之日起十年內取得，如有特殊情形，得延長至多五年，逾期仍不徵收，應視為撤銷。系爭土地經指定為學校預定地長達二十餘年，迄未辦理徵收，其徵收應視為撤銷。
ｂ、大坑國小目前學生人數稀少，無需使用系爭土地作為校地之用，且大坑國小校方甚至將其中一部份校地做為教職員之停車場，顯見並無徵收原告土地之必要。又附近其他小學新近設立，規模較大，附近南上村及附近學區之學童，生勢必因為南美國小之設立與學區之劃分而進入南美國小就讀，而無徵收原告所有系爭土地之需要。
ｃ、又大坑國小之聯外道路原本極為寬敞入，係因大坑國小擅於道路兩旁興建水泥護欄，致原有之路面減縮，顯見被告辯稱必須徵收系爭土地以便師生出入與事實不符。
２、被告認為原告請求撤銷學校預定地為無理由之主張：
ａ、系爭土地於七十三年間劃定為學校預定地，七十七年七月十五日都市計畫法修正公布時，未達修正前視為撤銷之期限，故本案適用七十七年七月十五日修正公布之都市計畫法第五十條，僅屬「不真正溯及既往」，並無違誤。又該都市計畫法第五十條之修正亦經司法院釋字第三三六號解釋認為合憲。
ｂ、就大坑國小實際使用情形而言，目前大坑國小教室二十四間全供使用，仍嚴重不足，且現有禮堂須隔間作為教室使用，無法容納全校師生。又南坑路本身僅約八、九公尺寬，在學生上下課之際公車停靠困難，周邊腹地不足，狀極危險。另外附近南美國小及南崁國小，均因學生人數過多而限制招生，大坑國小目前尚不符合教育部所定之國民小學面積標準，對於校地面積之需求亦將日漸增加。
３、本院認為，綜觀兩造之主張，本件爭訟有待釐清審究之爭議包括以下幾點：
ａ、本件訴訟類型為撤銷訴訟或者課以義務訴訟；
ｂ、本件原告以桃園縣政府作為被告，是否具備當事人適格；
ｃ、本件應適用之法律為七十七年七月十五日修正前或修正後之都市計畫法；
ｄ、原告是否具有請求撤銷學校預定地保留之權利，其權利之依據為何？
Ｂ、本院之判斷：
１、關於本件訴訟類型部分：
ａ、本院認為，就原告起訴意旨觀之，其目的實為要求行政法院以裁判命被告作成撤銷學校預定地保留之行政處分（至於原告是否具有此申請撤銷之權利，詳見後述），就此主張之外觀而言，本件訴訟類型應屬行政訴訟法第五條所規範之課以義務訴訟。
ｂ、就此，被告認為原告以撤銷訴訟主張權利，並認為系爭土地於七十三年七月十七日由台灣省政府以府建四字第五四二二九號函發布為學校用地之公共設施保留地之處，因公告期滿逾三年不得訴願，且林口特定區計畫於七十五年之第一次通盤檢討及八十九年之第二次通盤檢討，依司法院釋字第一五六號解釋理由書認為非屬行政處分，原告不得以之為行政爭訟之客體部分，並非正確。
ｃ、惟依行政訴訟法第五條第一項有關課以義務訴訟之規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，必須經過訴願程序，仍未救濟其權利時，始得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
ｄ、本件原告於九十年七月六日向被告提出其所陳稱之訴願書，在未獲得任何回復之前，即向本院起訴，參諸前述課以義務訴訟之規定，其起訴未經訴願先行程序，並不合於訴訟要件，核屬於行政訴訟法第一百零七條第一項第十款「起訴不備其他要件」之情形，行政法院應予駁回。
２、被告是否具備當事人適格部分：
ａ、按系爭林口特地區計畫係於七十三年七月十七日由台灣省政府發布實施，其後該林口特定區計畫於七十五年之第一次通盤檢討及八十九年之第二次通盤檢討第一次通盤檢討，亦均由台灣省政府擬定發布，是以有權變更該學校預定地之行政機關應為台灣省政府。
ｂ、惟於「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」（八十七年十月二十八日總統令制定公布）調整行政組織權限後，原屬台灣省政府擬定發布之計畫權限，則由內政部承受。
ｃ、因此，原告申請撤銷學校預定地之劃定，應向內政部請求，而不應以非計畫變更機關之桃園縣政府請求，故原告以之為被告顯然欠缺訴訟權能，屬當事人不適格，其訴訟要件亦屬欠缺，依前述行政訴訟法第一百零七條第一項第十款之規定，亦屬「不備其他要件」之情形，行政法院應予以駁回。
３、退步而言，如謂原告起訴要件具備，並無前述程序不法之情事，本件應適用之都市計劃法規定應為七十七年七月十五日修正後之都市計畫法，理由如下：
ａ、首先，法律不溯及既往原則之涵義與其他相關原則之關連解決此部分爭議前應予釐清者。
Ⅰ、現代意義的法治國家不再是完全以立法者之決定為依歸的「形式法治國」，而是藉助權力分立、國家行為之可預見性、依法行政、獨立司法審判等制度或理念，以實現保障基本人權目的之實質法治國。
Ⅱ、在實質意義法治國理念下，法規範的品質（其是否有助於基本人權之保障）與其效力依據（其是否由有權機關訂頒）同等重要，而法規範之制定是否牴觸保障基本權之理念，主要取決於以下兩方面的要求，一方面是規範內容必須明確、明白，使法律適用者，包括人民、行政、司法機關，皆能明瞭其合法之權限及權利義務範圍；另一方面，則應保障人民由以往法秩序下所獲致的利益，並在符合一定要求時予以維持，此即「法安定性」原則與「信賴保護」原則之要求。「法律不溯及既往」即此二原則於立法活動之實踐中，進一步具體化之結果。
Ⅲ、按成文法規範原則上是自公布日起實施，以「公布日」作為時間上的分界點，即所謂「向後」生效，惟制定規範者亦可能使該規範之效力「溯及」（向前）的適用於已經發生的案件事實上，因人民信賴原來之規範，而可能獲得相當之利益，故溯及適用之規範是否許可即必須考量前述「法安定性」原則與「信賴保護」原則之要求。
Ⅳ、依照公法學界大多數之見解，「法律不溯及既往」原則之涵義應有兩方面：
⑴、首先，法規範溯及適用之禁止，僅限於對人民不利的溯及，因為如溯
及的結果對人民有利，既不影響人民的信賴，自無禁止之必要。就此，法律。刑事法上對裁判前之法律有利於行為人者，應適用最有利於行為人之法律，即所謂「從新從輕原則」（我國刑法第二條參照），即為適例。
⑵、其次，法規範溯及適用應進一步區分兩種類型：「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」，來判斷溯及適用之規定是否應予許可。
①、真正溯及既往，係法規範對於已經終結、屬於過往的案件事實，事
後適用新法、變更既有之法律效果。因人民對於既有之法律效果已有相當信賴，故對已經終結的事實，原則上不得嗣後制定或適用新法，以改變其原有之法律評價或法律效果。
②、不真正溯及既往，則是指法規範對當下、未完全終了的案件事實或
法律關係，針對未來予以影響，而因為案件事實並未完結，法規範只是在公布生效的時點立即開始適用，故實際上並無溯及變更既有法律效果的問題，故原則上不真正溯及既往的規範應被容許。
ｂ、本件系爭土地於七十三年間經林口特定區計畫劃定為學校預定地後，七十七年七月十五日都市計畫法即修正公布，將修正前第五十條第一、二項所定「公共設施保留地‧‧‧，應自本法修正之日起十年內取得之，但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之，其延長期間至多五年，逾期不徵收視為撤銷，本法修正公布後，依本法指定之公共設施保留地，其取得期限應依前項規定辦理，並自指定之日起算。」刪除，其間僅經四年，未達修正前視為撤銷之期限（應為八十三年七月十七日），故本案應屬前述「不真正溯及既往」情形，都市計畫法係對當下、未完全終了的案件事實（學校預定地之設定尚未屆滿視為撤銷之期間）加以規範，因案件事實並未完結，法規範是在公布生效的時點立即開始適用。
ｃ、是以本案是否因為未經徵收而應視為撤銷學校預定地之保留，應適用七十七年七月十五日修正公布之都市計畫法第五十條，就此被告答辯之主張並無違誤。
４、原告是否具有請求撤銷學校預定地保留之權利？
ａ、本件爭議應適用七十七年七月十五日修正後之都市計畫法，已如前述，則原告不得以國家對其被劃定為學校保留地之土地迄今未予徵收，而主張該學校保留地之劃定應視為撤銷。
ｂ、其次綜觀現行都市計畫法，都市計畫之修正或變更（通盤檢討）均屬計畫主管機關之權限（參照該法第二十六至二十八條之規定），人民並無申請變更之權利，毋寧僅有建議都市計畫變更內容之權利，而計畫主管機關基於對都市計畫之通盤考量，並不受人民特定建議內容拘束。
ｃ、況且，即令依照七十七年七月十五日修正之前之規定，人民亦無請求變更計畫內容之權利，而僅有在公共設施保留設定超過法定期間未予徵收時，該公共設施保留地之劃定將視為撤銷。基於行政處分撤銷係使該處分自始無效，以現行行政訴訟法所定之訴訟類型而言，當事人就視為撤銷劃定之土地，應以確認訴訟（確認原公共設施保留地之劃定處分為無效）來實現其權利，仍不得謂人民具有申請撤銷之權利，而在訴訟上以課以義務訴訟、藉由裁判命計畫主管機關變更計畫內容以實現其權利。
三、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 九 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 九 日
書記官 林麗美