臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六二七三號
原 告 甲○○○訴訟代理人 陳魁元 律師被 告 交通部公路總局（原名交通部公路局）代 表 人 葉昭雄（局長）訴訟代理人 乙○○
古嘉諄 律師李元德 律師右當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服交通部中華民國九十年十月五日交訴字第０八九００一八八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要︰
一、原告於八十八年三月十五日向案外人陳玉美買受S5-7348號自用小客車一輛，並已向監理機關辦理車輛過戶登記完畢。嗣經高雄縣警察局以該車之登記涉及犯罪，因而查扣該車號牌0面，並於八十八年八月二十三日以高警刑二字第八二八七一號函通知被告機關之下級機關台北區監理所（以下簡稱「監理所」），告知上開車輛牌照之取得涉及「以偽造車輛來歷證件（進口與貨物稅完《免》稅證明書）來申請」之犯罪行為，並將所查扣之該車二面號牌一併送交該「監理所」處理。
二、嗣後原告於八十九年三月七日以陳律字第B00000000號函申請「監理所」將該車二面號牌發還，並塗銷該車禁止異動登記，經「監理所」以八十九年四月二十一日八九北監一字第八九０八六五七號函復原告稱：「復待本案判決確定後再辦理註銷牌照手續」。
三、其後上開陳玉美被訴「偽造文書」等罪嫌之偵查刑案經台灣高雄地方法院檢察署以八十九年偵字第七五四二號案為不起訴處分，並已確定，原告乃於八十九年七月十日再以陳律字第B00000000號函向被告機關所屬「監理所」申請准予重領牌照，並塗銷「禁止異動登記」。「監理所」則於八十九年七月二十六日以八九北監一字第0000000函復原告稱，須待該車輛「來源」確認後，方可辦理領牌手續。
四、原告不服上開函覆，主張該函覆為「行政處分」，乃以之為行政爭訟對象，而於八十九年八月十六日提起訴願，「監理所」則認上開函覆引用條文未洽，於八十九年十月十一日以「監理所」八九北監一字第八九二六四六五號函，撤銷上開原處分。
五、而被告機關為使法律關係單純化，並基於一般行政監督權之作用，而以自己機關之名義，於八十九年十月三十日同時對原告作成下列二個行政處分：
Ａ、（八九）路監牌字第八九四四九八０號函：規制內容為：「撤銷被告機關所屬下級機關嘉義監理所（雲林監理站）於八十七年十二月十一日所為准許領用並發給S5-7348號自用小客車牌照處分（指第一次發給第一手車主牌照之處分）」。
Ｂ、（八九）路監牌字第八九八八五九六號函：規制內容為：「扣繳S5-7348號自用小客車牌照，命令原告將行車執照繳回『監理所』」（車輛號牌已經警方扣留送至『監理所』）。
六、原告不服被告機關上開行政處分，提起訴願，而經訴願機關交通部以交訴八十九字第七一０四一號訴願決定駁回原告之訴願，為此原告乃提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
Ａ、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告機關應將原告所有車牌號碼00-0000號裕隆牌休旅車之兩面號牌發還（或註銷繳回號牌，而准原告重新申請領取），並塗銷禁止異動登記。
Ｃ、如前二項聲明不被准許，被告機關應給付原告新台幣（下同）一百萬零六千二百五十元。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張：
Ａ、背事事實之說明：
１、原告於八十八年三月十五日向案外人陳玉美買受牌號Ｓ五─七三四八裕隆牌休旅車乙輛，嗣經臺灣省高雄縣警察局以該車涉有偽造出廠及進口貨物稅證明書為由，查扣該車二面車牌，並以高警刑二第八二七一號函（附件一參照）檢送「監理所」，該「監理所」即依此禁止該車辦理異動登記，並將犯罪嫌疑人陳玉美移送臺灣高雄地方法院檢察署偵辦。
２、嗣於八十九年三月七日原告以陳律字第Ｂ00000000號函申請「監理所」將該車二面車牌發還，並塗銷禁止異動，經該「監理所」以八九北監一字第八九○八六五七號函覆待本案判決確定後，再辦理牌照註銷手續，然後原告於本案即臺灣高雄地方法院檢察署以八十九年偵字第七五四二號就被告陳玉美為不起訴處分確定後，於八十九年七月十日以陳律字第Ｂ00000000號函請求「監理所」准予重領車牌，並塗銷禁止異動登記，經「監理所」以八九北監一字第八九一六九八三號函覆俟該車輛「來源」確認後，方可辦理領牌手續，嗣又經交通部公路局以（八九）路監牌字第八九八八五九六號及同上字第八九四四九八號函表示以道路交通安全規則第十七條規定之反面推論撤銷系爭車輛領用車牌之處分並要扣繳該車之牌照，原告於八十九年十月三十一日收受該函，認相對人顯有推拖責任之嫌，爰具狀提起訴願，經交通部以交訴八十九字第七一○四一號函訴願決定駁回。
３、查系爭Ｓ五─七三四八自小客車係原告於八十八年三月十五日向案外人陳玉美善意買受，當時陳玉美提出相對人核發之汽車車籍資料及行車執照，原告才相信該車係有正當合法權源而予買受，並予以辦理過戶登記，而監理所也核發新的汽車行照予原告，則原告完全信賴「監理所」核發的證件，而予以交易，豈有任何過失可言。如今該車遭警局指為涉有犯罪嫌疑，如果屬實，「監理所」也難辭其咎，豈可怪罪於原告，令原告承擔所有的責任，「監理所」此舉自與信賴保護原則有違。上揭事實汽車行照、汽車過戶登記書、燃料費及牌照稅繳款證明書為憑。
Ｂ、原告上開各項請求所憑之法律上理由如下：
１、原告以追加請求金錢補償之理由：
ａ、依行政訴訟第一百九十八條、第一百九十九條之規定，行政法院為情況判決時，仍需依原告之聲明始能在判決內命被告機關賠償，因此依行政訴訟法第五條（合併請求損害賠償或其它財產上給付之訴）之規定，原告訴之追加應無不當的情形，且請求之基礎也未變更，懇請鈞院依行政訴訟法第一百十一條之規定准許原告訴之追加。
ｂ、行政程序法第一百十七條、第一百十八條、第一百十九條及第一百二十條所規定之受益人，是否僅指行政處分之相對人，不包含因信賴該行政處分之轉得人（或稱其它受益人），固無定論。但就本案而言，原處分固然指明撤銷准許領用Ｓ五一七三四八號車牌照之處分，並以第一手車手為撤銷相對人，但被告也表明要扣繳原告持有之汽車行照，不論扣繳原告行照的行為是事實行為或行政處分（詳後述），本案原處分已損及原告權利或法律上利益（行政訴訟法第四條第三項參照）則是不爭之事實，在其後手當然更加值得保護（因為要維護交易的安全），因此依行政法「舉輕明重」之法理，本案應可類推適用行政程序法第一百十七條至一百二十條之規定，（第一百十七條至第一百二十條其立法目的在保護人民正當合理的信賴，而原告雖非原處分之相對人，但也符合該法條立法的目的）因此如果被告原處分並無違法，原告依行政程序法第一百二十條規定也可以要求被告為合理的補償（補償計算方式詳後所述）。
ｃ、本案原告依民法第九百四十八條，對系爭車輛之占有，仍受法律（即民法第八百零一條）之保護之意旨觀之，本案有信賴保護原則的適用，應無疑問。
ｄ、行政程序法第一百二十條信賴利益的補償與情況判決要件雖然不同，但對原告請求之金額而言，並無二致，僅一併陳明。
ｅ、因此如果法院認原告先位聲明無理由，原告基於信賴經公路局監理機關核發牌照證件始行買受系爭中輛，依行政程序法第一百二十條第一項規定，原告因信賴該處分，以新台幣一○五萬元買受系爭車輛，而今遭受財產上之損失，為撤銷之機關應給予合理之補償，補償額度固不能超過因該處存續可得之利益（同法條第二項）。但該車輛原告於八十八年三月份買受，於同年六月四日即遭查扣，折舊時間為三個月，而車輛耐用年數五年，所以折舊率應為百分之五，車輛時價應為0000000元，原告以上述金額為請求補求補償之金額。
２、原告在本案中得以主張「信賴保護原則」之具體理由：
ａ、按信賴保護原則有三要件即以人民已具備信賴基礎（即足以引起人民信賴之國家行為）、信賴表現（即因信賴而展開具體之信賴行為），且其信賴值得保護，始足當之（行政法院八十四年判字第六五一號判決參照），雖然車輛所有權人的認定，依法不是以登記為判別的標準，但目前實務上公務機關對車輛所有人依法課以稅捐、罰鍰等義務，均以汽車行照車主登記名義人為準，並無例外（此種事實不能視而不見）。因此被告准許給予原告系爭車輛行照的行為，就定一種行政處分（已發生政府機關根據該行照登記名義人，課以車主登記名義人需按期將車定檢，否則處罰、違規及繳稅等法律效果的義務），嗣後要扣繳原告的汽車行照，與撤銷該行政處分無異，因此本案被告所撤銷的行政處分應該有二項（即准許第一手領用牌照的處分及准許原告領用行照的處分）。而原告也是信賴被告所為之處分（國家行為，准許領用行照處分），才支付車輛的對價（信賴表現），原告信賴也值得保護，所以本案當然有信賴保護原則的適用。被告以上開處分因已撤銷准予第一手領用牌照處分為由，要撤銷准許原告領用行照的處分，就此而言，原告當然可以主張正當合理的信賴。至於如何保護？如法院認以公益為重，依法當然需以金錢補償。
ｂ、人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。大法官會議釋字第二七五號可參。而且「關於人民之權利義務」應以法律定之，又「應以法律規定之事項不得以命令定之」為中央法規標準法第五條及第六條所明定。由上揭法律規定莫不在揭示行政法上之法律保留原則。按道路交通安全規則只不過是行政命令，依上開條文之規定，行政命令根本無權限制人民之權利義務，除非經由法律的明確授權。從本案道路交通安全規則第八條及第十七條規定之內容觀之，無非是在規定汽車所有人請領牌照之條件及程序。至於撤銷准許領用牌照之處分，根本付之闕如。原處分之法律依據，不但在法律的構成要件及效果欠缺明確且清楚的規定，而且已逾越法律（道路交通管理條例）授權的範圍。更何況原告就本事件並無任何故意或過失，則依上揭釋字第二七五號解釋意旨，被告撤銷准許系爭車輛領牌之處分，己損及原告權益，自難謂適法。
ｃ、被告主張其就本案所為之撤銷之處分，所欲維護之公益大於訴願人個人之利益。此乃失之偏狹的觀點。因為行政處分固然常涉及公益，但一般人民買受車輛均是信賴政府機關所製發之公文書來判定車輛之適法性，而其來源證件之真偽更非一般人民所能辨認。因此，假設買受車輛之人除了相信政府機關所製發之公文書之外，還要負責調查車輛來歷證件的真偽，無異課以人民不可能之義務，試問：如此以往，誰敢買車？此例一開對社會車輛交易之安全妨害甚巨！相對而言，如果本案為被告有利之認定，不僅對維護交易之安全有莫大之助益，且更教育監理處之職員在審查車輛之來歷證件更加謹慎小心，更合況本案警察機關既然可查出來歷證件為偽造，則身為專業人士之監理機關在申請時卻無法看出，令人甚感莫名！足證監理機關在系爭車輛申請牌照時審查來歷證件有所疏漏所致。所以被告認本件所為之處分，係基於維護公益大於私人利益原則，根本是本末倒置，殊不足取。依行政程序法第一百十七條第二款規定原違法之行政處分根本不得撤銷。
ｄ、原告依道路交通安全規則之規定向前手陳玉美合法善意買受而占有系爭汽車，該汽車新領牌照又由主管監理機關審驗無訛始核發汽車牌照及行車執照，就既得權之保護之法則（行政程序法第八條參照），原告信賴道路交通安全規則第八條、第二十二條之規定，豈有因公務員過失或怠於執行職務之責任，轉嫁予人民再課以行政罰禁止異動登記之理？
ｅ、「監理所」也自承在審查該車申請新領牌照時，不知該車輛來歷憑證偽造。「監理所」就車輛來源證件的審查本係專業人士，其未盡應盡之注意義務，遭夕徒矇混過關，已有過失。而原告僅為一普通百姓，又能如何看出來源證件為偽造，也是信賴監理機關所製造之證件，才予以買受該車輛。而今車輛來源證件有問題，監理機關難辭其咎，豈可又把自己過失的責任轉嫁給原告。
３、對訴願意旨之反駁：
ａ、原訴願決定書認為：「本案因係張志銘偽造該汽車出廠及進口貨物完稅證明書及蔣宗揚、蔡明助之身分資料向監理機關冒領號牌後出售予第三人陳玉美所致，則張志銘既有偽造文書情事，乃公路監理機關就該汽車所核發牌照，即係授予利益之違法行政處分，依行政程序法第一百十六條第一項規定也無從轉換與原處分具有相同實質及程序要件之其它行政處分」云云。但查：
Ⅰ、交通部公路總局既然將原處分撤銷，顯然係認為原處分撤銷對公益並無重大危害，且受益人（在此應指原告）之信賴利益顯然小於撤銷所欲維護之公益（行政程序法第一百十七條參照）。既然原來違法的行政處分並無第一百十七條但書規定不得撤銷情形，則原違法行政處分轉換又無不符作成原行政處分之目的或轉換法律效果對當事人更為不利之情形（行政程序法第一百十六條第一項參照），為何原處分機關不予轉換，以使善意的原告損害能減低至最小，殊難令人理解。
Ⅱ、按行政行為有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。為行政程序法第七條第二款所明定，本案交通部公路局依右述依法可以將原來違法之行政處分轉換成與違法處分具有相同實質及程序要件之行政處分，且對原告權益損害最小，又能維護車籍管理的正確性，交通部公路局竟然捨此途逕不為，顯然有違狹義比例原則。
ｂ、訴願決定書又認為：「因張志銘以蔣宗揚為名義，申請新領汽車牌號繳驗偽造車輛來歷憑證，提供不正確資料致公路監理機關依此為違法行政處分，蔣宗揚不得主張信賴保護，原告雖是善意買受人，仍係違法行政處分受益人，信賴也不值得保護」云云。此種一人犯法，誅連全家的法律見解，竟會在我民主法治國家發生，實令人不敢苟同：
Ⅰ、訴願決定機關上開法律見解似指行政程序法第一百十九條第二款之規定，但行政程序法第一一九條規定對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，則其信賴不值保護云云，係行政機關對提供虛偽資料之行為人的處分，該行為人的信賴不受保護而言，此為法理之當然。但本案原告係經由車行買受車輛之善意第三人，並非對重要事項提供不正確資料或不完全陳述之人，訴願決定機關引用該條法律支持其本身之見解，自有未洽。
Ⅱ、訴願決定機關右述之法律見解，顯然也違反民主法治國家原則，殊不足取。
Ｃ、綜右所述，監理機關為車輛檢驗，牌照登記管理機關，如果因自己之過失遭人以偽造車輛來歷證件矇領牌照，而令買受車輛善意之後手承擔所有責任，有過失責任之監理機關卻完全置身事外，殊非情法之平。而且容易發生公務員勾結不肖歹徒矇領牌照後出售他人，而該公務員卻無庸負擔責任的情形。
對社會交易之安全，將有既深且鉅之影響，交易秩序將因此大亂。因此，為維護交易之安全，應課以公路監理機關應確實履行審查車輛文件之注意義務。
二、被告主張：
Ａ、本案所涉及之相關法令：
１、道路交通管理處罰條例第九十二條：道路交通安全規則．．．由交通部會同內政部定之。
２、道路交通安全規則第八條：
汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，經清繳其所有違反公路法與道路交通管理處罰條例規定之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。
３、道路交通安全規則第十七條：
汽車所有人申請新領牌照登記應依左列規定繳驗車輛來歷憑證，經檢驗合格後發給牌照：
一、國內製造之車輛，應繳驗出廠證明、貨物稅完（免）稅證明書及統一發票。
二、進口之車輛：貿易商或經銷商購買新車者，應繳驗海關進口與貨物稅完（免）稅證明書、出廠證明、貿易商或經銷商開立之統一發票。
４、汽車燃料使用費徵收及分配辦法第六條：
汽車所有人新領牌照，辦理過戶或其他異動者，其繳納汽車燃料使用費之規定如左：
．．．．．
五、報廢繳註銷牌照或受吊銷牌照處分者，應將欠繳費繳清至申辦登記（註銷、失竊）前一日止，如已繳足全季（年）費額者，其溢繳部份，可按日計算退費，．．。
Ｂ、被告機關撤銷原告原取得之車牌許可，其所依憑之法律上理由：
１、依道路交通安全規則第十七條規定，車輛新領牌照應依規定繳驗車輛來歷證明等文件，經檢驗合格後發給牌照；換言之，車輛所有人所檢具之證明文件若係偽造不實者，監理機關即不得准予領用並發給牌照。
２、原告所買受之上開裕隆牌休旅車，該車於最初申請新領牌照登記時，因被告機關所屬之下級機關嘉義區監理所相關人員肉眼不能辨識該車輛來歷憑證是偽造之文件，故准許原申請人張志銘領用並發給牌照。現該車之車輛來歷證明文件既經高雄縣警察局八十九年四月十四日高警刑二字第一０八０六號函暨台灣高雄地方法院八十九年度偵字第七五四二號不起訴處分書查證係屬偽造，監理機關自不得准許其領用並發給牌照。為維護公益，被告機關必須基於一般行政監督權之作用來撤銷原准許領用並發給系爭牌照之處分及扣繳系爭牌照之處分，並不違背依法行政原則及明確性原則。
３、本案原告所提完全信賴監理機關核發之證件才以予交易並辦理過戶，致其權益受損部份，按信賴利益之保護，並非所有人民之既得權利皆值得保護，例如對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，則其信賴不值得保護（行政程序法第一一九條參照），另依社會公益之考量，對違法之授益處分，如受益人對該處分存續之信賴利益小於所欲保護之公益時，該處分應予撤銷。是公益之維護較個人利益之保障，具有更高之價值。被告機關為車輛登記管理機關，必須維護車籍資料之正確性，本案該車於新領牌照時，提供不實之證明文件，業經證實為偽造，被告機關所為撤銷原准許領用並發給系爭牌照之處分，係基於維護社會公益之考量，並無不當；既原（第一手）准許領用並發給之牌照登記撤銷、號牌亦扣繳，則該車新領牌後之各項異動登記隨之撤銷，故向現任車主（原告）作扣繳牌照之處分。
４、另原告附帶聲明如原告之撤銷訴願決定及將系爭牌照發還之請求不被准許時，被告機關應負賠償一節，查本案原告因購買以偽造證件請領牌照之車輛，其財產所受之損失係屬民事之糾紛，與本案無涉，為維護原告之權益，原告應另循民事訴訟程序向以不法所得利益者主張求償。
５、公路監理機關為車輛檢驗、牌照登記管理機關，如發現以偽造車輛來歷證件矇領牌照後，又任由該車繼續使用該牌照，則監理機關之登記管理豈不徒具形式？車籍資料勢必大亂。故被告機關之處分依法依理，並無不當。
Ｃ、對原告聲明之法律意見及對原告各項法律爭點之反駁：
１、程序部分─原告本案言詞辯論狀第三項聲明訴之追加不合法：
ａ、查訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，行政訴訟法第一百十一條第一項本文定有明文。
ｂ、本案原告前呈法院之起訴狀中第三項聲明，係依行政程序法第一百二十條第一項之規定，請求被告為信賴利益之損失補償，然原告嗣於九十一年九月十日庭訊時，當庭撤回該項聲明。原告雖事後於九十一年九月十九日提出之言詞辯論狀中又依行政訴訟法第一百九十八條及第一百九十九條情況判決規定追加第三項給付訴訟之聲明，然信賴利益之損失補償與情況判決中之損害賠償，兩者請求之基礎並不相同，人民依行政程序法第一百二十條第一項請求損失補償之前提，乃違法授益行政處分之撤銷，並有值得保護之信賴，而行政訴訟法第一百九十九條第一項之賠償，乃以不撤銷違法處分為前提，且一為補償，一為賠償，性質與範圍均不同，原告自不得為此訴之追加，被告亦不同意原告為任何訴之變更、追加。
２、實體部分：
ａ、原處分並無任何違法，原告請求撤銷，顯無理由：
Ⅰ、查「道路交通安全規則．．．由交通部會同內政部定之。」；「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，經清繳其所有違反公路法與道路交通管理處罰條例規定之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。」；「汽車所有人申請新領牌照登記應依左列規定繳驗車輛來歷憑證，經檢驗合格後發給牌照：國內製造之車輛，應繳驗出廠證明、貨物稅完（免）稅證明書及統一發票。進口之車輛：貿易商或經銷商購買新車者，應繳驗海關進口與貨物稅完（免）稅證明書、出廠證明、貿易商或經銷商開立之統一發票。」，道路交通管理處罰條例第九十二條、道路交通安全規則第八條、第十七條分別定有明文。
Ⅱ、依前揭道路交通安全規則第十七條規定意旨，車輛新領牌照既應依規定繳驗車輛來歷證明等文件，經檢驗合格後發給牌照；換言之，車輛所有人所檢具之證明文件若係偽造不實者，監理機關本即不得為核發牌照之處分，本案系爭車輛於申請新領牌照登記時，因嘉義區監理所相關人員未辨識出其來歷憑證為偽造，故誤為核發牌照之處分，系爭車輛之來歷證明文件既經高雄縣警察局八十九年四月十四日高警刑二字第一０八０六號函、財政部基隆關稅局八十八年七月六日（八八）基暖業三字第０四六號函、行政院環境保護署八十八年七月一日（88）環署空字第００三九六五七號函及台灣高雄地方法院八十九年度偵字第七五四二號不起訴處分書，查證係屬偽造，從而，當初監理機關對於系爭車輛核發牌照之處分，顯有不應為而為之之違法。
Ⅲ、被告基於維護車籍資料正確性，以達車輛監督管理之公益考量，本於行政監督權之作用，以八十九年十月三十日（八九）路監牌字第八九四四九八０號函撤銷原違法核發之系爭汽車牌照，並無任何違法之處，且如前所述，汽車牌照既包括號牌、行車執照在內，則被告前開撤銷牌照之效力，自包括行車執照，故被告八十九年十月三十日之（八九）路監牌字第八九八八五九六號函，僅係被告因前開系爭汽車牌照核發經撤銷後，對於原告所為繳回持有行車執照之通知，並非獨立之行政處分，原告請求撤銷該意思通知之函文，實屬無理。
ｂ、原告本案請求，互為矛盾：
Ⅰ、次查，若本案如原告主張，原處分應予撤銷，則原核發牌照之授益處分即溯及回復其效力，自不生所謂信賴保護之問題，反之，欲生信賴利益之補償，其必以原處分不應撤銷為前提（即原核發牌照之授益處分業經原處分撤銷），迺原告本案一方面主張原處分違法應予撤銷，同時卻又請求被告就其損失依行政程序法第一百二十條第一項予以補償，其主張互為矛盾，甚為灼然。
Ⅱ、又退萬步言，縱鈞院認原告得於言詞辯論狀為第三項聲明之追加，然原告一方面主張該金錢給付訴訟之聲明係屬行政程序法第一百二十條第一項損失補償之性質，另一方面竟又稱該金錢給付訴訟之聲明係行政訴訟法第一百九十九條第一項損害賠償之性質，同一金錢給付訴訟，原告竟依據互斥之法律要件為基礎，其主張顯屬矛盾，而無足採。
ｃ、本案並無信賴保護之問題，原告亦無應受保護之信賴利益：
Ⅰ、行政程序法第一百一十七條至第一百二十條之規定，係明文針對授益處分相對人所為之規範，其並無任何法律漏洞應予填補，原告亦自承無論學說或實務見解，均無將前開條文意旨解為包括授益處分相對人以外之第三人在內者，本案原告既非原核發牌照處分之相對人，自無主張適用或類推適用行政程序法第一百一十七條至第一百二十條之規定之餘地，原告憑空請求信賴利益之補償，並無理由。
Ⅱ、原告雖稱被告發給其行車執照，係以原告為相對人之授益處分，而被告八十九年十月三十日之（八九）路監牌字第八九八八五九六號函，係撤銷前授予原告利益之處分，且原告因信賴被告准許領用行車執照之處分，方支付車輛之對價云云。然查：
⑴、如前所述，八十七十二月十一日嘉義區監理所核發之牌照包括牌號
及行車執照在內，而牌照之核發，目的在監督管理車輛，與駕駛執照之核發，係以人為對象，用以監督管理人不同，此參道路交通安全規則第二章與第三章分別規範汽車牌照與駕駛人執照即明，故原告取得系爭車輛所有權後，監理機關換發新行照，其性質並非將原核發牌照之處分廢止，再為一新處分，僅係將原行車執照上之車主資料記載，作與實情相符之更正註記，原告將監理機關換發行照之行為指稱為被告之行為，就機關主體已有誤認，又換發新行照既非處分，原告稱其為授益處分之相對人，亦有違誤。
⑵、次查汽車過戶登記應由讓與人與受讓人共同填具汽車過戶登記書，
向公路監理機關申請，並應繳驗左列證件，原領之汽車新領牌照登記書車主聯。行車執照。公路監理機關於審核各項應備證件相符後，即予辦理過戶登記，換發新行車執照，道路交通安全規則第二十二條定有明文。依此規定，必先有汽車讓與人及受讓人之存在，方能發動換發新行照之行政程序，且既稱為讓與人及受讓人，顯係雙方對於移轉汽車所有權已有合意，故依道路交通安全規則第二十二條所規定之程序觀之，必先有移轉汽車所有權之合意，再取得新行照之換發。
⑶、再依系爭車輛銷售合約第三條之約定觀之，甲方（即本案原告）須
先付清餘款，乙方（即訴外人陳玉美）才將該車之全部證件交甲方辦理過戶，而辦理過戶後方能換發新行照，故絕無可能如原告所言，其先信賴被告機關之准許領照之處分（指新行照之換發），方才支付系爭車輛之對價，原告所稱，顯與事實不符。被告既無任何行為可供原告信賴，原告亦非基於信賴被告之行為，而為支付系爭車輛對價之信賴表現，故其主張被告補償其系爭汽車之交易對價新台幣一百萬零六千二百五十元，顯無理由。
ｄ、本案無違法行政處分轉換之餘地：行政程序法第一百十六條第一項本文雖有規定行政機關得將違法行政處分轉換為與原處分具相同實質及程序要件之其他行政處分，然轉換後之新處分，必須形式及實質俱屬合法，本案系爭汽車之來歷證明既屬偽造，依道路交通安全規則第十七條之規定，根本無法以行政處分轉換之方式轉換為一合法之新核發牌照處分，原告指稱被告不為行政處分之轉換有違比例原則云云，實係對於行政處分轉換之意義有所誤解。
ｅ、原告聲明第二項請求被告發還車牌（或註銷重發），並塗銷禁止異動登記為無理由：
依交通安全規則之相關規定，汽車牌照之核發、異動登記等均為監理機關之職權，且系爭車牌亦非被告所管理持有中，故原告無論請求被告為發還牌照之作為（給付訴訟）或作成重新核發牌照等處分（課與義務訴訟），均欠缺公法上之請求依據，原告主張，自無可採。
理 由
壹、本案事實經過概述：
一、緣因訴外人張志銘取得一輛來路不明（非屬贜車，可能為走私進口者）之裕隆牌休旅車一輛，乃冒用「蔣宗揚」之名義，持偽造之進口與貨物稅完《免》稅證明書，向被告所屬下級機○○○區○○○○○道路交通安全規則第十七條第一項之規定，申請新領牌照登記（以下簡稱系爭車輛之第一次登記），而被告所屬下級機關嘉義區監理所承辦公務員受矇騙，而准許發給「蔣宗揚」上開自用小客車S5-7348號牌照（按依道路交通安全規則第八條之規定，所謂之「汽車牌照」，在自用小客車之情形，是指⑴號牌⑵行車執照）。
二、事後張志銘將上開自用小客車出售予陳玉美，陳玉美再於八十八年三月十五日將上開自用小客車出售予原告，陳玉美及原告在依序買入上開車輛動產時，亦均依道路交通安全規則第二十二條之規定辦理「過戶登記」，而前後取得換發之新行車執照（車輛買受人取得新執照時，出賣人之舊執照已因繳回而註銷）。
三、原告取得上開自用小客車之現實占有後，使用三個月即警方查獲「張志銘持偽造證件申請系爭車輛之第一次登記」之犯罪行為，一方面卸下系爭自用小客車上之二面「S5-7348號」號牌，另一方面則將該二塊車輛號牌送交「監理所」處理，並同時函知上情（時間約在八十八年八月下旬）。
四、嗣後原告則曾二次具函向「監理所」提出下列請求：
Ａ、八十九年三月七日以陳律字第B00000000號函申請「監理所」將該車二面號牌發還，並塗銷該車禁止異動登記。
Ｂ、八十九年七月十日再以陳律字第B00000000號函向被告機關所屬「監理所」申請准予重領牌照，並塗銷「禁止異動登記」。
五、「監理所」則以下述二函示回復原告之請求：
Ａ、就上開八十九年三月七日之請求，以八十九年四月二十一日八九北監一字第八九０八六五七號函回復原告稱：「復待本案判決確定後再辦理註銷牌照手續」（似無明示之拒絕）。
Ｂ、就上開八十九年七月十日之請求，以八十九年七月二十六日八九北監一字第0000000函復原告稱：「．．請原告先持相關證件至『監理所』辦理註銷牌照手續，俟該車輛（體）『來源』確認後，方可辦理領牌手續」（至此已明確表示拒絕原告之請求）。
六、原告不服上開函覆，視為「行政處分」，乃以之為行政爭訟對象，而於八十九年八月十六日提起訴願，「監理所」則認上開函覆引用條文未洽，於八十九年十月十一日以「監理所」八九北監一字第八九二六四六五號函，撤銷上開二函文之處分內容。
七、隨後被告機關以自己機關之名義，於八十九年十月三十日同時對原告作成下列二個行政處分：
１、（八九）路監牌字第八九四四九八０號函：規制內容為：「撤銷被告機關所屬下級機關嘉義監理所（雲林監理站）於八十七年十二月十一日所為准許第一手車主張志銘（以蔣宗揚名義）領用並發給S5-7348號自用小客車牌照處分」。
２、（八九）路監牌字第八九八八五九六號函：規制內容為：「扣繳S5-7348號自用小客車牌照，命令原告將行車執照繳回『監理所』」（車輛號牌已經警方扣留送至『監理所』）。
七、原告不服被告機關上開行政處分，提起訴願，而經訴願機關交通部以交訴八十九字第七一０四一號訴願決定駁回原告之訴願，為此原告乃提起本件行政訴訟。
貳、在上開事實基礎下，本案所涉及之相關程序事項：
一、本件原告於九十年十一月十五日起訴時，被告機關代表人（局長）為梁樾，嗣因梁樾於九十一年七月二十五日離職，由葉昭雄繼任，依法有代表被告進行訴訟行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、在上開事實基礎下，本件原告之第一項請求（即撤銷原處分及訴願決定），核其性質非屬「課予義務訴訟」，而應為「撤銷訴訟」，其理由如下：
Ａ、按本件原告雖曾於八十九年三月七日及同年七月十日二次向被告機關所屬下級機關「監理所」申請發還原遭警方扣留之二面車輛號牌或請求准許重新領取牌照，並要求「監理所」塗銷該車輛車藉資料上之「禁止異動登記」註記。不過其請求之對象是「監理所」，而請求內容（暫不論請求事項為「事實行為」或「行政處分」）則是以系爭車輛第一次登記存在為前提。
Ｂ、可是被告機關卻直接以自己之名義作成撤銷第一次車籍登記處分之新處分，同時進而命令原告將行車執照繳回。此時原告請求之基礎都不存在了，並受到被告機關命令繳還行車執照之規制性決定，當然應該先撤銷被告機關作成之本件行政處分及交通部之訴願決定，才有進一步討論其「課予義務訴訟」或「一般給付訴訟」有無理由之問題。
Ｃ、至於有權註銷上開第一次車籍登記之事務管轄機關到底是被告機關還是其下級機關「監理所」，本院基於下述理由，仍然認定被告機關方屬「有權作成決定機關」，不過正因為被告機關對原處分之規制性決定事項具有事務管轄權，則原告之第二項請求內容（即請求被告機關應將原告所有車牌號碼00-0000號裕隆牌休旅車之兩面號牌發還，或註銷該繳回之二面號牌，而准原告重新申請領取，並塗銷禁止異動登記）與原處分之規制決定事項有密不可分之關係，亦無從分割，故被告機關不得主張原告上開第二項請求內容，「監理所」才享有事務管轄權限（這也是「禁反言」原則之表現）。
１、相關之法令規定：
ａ、交通部組織法（九十一年一月三十日修正）第十一條：交通部設公路總局；其組織以法律定之。
ｂ、交通部公路總局組織條例（九十一年一月二十一日發布）第二條：交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：
一、公路長期年度與專案工程之規劃、勘查、測量、環評、工程標準之編訂、收費公路計畫及管理事項。
二、公路新闢與改善工程及房屋建築工程事項。
三、省道及重要縣、鄉道之養護、督導、改善工程之設計施工、景觀、交通工程之策劃及設置事項。
四、公路用地之收購、撥用、管理及產業管理事項。
五、公路工程機械業務之策劃與調配、材料管理、維護、保養、存儲及採購事項。
六、公路監理設施計畫、汽車運輸業管理、車輛技術安全與車牌行照管理、駕駛人安全訓練及駕駛人管理事項。
七、汽機車違規裁罰、申訴、路邊稽查及代辦稽徵稅費等事項。
八、其他有關公路工程及監理行政事項。
ｃ、交通部公路總局組織條例（九十一年一月二十一日發布）第八條：
本局為辦理公路監理業務，分為五區，各設監理所；其組織通則另定之。
ｄ、交通部公路總局各區監理所組織通則（九十一年一月二十一日發布）第一條：
本通則依交通部公路總局組織條例第八條規定制定之。
ｅ、交通部公路總局各區監理所組織通則（九十一年一月二十一日發布）第二條：
交通部公路總局各區監理所（以下簡稱各區監理所）掌理下列事項：
一、車輛檢驗、發照登記及審核管理事項。
二、汽車駕駛人執照與技工執照考驗、核發、審核及駕訓班管理事項。
三、公民營汽車運輸業督導管理事項。
四、規費及代辦業務事項。
五、自用車輛違規裁罰事項。
六、營業車輛與機車違規裁罰、各類汽車違規申訴及路邊稽查等事項。
七、其他有關各項公路監理事項。
２、從上開組織法條文字進行表面上之觀察，被告機關與其所屬之下級機關各監理所似乎同屬道路交通安全規則第八條第一項所稱之「公路監理機關」，均有作成系爭行政處分之職權，不過由「被告機關在本案中自行作出原處分，而『監理所』則自行撤銷以自己名義作成、內容近似被告機關原處分之處分」之事實觀察，被告機關顯然認為自己才是有權作成撤銷系爭車輛第一次登記，並命令原告返還行車執照之機關。且「監理所」又為其下級機關，有遵守被告機關內部指令之義務，因此此等行政慣例應予尊重。
三、又在上開事實基礎下，原告第二項請求（即請求被告機關應將原告所有車牌號碼00-0000號裕隆牌休旅車之兩面號牌發還，或註銷繳回號牌，而准原告重新申請領取，並塗銷禁止異動登記）。性質上既非屬「行政處分」（或係「事實行為」；例如「發還舊號牌」或「（在註銷舊號牌之情況下）發給新號牌」，甚至僅屬行政內部作業；例如「註銷扣繳之舊號牌」、「註銷車籍電腦資料之禁止異動註記」），而且在上開第一次登記處分已被撤銷之情況下，此等請求內容雖然在外觀上可與撤銷原處分之請求以法律概念來區隔，不過本質上仍是針對「被告機關作成『撤銷系爭車輛第一次登記』違法處分所生後遺症」之事後補救作為，故不宜視為「行政訴訟法第八條第一項規定所指『其他非財產給付』」之獨立請求，而應解為行政訴訟法第一百九十六條（「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置」）所稱之「聲請」（行政訴訟法第一百九十六條之必要處置，乃是法院之職權事項，雖然以有原告聲請為必要，但原告提出聲請後，法院仍可依職權決定是否採擇，可是若法院不接受原告之聲請，仍應以在主文中為駁回此部分「聲請」之諭知）。
四、至於原告第三項請求，則建立在行政訴訟法第一百九十九條情況判決之基礎下，是以法院作出情況判決為前提，如果法院已為原處分撤銷之諭知此一訴訟聲明亦失所附麗，法院不須再為任何處置。
參、在上開事實基礎下，本案實體爭點在於：
一、由於本案原告買受系爭車輛時，並不知系爭車輛在辦理第一次登記時，申請者是以偽造之證件提出申請，等到其以第三手之地位買得該車並辦畢車籍過戶登記後，才遭警方查獲上情。在此事實基礎下，被告機關因而認為：
Ａ、系爭車輛之第一次登記既係持假證件辦理，則被告機關在查覺後依職權予以撤銷原客觀違法之登記處分，於法並無不合。
Ｂ、原告不能主張「信賴保護原則」來阻卻被告機關對原登記處分合法行使撤銷權。因為：
１、原告不具備行政程序法第一百十七條至第一百二十條所稱之「行政處分受益人」身分，故不得依上開規定主張「信賴保護」。
２、原告沒有應受保護之信賴外觀事實存在。
３、被告機關本件作為乃是為了維護車籍資料的正確性，有車輛監督管理的公益考量。
４、本件違法行政處分無轉換之餘地。
二、本院則認為：
Ａ、系爭車輛之第一次登記客觀違法，被告機關原則上得依職權撤銷原登記處分，而且原第一次登記處分之撤銷，則在此基礎下之車籍過戶登記當然亦失所附麗，無庸再行撤銷。
Ｂ、不過在此當然必須討論「信賴保護原則」在本案中之適用可能性，而基於以下之理由，本案原告得因「信賴保護原則」而排除被告機關依職權撤銷原登記處分之合法性，因此原處分之合法性難謂有據，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷自屬有據，爰併予撤銷，並發回原處分機關重為決定。
１、信賴保護原則之意義及其構成要件與法律效果：
ａ、信賴保護原則之意義：
Ⅰ、所謂之信賴保護原則，係指人民基於對行政機關之擔保或其他對行政機關附理由之行為有特定之期待，在人民合法之信賴下享有對行政機關之請求權。乃是公法上誠實信用原則的下位概念。
Ⅱ、雖然信賴保護原則主要涉及「持續性之保障」問題，在法理上，其適用對象不僅限於授益處分之撤銷，一切之行政處分、行政契約及行政事實行為，甚至是行政法規與行政計畫之發布均包含在內。因此行政程序法第一百十七條至第一百二十條之規定乃屬法律對信賴保護原則之例示規定，而非信賴保護原則限制適用之列舉規定。如果信賴之基礎不是受益處分，亦應類推適用行政程序法第一百十七條至第一百二十條之規定而定其法律效果。
ｂ、信賴保護之構成要件：
Ⅰ、信賴基礎：即行政機關表現在外之舉止（明示的，甚至是暗示的），讓人民形成一個印象，相信行政機關已經作成了一個具有法效性之決策，並基於對此決策之信賴，而有規劃未來行止之可能性。
Ⅱ、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其社會活動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為（含作為與不作為）乃屬「信賴表現」。
Ⅲ、因信賴表現所生之信賴利益：
⑴、信賴保護原則所欲維護之利益即屬「信賴利益」，其內涵乃是人民
基於前開信賴規劃其社會生活，而在信賴表現活動中所付出之成本，此等成本原則上是指「經濟成本」，特殊例外情況下也有可能包含「非經濟成本」。
⑵、另外「信賴利益」之內涵應與授益處分所給付之利益本身嚴格區分，因此信賴利益並不等同於給付利益。
Ⅳ、信賴在客觀上值得保護：
⑴、按信賴保護原則之所以被引為行政法上之重要法理，構成限制行政
作為之限制，其原因乃是因為人民主觀上可以期待，行政機關一切作為均合法性，因此其有相信行政機關表示在外行止之正當性存在，若此正當性基礎被證明不存在時，人民即無享受信賴保護之合理性存在。
⑵、因此行政程序法第一百十九條之規範意旨指明，有下列情形，人民之信賴不值得保護︰
①、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關為行為者。
②、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為者。
③、明知行政行為違法或因重大過失而不知者。
⑶、必須排除上述之消極要件，人民才能主張信賴保護原則之適用。
ｃ、因信賴保護所生之法律效果（公私法益之權衡）：
Ⅰ、按信賴保護所生之法律效果，原則上乃是對行政機關事後變更法效決策形成一種限制。而在授益處分之情形，信賴保護之成立足以使行政機關撤銷違法授益處分之權限受到抑制或剝奪。
Ⅱ、不過信賴保護之法律效果卻非單一而直接，還須進一步做利益衡量之考慮，以決定對人民保護之程度。相對而言，行政機關變更決策權限之限制也因此有程度上之高低。
Ⅲ、依行政程序法第一百十七條第一、二款之反面解釋，如果公益有高度保護之必要時或信賴利益小於公益時，行政機關仍得撤銷該授益處分（只不過應依同法第一百二十條第一項給予補償）。
Ⅳ、因此有關信賴保護是否構成對違法授益處分撤銷之限制，仍應為公私法益之權衡。
⑴、在此特別須加說明者，所謂之公私法益之權衡，其對象是「信賴利
益」與「公共利益」之衡量，而非授益處分所形成之「給付利益」與「公共利益」之衡量。
⑵、因此假設相關利益均得以同一標準來加以量化，其中給付利益為十
單位，公共利益為二單位，而信賴利益則為三單位，在理論上，可能為了維持三單位之信賴利益，卻讓人民因此保有十單位之違法給付利益。因此如果信賴保護原則之適用結果是剝奪了行政機關之撤銷權限，很可能會因此讓人民保有遠比其信賴利益高出甚多之給付利益，此等結果是否具有公平性，恐值討論。
⑶、不過以上說法乃屬理論上之假設，而在真正之實際作業中，「給付
利益」之實現大都被認定是以「公共利益」之付出做為代價，因此在進行利益權衡時，「給付利益」經常是化身為「公共利益」之一部，而擺放在公益之法碼上。
２、本案中原告所為之購買車輛行為，就原第一次登記處分之作成而言，完全符合信賴保護要件，其理由如下：
ａ、就信賴基礎而言：
Ⅰ、按車輛動產在市場上交易價值有無之關鍵，原則上取決於該車輛之「可駕駛性」（除非購車者之購車目的在搜集古董，但此等情形乃屬極端之例外），而一輛自用小客車有國家監理機關所發給之號牌，且其車輛所有權人又擁有行車執照，乃是該車輛具有「可駕駛性」之最佳外觀表徵人民信賴這樣的表徵作為其私經濟行為之基礎，乃是一個明顯的信賴基礎（另外該車輛之公法上稅捐有無踐行、行政罰鍰有無繳清以及車輛之使用年限，亦均可由行車執照或按行車執照號碼來查詢，這也足以在交易時形成信賴，而作為交易雙方評估車價之重要基礎，只不過不如「可駕駛性」那麼明顯）。
Ⅱ、在此要特別強調，這裏的信賴基礎早在締結買賣契約之前即已形成，，並因此交易之進行過程中不斷深化，並非如被告機關所言；僅存在於「被告機關准許領照時」那個單一時點。
ｂ、就信賴表現而言：原告的買車及付款行為行為就是一種「信賴表現」，而且隨著履約過程的進行，信賴表現也越來越強烈。
ｃ、就信賴利益而言：原告信賴該車輛具有可駕駛性付出價金買入車輛，如果事後剝奪該車輛之可駕駛性，以上之價金投入即變的毫無意義，因此此等價金之支付也構成了信賴利益。
ｄ、又本件原告並無任何信賴不值得保護之情形，應認其信賴在客觀上值得加以保護。
３、而在法律效果之取捨上，在衡量相關之公私法益後，本院則認為在本案中，原告之信賴私益應較公益為高（退一步言之，至少有重新衡量之必要），因此使被告機關撤銷系爭車輛第一次登記處分之權限受到抑制。其理由如下：
ａ、車籍管理之公益目的不外二類；一為確保車輛之可駕駛性（所以車齡超過一定年數，定期檢驗之頻率即會增加），一為道路安全、治安之維護以及相關稅捐稽徵之便利，後者更是以行車執照之換發來控管（換言之，換車主即須由舊車主繳回舊行照，而由新車主換發新行照），與第一次新領汽車號牌也無太大之關連性。所以第一次登記之真正功能僅在確保車輛之可駕駛性而已。
ｂ、而這種目標只要事後命原告重新提出出廠年份資料及性能檢驗報告即可達成，若不顧此等簡單方式，反而撤銷車籍，完全剝奪該自用小客車之可駕駛性，而讓原告損失了一百零五萬元價金（因為該車輛不具可駕駛性，以上之成本投入變的毫無意義）。對公私法益之權衡而言，顯然不均衡。
４、因此本院認為，本件被告機關應在確保上開目標之前提下，指示原告可行之途徑，對第一次登記進行內容更正（按車輛出廠時之實際情況），而不得以撤銷原第一次登記處分之方式為之。但由於如何才能查明車輛出廠時之實際情況應由被告機關本諸專業立場，指示原告為之，故將全案發回被告機關重為決定。
三、至於原告訴之聲明第二項之請求內容（即請求發還號牌或註銷繳回號牌，而准原告重新申請領取號牌以及塗銷禁止異動登記一節，依前所述，本院將之定性為行政訴訟法第一百九十六條所稱之「聲請」），本院則認為應由被告機關先考慮如何能查明上開車輛之可行駛性程度，並更正第一次登記後，再解除上開管制較妥，故目前並無准許之必要，是以原告此部分聲請應予駁回。
四、另原告訴之聲明第三項之請求，因為其第一項訴之聲明已獲滿足，而不須再為判斷，爰不另在判決主文中諭知，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 十六 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 十六 日
書記官 林麗美