臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六○一八號
原 告 全帥液化石油氣分裝股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林志忠律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 丙○○
乙○○丁○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十年八月三十一日台九十訴字第○三九三六八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告依據檢舉以民國（下同）八十八年十一月起至八十九年三月間因中油五度調漲液化石油氣價後，北誼興分裝場聯合南部地區分裝場集體調漲分裝費用等情事，經調查發現南部地區七縣市中之台南地區煤氣分裝廠業者包括聯合液化石油氣分裝股份有限公司（下稱聯合公司）、中華李有限公司（下稱中華李公司）、大統灌裝股份有限公司（下稱大統公司）、三燕兄弟實業廠吳閩育（下稱三燕實業廠）、億霖企業股份有限公司（下稱億霖公司）、學甲企業股份有限公司（下稱學甲公司）、全帥液化石油氣分裝股份有限公司（即原告）及南亞瓦斯興業有限公司（下稱南亞公司）等八家分裝場業者組成地區性分裝同業聯誼會方式，每月均於台南市法蝶餐廳定期聯誼，平時以電話相互聯繫，八十九年三月三日除南亞公司外之其餘分裝廠（南亞公司自四月起亦加入聯誼）與高屏地區分裝同業於北誼興業股份有限公司（下稱北誼公司）高雄廠會議室及之後於高雄南和餐廳達成聯合調漲運裝費用之協議，共同約定銷至高屏地區之運裝費用每公斤新台幣（下同）二元、台南縣市二．二元、嘉義縣市二．五元，且約定相互不搶客戶等之相互約束事業活動行為，嚴重影響台南地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處原告罰鍰四百萬元，發給（九十）公處字第○二四號處分書。原告不服，以其因成本分析，自八十九年三月間即自行調漲運裝費，並無與其他分裝廠同業聯合調漲之合意，被告未斟酌其營業額及盈虧即處以鉅額罰鍰，違反比例原則；事業參與結合或聯合行為，如動機、理由及所用方法符合理性、正當性，即難認為違反公平交易法，依各分裝場之估算，調漲運裝費用係避免繼續處於虧損狀態，合理反映成本，俾能維持營運，與公平交易法第十四條規定並不違背，亦為同條第六款所容許之行為云云，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告參與南部七縣市瓦斯分裝業聯合調漲會議後，雖非與其他同業同月份調漲運裝費用，惟亦於翌月調漲至原合意之價格，是否違反公平交易法第十四條之規定，應依同法第四十一條前段規定處罰。
㈠原告主張之理由：
⒈被告之原處分違反行政指導、行政自我拘束原則：
⑴按被告對於事業普遍違反公平交易法之現像，為避免一一處分耗費太多行政
成本，故以效力不溯及既往之「行政指導」方式，訂定一定期限，以導正、規勸業者自行改進違法之行為，遇導正期限屆至前所發生之不法行為，執法的決策裁量上便不予處分，而且基於「行政自我拘束原則」，被告也不得違背其導正宣示的執法裁量政策，而對於導正期限未屆滿前的行為仍予以處分。關於聯合調漲液化石油氣價格被認定違反公平交易法之案例，先前有北誼公司、六統實業股份有限公司、新崙分裝場股份有限公司經被告於八十八年四月二十日以八八公處字第○四一號處分，僅諭知被處分人等聯合調漲液化石油氣價格，違反公平交易法第十四條之規定，應自本處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合調漲液化石油氣價格之行為，並未裁處北誼公司等三家公司罰鍰，惟本案原處分之內容除有上揭相同之二項主文外，在未進行規勸、輔導下，上一屆被告委員大部分未獲連任，遂違反成例，遽處原告四百萬元之罰鍰，行政裁量權之行使顯然欠缺一定之原則，如何能謂符合公平？被告未先進行以教代罰，違反行政指導及行政自我拘束原則。
⑵被告雖辯稱前揭八八公處字第○四一號處分，未裁處罰鍰，係因該案行為時
點係八十八年二月三日公平交易法第四十一條修正以前，依修正前之公平交易法核處，與本案適用之法條規定並不相同云云。惟依八十八年二月三日總統令公布之行政程序法第四條規定，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束；第六條規定，行政行為不得為差別之待遇；同法第七條第二款規定，有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。行政程序法於被告作成本件之原處分時雖尚未正式施行，然既已經立法院三讀通過並由總統公布，上揭法條即應視為一般法律原則而予以適用。故縱使被告認為原告已違反公平交易法，得依該法第四十一條予以處斷，依一般行政法之原理、原則，及行政程序法第七條第二款之規定，自應先通知限期命停止、改正或採取必要之更正措施，並諭示逾期未改正得處五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，此為對於人民權益損害最少之方式，同樣能達成目的。被告未先對於原告進行規勸、命停止或改正，即遽而裁處四百萬元之罰鍰，係違法之行政處分。
⒉調整價格之範圍僅在反映成本，是事業維持生存所必需，符合理性、正當性之要求：
依最近二十年來消費者物價基本分類指數及躉足售物價指數基本分類表之說明，燃氣如以西元一九九六年之指數一百為比較，自當年起至八十九年止，燃氣之價格均超過指數一百，尤以八十八年至八十九年間，調漲之指數高達百分之
十四．一七之多，訴願決定及被告之原處分事實欄內亦認定，自八十八年十一月起至八十九年三月間止，中油公司五度調漲液化石油氣之價格。另依行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）液化石油氣供應處於八十年三月二十八日液供業字第○一一六三號書函明示有關新零售價中運輪（含大、小運）、分裝及運裝損耗三項成本總和如附表（當時北區每公斤即為一．九一元），各公會得就其地區內分銷商實際提運狀況，在表列範圍內與運裝業者協商有關運輪、分裝事宜．．．。查各公會既得就其地區內分銷商實際提運狀況，與各業者協商表列範圍價格問題，自屬有合理、正當之依據。另查公平交易法第十四條固然規定事業不得為聯合行為，但如在經濟不景氣期間，商品價格低於平均生產成本，致該行業之事業難以繼續維持或生產過剩，為有計劃適應需求而限制產銷數量、設備或為價格之共同行為者，則為該條第六款所容許之行為，只不過程序上應經中央主管機關所許可。本件各分裝場所估算之內容，如確係屬實，目的應在避免繼續處於虧損之狀態，合理的反映成本，俾能維持營運，此與公平交易法第十四條所謂整體經濟與公共利益並不相違背，並符該條第六款之情事。被告一方面並不否認各業者調整售價有其合理、正當之動機及理由，卻一方面又認定各分裝業者已獲取暴利，前後自相矛盾，被告裁量處罰之行使上，已屬濫權，係視同違法之行政處分。
⒊原處分處罰太重違反比例原則，與欲達成目的之利益顯失均衡：
按廣義之比例原則包括適當性、必要性及衡量性三原則，而衡量性原則又稱狹義之比例原則。適當性指行為應適合於目的之達成；必要性原則謂行為不超實現目的之必要程度，亦即達成目的須採影響最輕微之手段；至於衡量性原則乃指手段應按目的加以衡判，質言之，任何干涉措施所造成之損害，應輕於達成目的所獲致之利益，始具有合法性。亦有主張比例原則應改稱禁止過度原則。
原告之資產總額若干？歷年來之資產負債之變動情況如何？每年營業額及盈虧之狀況如何？對於下游及一般消費者之影響程度如何？此為衡量是否裁處罰鍰及其金額是否適當之依據。惟被告均未依具體之證據詳加斟酌，一律裁處鉅額罰鍰之金額（八家業者共裁罰二千五百萬元），致原告無力繳清，已嚴重危及原告之繼續營運，被告恣意裁處鉅額之罰鍰，亦違反行政法上之比例原則而屬違法之處分。另查原處分認定本案被處分人之總灌氣量超過台南地區分裝市場之百分之八十以上，整個南部分裝市場之競爭機能幾乎完全受損，粗估每月灌氣規模達七百噸者，運裝費每調高一元，每月增加七十萬元之利潤，以被處分人灌裝台南地區每月平均總數量五千噸，及由八十九年四月、五月起算至八十九年八月間長達五個月，獲利超過三千萬元，至十一月底，獲利近五千萬元云云。上述之認定，完全是憑空想像，未參酌各業者之財務報表及未經會計師等專業人員就原告整個收支成本詳予估算下，豈能憑空任意推斷？又所謂瓦斯行若轉嫁於末端售價，將影響廣大的一般民生消費大眾云云，尤屬被告推測憑空之判斷。分裝場業者估算，運裝費用每公斤若調高一元，所轉嫁之每桶瓦斯成本不過二十元，與過去瓦斯行動輒每桶殺價五十元相較，尚屬輕微，瓦斯行若不惡性削價競價，各按牌價出售，不但可吸收此部份上漲之成本，不轉嫁消費大眾，尚有利潤之空間，故瓦斯行業者應是樂於配合。
⒋原告在被告機關之供述，以及各下游瓦斯行業者指述之內容，均難以推定為有聯合行為合意與行為：
⑴大統公司代表人王仁邦於八十九年十月三日到會陳稱「事後涂董（指聯合公
司及中華李公司涂董）有向我提及，運裝費用要回復至以前的成本每公斤為
二．二元，另外也提及要繳交互助基金一百萬元及每公司收取一定比率費用情事，不過，原則上我只同意反映運裝成本。」上揭陳述內容，不但未提及大統公司是否已同意聯合調漲至每公斤二．二元，反而可證明大統公司未參與同意聯合調漲，只同意反映運裝成本，如何能認為已違反公交易法第十九條第四款之規定？至於王仁邦其他之供述：「南亞公司最近跑出來，本人也曾與其交換過意見，雖然我們同業會有默契約定儘量不搶客戶，但仍有部份分裝廠會釋放牌照出來，不過我們分裝同業每次聯誼時，都會針對互搶客戶情事介入協調，也有針對當時之運裝費用交換意見」，其中所謂約定儘量不搶客戶，針對運裝費用「交換意見」云云，更難直接認定確已有合意與其他分裝業者共同「聯合調漲」費用，被告據王仁邦之陳述內容，認定大統公司有參與聯合調漲瓦斯分裝費用至每公斤二．二元之合意與行為，實有查證不實而率斷之處！㵂⑵依聯合公司所派之代表人涂喜鎮於八十九年八月三十一日之陳述內容：「北
誼興聯繫南部七縣市分裝場業者出席南和餐廳聚會，會中有提及運裝費用之合理性．．．最後依大運距離遠近不同而區分台南縣市為二．二元之決議，會後四月份台南縣業者也有調高，但是嘉義地區根本未配合調高．．．」以上之陳述內容，縱使能證明台南縣市業者有二．二元之決議，部分台南縣業者也有調高，但聯合公司是否有「同意」配合調漲？有無已向客戶調漲之行為？因涂喜鎮之供述並不明確，如何能作為處分違反公平交易法之依據？至於涂喜鎮之其他陳述，諸如「我記得會議中，大家都同意均以維持現有客戶數及灌氣量為主，也不搶其他分裝廠之瓦斯行客戶，並凍結新客戶儲存證明之發放。當天在會議中，也有提及每公斤須收取二角作為市場維護秩序及安定的基金，另外每家分裝廠必須繳交一百萬元保證金之情事，一旦有分裝廠未依約定即沒收保證金之規定，以八十九年八月底而言，因區域不同運裝費用不同，故三區域之運作不同，我們台南縣市之分裝場業者即均未繳交」云云，不但無法證明聯合公司是否有無配合其他業者聯合調漲意願與行為，反而可證明台南縣市業者均不願繳交市場維護秩序及安定的保證金，此部分之陳述內容，豈能認為聯合公司已有與其他分裝業者聯合漲價之合意？⑶另中華李公司亦派涂喜鎮於八十九年九月十九日到會陳述，惟其所供「台南
縣是分裝同業在今年二月十六日以後共同決定先行調漲運裝費用，從每公斤約一元調高至一．五元左右，並以電話相互聯繫，不過高雄縣越區跑來灌裝情形仍十分嚴重，因此調高五角運裝費用的行動仍無法獲得普遍維持」此部分供述之內容，根本無法證明被告所認定，中華李公司已配合其他業者聯合調漲至每公斤二．二元之事實。另涂喜鎮之其他供述：「今年三月中旬，台南縣市分裝場業者曾與台南縣瓦斯公會理監事代表舉行協調，我們分裝廠同業認為中油將於月底調高氣價，運裝費用也應合理反映至每公斤二．二元，但是相對地，瓦斯行業者代表也要求桶裝瓦斯售價應合理反映售價，也希望我們分裝廠不要亂發牌照，對於無牌及寄賣，也希望我們分裝廠能出面遏止，當時雙方講好合作」云云，上述之內容，頂多僅能說明台南縣市分裝場業者基於中油公司即將調高油氣價格，為了反映各項營運成本而「建議」、「合理」反映至每公斤二．二元，實無法證明已因協調會議而使得分裝業者彼此間已形成調漲分裝費用之合意，更無法證明中華李公司是否因此而確有聯合調漲售價之行為。況如因中油公司調高氣價而合理反映成本，如何能謂符合公平交易法第十九條所稱之不正當行為？⑷原告之代表人甲○○於八十九年十月四日到會陳稱「本公司與南亞分裝廠於
三月間即先行漲五角，另四月時，台南縣市運裝費用都上漲，因此本公司及南亞公司也有配合上漲，不過，本公司及南亞公司到五月份才完全以二．二元收取．．．我偶而會出席台南縣市分裝場業者聚會，我有聽同業提及，要比照高屏地區繳交一百萬元及每公斤抽二角作為市場安定基金，不過我予以婉拒。我確實應邀前往台南市法蝶餐廳幾次聚餐，不過我多未發言．．．」以上陳述之重點為Ａ、原告於三月間即先行漲五角，並非依其他業者之建議才聯合調漲。Ｂ、婉拒交一百萬元及每公斤抽二角作為安全基金。準此，如何能認為原告事先有聯合漲價之合意。
⑸南亞公司所派之楊崇仁雖到會陳稱：「礙於老分裝廠同業之壓力，為了保障
同業合理利潤，本廠負責人有要求必須配合台南地區之運裝費用至每公斤二．二元，本人只好照章行事．．．」云云，惟同時亦明白表示：「雖然在表面上維持二．二元，但仍針對多數客戶依距離遠近給予不同程度之優待」云云，則南亞公司顯無聯合調漲之行為，更無意配合其他業者之調漲建議，此從楊崇仁一開始即表示：「本人認為倘調高運裝費至每公斤二．二元或二．五元，將導致原有客戶大量流失」可明，被告以上揭到會之陳述遽認南亞公司亦有聯合調漲之行為，在證據上實不無相互矛盾之處。至於楊崇仁之其他供述，諸如「本人之第一次參加同業之聯誼是在今年五月中旬在法蝶餐廳舉行，各鄉鎮瓦斯行會要求分裝廠赴該區協調穩定桶裝瓦斯售價及不要亂灌氣，他們分裝廠有分配負責相關責任區域，說明運裝費用上漲之理由及希望桶裝瓦斯也能上漲，我有應客戶要求赴玉井及西港地區與其他分裝廠及各瓦斯行溝通協調，希望客戶能依照合理價格售出、不要拼價及亂搶客戶．．．」云云，上揭內容根本未提到何時、何地、是否願配合其他業者共同調漲，只是強調希望溝通業者依合理價格售出，大家不要拼價及亂搶客戶，豈能以此認定南亞公司已與其他分裝廠業者間已有聯合漲價之合意與行為？⑹另被告原處分書事實欄援用下游瓦斯行業者指稱之證詞，核所言之內容，頂
多只能證明三燕實業廠要求各瓦斯行提高售價，但均未具體明白的指出原告究竟是在何時、何地，以何種方式與其他業者聯合共同漲價，絕難以作為不利於原告之認定。被告在作成系爭行政處分時，其查證既未臻詳實，祇就原告不利之部分查證，又查證不同，均非適法。
⒌就原處分書所認定分裝場整合時期：
𤄽⑴八十九年三月三日在北誼公司高雄廠址所舉辦之會議，大統公司之代表人王
仁邦於八十九年一月至三月間出國並未出席，另南亞公司亦未派員出席，則大統公司及南亞公司未參與整合當可確認。
⑵原處分書認定，當天與會之業者有人提議進行運裝成本分析，台南地區之同
業認定成本為每公斤二．二元，倘有跨區銷售者，分別依該區之公定價位銷售，以避免擾亂市場，與會之台南地區分裝同業都同意依照該協議之價位調漲云云。惟查上述業者所進行之成本分析內容，是否為避免繼續虧損、維持合理營業成本、讓事業得以繼續生存的正確分析，如果確係屬實，則分裝業者提議調高運裝費，即具有合理性及正當性，難謂違反公平交易法之規定，被告就此部分未予進行調查分析業者之成本，遽爾逕行裁罰，已有違行政程序法第三十六條：「行政機關應依職權調查證據，對當事人有利及不利事項應一律注意。」，同法第四十三條：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽」等規定。
⑶被告認為八十九年三月三日會後同日晚上繼續在高雄市楠梓區南和餐廳，整
合協調南部七縣市分裝場之意見，因嘉義、台南及高屏地區各有成立聯誼組織聚會，由各該區業者聯誼時自行決定運作方式，但台南地區之運裝費用調漲之合意在八十九年三月初即已成定局云云。上揭原處分書之認定有下列瑕疵矛盾及疑義未明之處：Ａ、既謂與會之台南地區分裝同業都同意依照該協議之價位調漲，復又謂由各該區業者聯誼時「自行決定」運作方式，前後已有矛盾之處。如果是由台南區業者「自行決定」運作方式，即難謂有聯合調漲運裝費用之合意，又豈能認定運裝費調漲之合意在八十九年三月初已成定局？Ｂ、八十九年三月三日在北誼公司高雄廠址及晚上在南和餐廳之聚會，既有人進行成本分析，建議調漲分裝費用，則當天之聚會有關本案部分，究竟僅是單純討論分析每公斤成本價格應若干、調漲之幅度應為每公斤多少元，以及建議為了反映經銷成本而調整分裝費用外，是否因為當天的聚會而使得各分裝業者彼此間已形成調漲至每公斤二．二元之意思聯絡？由於原告及其他被處分人之到會陳述內容在關鍵部分並不一致，且亦無任何書面會議紀錄、錄影、錄音之具體事證為憑，在認定有聯合調漲之意思聯絡上，就證據上而言實欠明確而具體。
⒍原告事前未曾表示參與系爭聯合行為之合意，事後亦未有實施系爭聯合行為之一致行為：
⑴事前無系爭行為之合意：原告總經理陳照道雖曾參與北誼興高雄廠之聚會，
惟該聚會目的與系爭聯合行為無涉，亦未參與涉嫌建議或發動系爭聯合行為之楠梓南和餐廳之聚會，且亦未參與麻豆滿香園餐廳之聚會、台南市○○路餐廳之聚會及台南市法蝶餐廳之聚會；而原告代表人甲○○雖曾偶去台南市○○路餐廳之聚會，但是，其參加聚餐聯誼時，已是在建議或發動系爭行為之楠梓南和餐廳及其後續之麻豆滿香園餐廳之後，而且，當其參與台南市法蝶餐廳時，該聚會中亦未涉有系爭聯合行為之相關議題，況且，其又多未發言，故實難謂其曾就系爭聯合行為而為任何表示行為。雖其曾為「本公司願意配合同業之結論」之表示，惟此乃基於商場禮貌而為之虛偽陳述，由原告未與他人於八十九年四月一日起，同時一致調漲每公斤運裝費用至二．二元之事實觀之，足資反證。是原告既未參與相關聚會，亦未為參與系爭聯合行為之意思表示，自與系爭聯合行為無關。
⑵事後未實施同時一致行為：事實上，原告自八十九年二、三月起，既已基於
經營政策及成本結構之考量，逐步漲調整運裝費用，以放棄以往與同業間低價惡性競爭之經營方式。同年四月份起，當市場發生同時一致調漲至每公斤
二．二元時，原告仍按其既定計劃，僅調至每公斤約一．四元至一．八元或
一．九元左右，平均約一．七元。迨同年五月份起，因得知市場行情已上升，始「跟隨」上漲至每公斤二．二元，惟仍對若干客戶適用較低價格。原告曾依據被告八十九年八月二十九日（八九）公貳字第0000000─○二三號函囑之事項，於被告調查時，除已逐一向被告提出書面說明外，並出具自八十九年一月起至同年八月止分銷商提氣量及運裝明細予被告查核。按提量表中，除銷售量外，尚載有每公斤之單價，由其單價變動情形觀之，原告確實於八十九年二、三月間既已逐步提高銷售單價，而其四月份之單價，仍維持在每公斤一．七元附近，亦確實未與市場「同時一致」調漲至每公斤二．二元。又所載單價與銷售量，均可勾稽至原告所開立之相關發票，其正確性具可驗證性，不容否認。
⒎原處分違反比例原則之事證，除前所述者外，茲再補充如后：
⑴原告及其他四家台南縣市地區同業，同遭被告處分違反聯合行為之禁止規範
，其中除中華李有限公司被認定因違法競爭之不當利益為大於七百萬元外，包括原告在內之其餘四家皆為大於二百萬元。又原告審酌處罰鍰之考量因素，除上述所謂之「不當利益」外，尚及於「原告配合調查態度及原告非本案主導者」等因素。惟查，原告同非本案主導者，且又配合被告，提出詳盡之資料配合調查，亦從無不到場接受調查之情事發生，且曾兩度接受調查，充分配合被告調查人員所提之問題。故而，原告配合調查之態度，絕不遜於任何其他相關被調查人。然而，何以中華李公司之不當利益大於七百萬元，其罰鍰金額亦僅二百萬元而已，同時不當利益同為二百萬元之其他三家被處罰人，其罰鍰金額亦均同為一百萬元，但為何原告之罰鍰金額，卻高達四百萬元？對照觀之，被告裁處罰鍰之考量，顯然輕重失衡，恣意妄為，違反比例原則。
⑵又原告之實收資本，亦不過七百二十萬元而已，惟罰鍰竟高達四百萬元，已
達實收資本之百分之五十五點五以上，縱若原告參與系爭聯合行為，該項罰鍰必將置其於解散清算甚至破產之境地，故被告所為該項罰鍰金額，顯然過於嚴苛，不符比例原則。
⒏綜上論結，原處分不符公平交易法規範聯合行為之構成要件，且又違反行政指導及行政自我拘束原則及比例原則，請弊決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈被告調查所得事證，足認原告與同案其他被處分人等八家台南地區分裝場之行為業已合致聯合行為之構成要件：
⑴按「事業不得為聯合行為」「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其
他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象等，相互約束事業活動之行為而言。」分別為公平交易法第十四條、第七條明定。又同法施行細則第五條第一項及第二項規定「本法第七條所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不論有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」按其立法規範意旨，係在避免若干參與合意之投機者，於會議中或合意之場合未有積極表示反對之意，但事後有配合從事該合意限制競爭之聯合行為，其配合之行為實與實際參與聯合行為之本質無異，故於條文中予以明文規範。是以，要排除聯合行為之合意責任，必須符合「在會議中有積極表示反對之意或未參加會議」，以及「事後並未有配合之行為」二個條件。查原告與同案其他被處分人均屬台南地區之分裝場業者，彼此間具有水平競爭關係，且渠等總灌氣量超過台南地區百分之八十以上，是本案八家事業倘未經被告許可，而合意為共同調高運裝費用等相互約束事業活動行為，足以影響台南地區分裝廠市場之正常運作，核屬違反公平交易法第十四條禁制規定之聯合行為。
⑵原告與同案其他被處分人等八家分裝同業每月均有定期聯誼（南亞公司自八
十九年四月加入聯誼），渠等（除南亞公司以外）與高屏地區分裝同業於八十九年三月三日北誼公司高雄廠及楠梓南和餐廳之聚會中，曾就運裝費用調漲及互不搶客戶等予以討論，會中並已形成聯合漲價之共識。復依被處分之八家分裝業者到會所提供之運裝費用上漲資料觀之，本案被處分人之運裝費用在八十九年二月前均在一元以下，自四月起卻有一致調漲運裝費用至每公斤二．二元之行為，依市場機制正常運作而言，在原告未合理說明其與同案其他被處分人運裝費用一致調漲之情況下，僅能以渠等有共同目標及計劃解釋該一致行為時，即足認渠等間具有聯合行為之意思聯絡，原告與同案其他被處分人間藉聚會合意調漲運裝費用之事證亦已明確，足認具有水平競爭關係之原告間，透過聚會方式達成調漲價格之合意，事後並配合協議共同漲價之行為，足已扭曲台南地區分裝場市場之價格機能，致市場價格無法經由供需雙方決定，核已違反公平交易法第十四條之規定，合致公平交易法第七條及行為時施行細則第五條聯合行為之構成要件，原告辯稱其事前並未參與系爭聯合行為之合意，並無違反公平交易法第十四條之禁制規定，洵無可採。⒉被告依據下列事證，足認原告與同案其他被處分人等八家台南地區分裝場之行為業已合致聯合行為之構成要件：
⑴原告之陳教道總經理曾出席八十九年三月三日北誼公司高雄廠合意聯合調漲
運裝費用之聚會，已為高屏十九家及台南地區其他七家業者所知曉，亦不為原告否認，復依原告之副理潘鄭雪琴證稱，該公司自八十九年以來之運裝費用皆由三大股東決定的，有關分裝場業者每月定期之聚會都是由原告之三大股東輪流出席的，是以陳教道代表原告參與合意聯合調漲運裝費用至每公斤
二．二元，應具有代表性，嗣被告就南部七縣市分裝廠業者於八十九年三月三日在北誼興高雄廠針對液化石油氣安全管理基金及對台南縣運裝費用每公斤二．二元乙事詢原告之代表人甲○○，其表示「本公司三大股東之一的陳教道總經理確實有應邀前往聚會，因當日我出國不在國，事後有一段時間後，陳總有向我提及此事，故我知道此事，也有邀交十萬元。」另針對原告是否出席八十九年三至五月底在台南市法蝶餐廳同業之聚餐，其表示：「我確實應邀前往台南市法蝶餐廳幾次聚餐，不過我多未發言，因為我的輩分比他們高，由他們發言即可，我有表示，本公司願意配合同業之結論。」足證原告有參與聯合調漲運裝費用之合意，至於原告婉拒繳交一百萬元及每公斤二角作為安全基金等事，僅屬事後配合程度，尚不得作為未參與合意及遂行聯合行為之抗辯。
⑵查同案被處分人大統公司代表人王仁邦八十九年十月三日至被告陳述謂「我
在今年一至三月間出國，故我未出席三月初在北誼公司高雄廠之聚會，事後涂董（指聯合公司及中華李公司分裝廠涂董）有向我提及，運裝費用要回復至以前的成本每公斤為二．二元，高雄縣市為二元，另外也提及要繳交互助基金一百萬元及每公斤收取一定比率費用情事，不過，原則上我只同意反映運裝成本。南亞分裝廠最近跑出來，本人也曾與其交換過意見，雖然我們同業會有默契約定儘量互不搶客戶，但仍有部分分裝廠會釋放牌照出來，不過我們分裝同業每次聯誼時，都會針對互搶客戶情事介入協調，也有針對當時之運裝費用交換意見．．．」。
⑶對照聯合公司股東涂喜鎮八十九年八月三十一日至被告陳述紀錄「．．．今
年三月初，北誼興連繫南部地區包含高雄縣市、屏東縣、台南縣市及嘉義縣市等七縣市之所有分裝廠出席到楠梓南和餐廳，會商如何使分裝廠都能生存，會中有提及運裝費用之合理性時，高發張福安曾提出二個方案．．．」「．．．我記得會議中大都同意均以維持現有客戶數及灌氣量為主，也同意互不搶其他分裝廠的瓦斯行客戶，並凍結新客戶儲存證明的發放，那天會議，高屏地區的分裝廠業者大部分均有出席，台南縣市大部分業者除南亞公司外也均有出席（我代表聯合、中華李及大統三家分裝廠出席），陳教道代表全帥公司出席，嘉義分裝廠的吳鑽炎及嘉太分裝廠的蔡相仁均有出席．．．」等事證，足見原告對於系爭八十九年三月三日台南地區分裝業者形成之合意當無不知之理，且依運裝費用上漲資料觀之，原告確有配合系爭合意調漲運裝費用至每公斤二．二元之情事。另檢視涂喜鎮代表聯公司及中華李公司之陳述紀錄內容，均坦承有參與八十九年三月三日聚會，並未反對會中達成之合意內容，事後亦有一致調漲運裝費用之事實，足證原告與同案其他被處分人合意之事實已臻明確。
⒊原告與同案其他被處分人合意共同運裝費用核已違反公平交易法第十四條之規
定，被告依法於裁量權範圍內予以處分，並無違背行政指導、行政自我拘束或比例原則之虞：
原告與同案其他被處分人所為相互約束事業活動之合意業已違反公平交易法第十四條之規定，依同法第四十一條前段規定「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；」被告於該條所定裁量權範圍內，自得命違法事業停止、改正其行為或採取必要之更正措施，且併處罰鍰，是公平交易法對於違法事業並無須經輔導方可處罰鍰之規定，被告依上開條文規定命原告立即停止系爭聯合行為，並於裁量範圍內處以罰鍰，洵無違法不當之處，至於原告所舉被告八十八年四月二十日（八八）公處字第○四一號處分，因該案行為時點係在八十八年二月四日公平交易法第四十一條修正前，而依修正前之規定，被告對於違反公平交易法之事業僅得限期命其停止或改正其行為，故該處分對北誼興、新崙、六統等分裝場未裁處罰鍰，被告依個案不同情形適用法律，並無原告所稱違反行政自我拘束之情事，原告訴稱被告裁量前後不一，顯屬對原處分與（八八）公處字第○四一號處分適用法條之內容有所誤認。
⒋按運裝價格之漲跌，應由市場來決定，斷不可以人為合意方式扭曲相關市場之競爭機能：
按運裝價格之漲跌，應由市場來決定，倘因經營無效率致產生虧損時，亦應自由進出市場，斷不可以人為合意方式扭曲市場競爭，本案以未合意聯合行為前之運裝價格每公斤在一元以下，認定係自由競爭下之運裝價格，而且當時並無任一家業者有因虧損而導致退出市場之情形，從而估算其與合議後之運裝價格差異，厥為原告從事聯合行為企圖所謀取之不法利益，核無不當。
⒌復按公平交易法施行細則第三十三條規定「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情
狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經濟狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」按原告與同案其他被處分人等八家業者，未向被告提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以維持市場秩序及回復合理售價為名聯合調漲運裝費用，損及為數眾多之瓦斯行及民眾利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，渠等所為業已合致公平交易法聯合行為之構成要件。依原告八十九年九月十八日原告潘鄭雪琴於被告處陳述其提氣量每月平均約在一千一百噸左右，依原告之運裝費用資料顯示，其於未從事系爭聯合行為（八十九年三月份）前之運裝費用每公斤在○．六至一．三元左右，惟自其參與系爭聯合行為後運裝費用每公斤在二．二元，從八十九年五月起算至被告九十年一月間作成處分為止，其因本件聯合行為違法限制競爭之不當利益至少超過八百萬元。嗣經被告考量原告是否居於主導性、到會配合程度、營業規模及獲利金額、違法程度等情，依違法情節輕重裁處四百萬元，被告所為處分業已審酌系爭個案相關情狀，並無逾越上開裁量規定之範圍，而非如原告辯稱僅憑原告所獲之不當利益裁處罰鍰，原告主張原處分違反比例原則，顯無可採。
⒍綜上所述，原告主張無理由，請判決如被告答辯之聲明等語。
理 由
一、按事業不得為聯合行為，為公平交易法第十四條前段所規定，而所稱聯合行為，依同法第七條規定，係指事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為。次按「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」為行為時同法施行細則第五條第一項所明定。又公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，復為同法第四十一條前段所規定。
二、本件被告以聯合公司等八家煤氣分裝場業者在家用液化石油氣垂直銷售體系均同屬分裝廠階層，為同一水平銷售層級，復因台南地區之大運裝成本，與其他區域之差距而自然形成同一地理市場，且上開八家業者均立足於台南地區，為同一地理市場具水平競爭關係之事業，該當聯合行為之主體要件。八十九年三月三日除南亞公司外之其餘分裝廠（南亞公司自四月起加入聯誼）與高屏地區分裝同業於北誼公司高雄廠會議室及之後於高雄南和餐廳達成聯合調漲運裝費用之協議，共同約定銷至高屏地區之運裝費用每公斤二元、台南地區二．二元，且約定相互不搶客戶之合意等之相互約束事業活動行為。依據聯合公司、中華李公司及原告之代表在該會之陳述紀錄，台南縣市分裝同業在八十九年二月間中油調漲氣價時，即有意先行聯合調高○．五元運裝費用，惟因互信不足未有一致性調漲（僅原告及南亞公司先行反映），俟八十九年三月三日南部地區之分裝場業者在北誼公司高雄廠址聚會時才共同合意調高運裝費用，除南亞公司外之其餘七家分裝場業者均有派代表出席，且均未有反對聯合調高運裝費之表示，嗣後台南地區之分裝業者以該區域範圍內之同業為進一步之協議共同決定運裝費用。台南縣市八家分裝場業者中，計有聯合公司、中華李公司、大統公司及億霖公司等四家同業坦承參與聯合調高運裝費用之合意及有配合上漲之行為，原告亦承認配合同業合意之結論為共同調漲價格行為。又本案八家分裝廠在八十九年二月前之運裝費用均在每公斤一元以下，除原告及南亞公司於五月始完全配合調高至二．二元外，均於四月起即調漲至每公斤二．二元，可證台南縣市八家分裝場業者均有合意或配合聯合漲價無誤；另本案之分裝廠業者派員出席台南縣及台南市液化氣體燃料商業同業公會理監事會議說明運裝費用上漲理由及承諾解決無牌瓦斯行灌氣等問題，並指派相關分裝場赴各鄉鎮區要求瓦斯行維持一定之桶裝瓦斯售價，及協調處理瓦斯行間互搶客戶糾紛等方式，達成聯合調高運裝費用之目的，減少下游瓦斯行之反彈。本案八家分裝廠之總灌氣量超過台南地區分裝市場之百分之八十以上，足以影響台南地區分裝廠市場之供需功能。而高屏地區之分裝同業已完成整合，整個南部分裝市場之競爭機能幾乎完全受損，僅就運裝費用一項之利潤即有增加，粗估每月灌氣規模達七百噸者，運裝費每調高一元，每月增加七十萬元之利潤，以本案八家分裝業者為台南地區之全部，灌裝台南地區之分裝市場每月平均總數量達五千噸及本案聯合行為持續（由八十九年四月、五月起算）至八十九年八月期間長達約五個月，獲利超過三千萬元，至十一月底，獲利近五千萬元。該等聯合行為增加下游瓦斯行之成本負擔，連帶影響桶裝瓦斯末端售價，將影響一般消費者，本案八家分裝場業者彼此間互為有競爭關係之事業，以聚會等方式達成合意，共同約定聯合調高下游瓦斯行之運裝費用並為互不搶客戶約定等相互約束事業活動，嚴重影響台南地區之分裝市場供需功能，違反公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處原告罰鍰四百萬元，經查除南亞公司未曾參與系爭同業之聯合調漲會議，本件原處分仍予處分尚有未洽，業由本院另案判決撤銷其對南亞公司之處分外，被告所為其餘處分經核並無不妥。原告雖訴稱其因成本分析，自八十九年三月間即自行調漲運裝費，並無與其他分裝廠同業聯合調漲之合意，被告未斟酌其營業額及盈虧即處以鉅額罰鍰，違反比例原則；事業參與結合或聯合行為，如動機、理由及所用方法符合理性、正當性，即難認為違反公平交易法云云，惟查台南縣市分裝同業於八十九年三月三日在北誼公司高雄廠址聚會時已達成調高運裝費用等相互約束事業活動之合意，有原告、中華李公司及億霖公司等陳述紀錄附原處分卷可稽，原告之總經理陳教道於同日赴北誼公司高雄廠就聯合調漲運裝費用與其他分裝廠同業進行協商，已為高屏十九家及台南地區其他七家業者所知曉，亦為原告所不爭執。又依原告之副理潘鄭雪琴於八十九年九月十八日在被告之陳述紀錄稱「今年以來本公司之運裝費用上漲係由本公司三大股東甲○○、陳教道及陳金福等三人決定。．．．（分裝場業者每月定期之聚會）都是由本公司之三大股東輪流出席的．．．」等語，暨原告之代表人甲○○於八十九年十月四日在被告之陳述紀錄稱其確實有出席過幾次在台南市法蝶餐廳之聚餐，不過其多未發言，因為其輩分比同業高，由他們發言即可，其有表示，原告願意配合同業之結論等語，足證原告確有參與聯合調漲運裝費用之合意，從而，原告雖非自八十九年四月起調漲運裝費用為每公升二、二元，而係延至翌月始調漲至二、二元，惟據原告所提供運裝費用上漲資料，原告之運裝費用原先尚在一元以下，而自五月起與同案其他被處分人一致調漲運裝費用至每公斤二．二元，查原告既係與其他同業先有聯合調漲之合意，則其延後一月調漲，亦係參與同業聯合調合行為。桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，原告與同案其他被處分人等七家業者，縱有虧損而必須調漲運裝費用，亦須向被告提出公平交易法聯合行為許可之申請，原告等未經申請許可，逕以維持市場秩序及回復合理售價為名，損及為數眾多之瓦斯行及數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，已符合公平交易法聯合行為之構成要件，被告斟酌原告因違法限制競爭之不當利益，並考量其配合調查態度及非本案主導者，及審酌公平交易法施行細則第三十三條各款所定情事，裁處罰鍰四百萬元，並無逾越裁量範圍，亦無違背比例原則。原告所舉被告（八八）公處字第○四一號處分並未裁處罰鍰一事，因該案行為時點係八十八年二月三日公平交易法第四十一條修正以前，乃依修正前之公平交易法核處，與本案適用之法條規定並不相同，復經被告辯明在卷。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱妥適。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至於兩造其餘攻擊防禦方法，因無關本件之論結，爰不一一論述，合併敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 黃秋鴻法 官 林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十五 日
書記官 簡信滇