臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六二三五號
原 告 甲○○被 告 台北縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因老人福利法事件，原告不服內政部中華民國九十年九月七日台（九十）內訴字第九○○六二三八號及九十年九月十日台（九十）內訴字第九○○五九三六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告分別於民國（下同）八十九年一月二十六日及八十九年十二月向被告所屬三重市公所里幹事申請八十九年度及九十年度中低收入老人生活津貼，經三重市里幹事調查其全戶之所得及房屋、土地投資金額等，經推算原告八十九年度全戶九人存款本金合計為新台幣（下同）三、八三八、一三三元、九十年度全戶八人存款本金合計為三、九○九、二四八元，已超過「中低收入老人生活津貼發給辦法」第二條第一項第四款所授權訂定之存款上限（台灣省八十九年度存款本金一定金額九人為三、三一三、八一一元、九十年度存款本金一定金額八人為三、二五○、○○○元），不符合申請標準；有關八十九年度中低收入老人生活津貼部分，經被告所屬三重市公所以八十九年五月十日八九北縣重民字第二○八一○號函復否准，原告不服，訴經被告以三重市公所依法僅有初審權，並無終局准駁處分之權限，遂將原處分撤銷，責由三重市公所於決定書送達之次日起三十日內另為適法之處理，被告所屬三重市公所乃依上開訴願決定意旨，將原告申請資料報經被告核定，由被告以九十年二月六日九十北府社老字第○一九五五二號函復三重市公所，否准原告所請；另有關九十年度中低收入老人生活津貼部分，經被告以九十年三月二日九十北府社老字第○五○九八九號函核定否准原告所請，並由所屬三重市公所以九十年三月十四日九○北縣重民字第一一九四四號函復原告。原告對於被告否准其八十九年度及九十年度中低收入老人生活津貼之申請不服，提起訴願，均遭內政部決定駁回其訴願。原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、命被告自八十九年二月份起每月發給原告老人生活津貼新台幣三、○○○元。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、本件係有關八十九年度及九十年度中低收入老人生活津貼申請案，其當事人、訴訟標的及請求事項均屬同一，為訴訟經濟，請併案審理。有關被告九十年二月六日九十北府社老字第○一九五五二號及三重市公所九十年三月十四日九○北縣重民字第一一九四四號函文，均未以掛號送達原告，依行政程序法第六十八條第三項但書：「文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。」之規定，程序上即有未合。
２、原告於七十五年七月十六日從公職退休，雖領取退休金六九八、○○○元及保險給與四三二、○○○元，共計一、一二○、○○○元，隨即轉入台灣銀行儲存，其間質借即透支三一八、六一二元，僅有餘額八○一、三八八元，此有公務人員一次退休金證書、中央信託局公務人員保險處現金給付科八十九年一月二十七日中公現證字第八十七號函及存款餘額證明書可稽，未超過「台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定」第三條第三項：「一人存款一定金額一、四九○、二九一元」之標準。且台灣銀行仍於八十七年度扣繳利息所得二○二、三三七元，依行政訴訟法第一百七十六條準用民事訴訟法第二百八十一條：「法律上推定之事實無反證者，無庸舉證。」及民法第四百七十四條第二項：「當事人之一方對他方負金錢或其他代替物之給付義務而約定以之作為消費借貸之標的者，亦成立消費借貸。」之規定，渠等收回利息四、七八○元及收取手續費一三二元，當涵蓋於該扣繳額中。亦即，原告八十七年度因向銀行質借透支三十餘萬元，該質借透支款項包含所生之利息及手續費用，應自當年度所得中予以扣除計算，故原告之存款本金數額僅有八十萬餘元。
３、參照原告八十七年度綜合所得稅稅額證明書，記載扣繳三筆利息所得二○二、三三七元，經事後查證，其中一筆係原告第000000000000號優存帳戶，另兩筆為第000000000000號綜存帳戶，係經台灣銀行於八十二年二月二十七日以儲服字第○七○五號函：「解交債務人甲○○君扣押款乙案，茲檢送本行支票乙張面額新台幣肆佰壹拾貳萬柒仟陸佰柒元（票號ＦＡ0000000）」解交扣押款予台灣台北地方法院所生之一般存款利息，嗣於八十九年六月二十一日及同年十二月二十一日分別存入利息三九五元及四○二元，則當（八十七）年度給付總額為二○二、三三七元，相較九十年度二○二、三一三元為多，足證原告別無其他投資收益。就上開兩筆累積利息收入二一、八一九元與優惠存款餘額八○一、三八八元，按台灣銀行八十九年度利率百分之七．二○計算，全年利息收入僅為六七、七六六元（801,388＋21,819×720﹨00＝67,766），未超過「中低收入老人生活津貼發放辦法」第三條第一項規定：「一年利息金額九
一、一七六元」之標準，是原告不但可領中低收入老人生活津貼，且屬低收入戶，可得申請補助。另參照原告八十九年度「各類所得扣繳暨免扣繳憑單」，其中有關原告八十九年度利息所得存款帳號有三個，惟實際原告於台灣銀行僅有二個存款帳號，一為優惠存款帳號，一為一般活期儲蓄存款帳號，另一帳號則為已註銷之優惠存款帳號，故原告僅有二筆利息所得，否認國稅局綜合所得稅各類所得資料查詢表所列之三筆利息所得為真正，被告以該三筆利息所得據以推算本金，顯有違誤。
４、依行為時「中低收入老人生活津貼發給辦法」第三條：「前條第一項第四款所定一定數額，由直轄市、縣（市）政府依下列方式合併計算：一、依據臺灣銀行公告最近一年度一年期定期存款固定利率全年平均值計算，每月利息未超過該地區當年最低生活費標準之金額。」之規定，被告分別按八十七年度及八十八年度綜合所得稅扣繳金額（二○二、三三七元、二○二三六五元），計算原告八十九年每月利息收入為一六、八六三元、九十年為一六、八六一元，並經訴願決定以「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」第三條但書所定最低年息百分之十八計算，存款本金約為一、一二四、○九四元（202,337×0.18＝1,124,094）倒算原告八十九年全年本金為一、一二四、○九四元、九十年度為一、一二四、二五○元（000000×0.18＝1,124,250），惟未除以十二月份，計算方式顯有違誤，且原告未與其子共同生活，被告以原告之長子李雲昌、次子李武昌及長媳李秀葉之稅捐機關所得資料作為計算基礎，顯與本件待證事實無關。
５、依「中低收入老人生活津貼發給辦法」第三條第一項規定，並參照台灣銀行八十七年及八十八年牌告利率資料，原告於上開存款餘額證明書所載存款餘額為八○
一、三八八元，其活期儲蓄存款利息各為七三七元及七六五元，則原告利息收入八十七年度為五八、一一六元（801,388×7.15％＋737＝58,116）；八十八年度為五八、八六五元（801,388÷7.25％＋765＝58,865），均未逾內政部訂頒中低收入—存款、利息換算對照表：「人數一、本金（萬）一五○、利息（一年）七五七五○元」之標準，是被告稱「按優惠存款利率據以推算原告之存款本金。對原告較為有利」云云，尚待斟酌。
６、按老人福利法並無統一計算利息之明文，有關「台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定」第三條第一項「依據台灣銀行一年期定期利率計算．．」之規定，對照八十四年十一月七日財政部台財融字第八四七三七一三四號令、銓敘部台中特一字第一一九九九一九號令會銜發布之「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」第三條後段：「．．利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之五十優惠利率計算。但最低不得低於年息百分之十八。」之規定，依中央法規標準法第十一條後段：「下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」之規定，應屬無效。是本件類推適用民法第二百零三條：「應付利息之債務，其利息未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。」之規定，計算上開八○一、三八八元之存款（801,388×5％÷12＝3,339），則每月利息為三、三三九元，並未超過「台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定」第三條第三項「一人一年利息金額（每月）九一、一七六元」之標準。
７、原告有無符合上開標準，應依證據認定之，原告原居住台北市○○區○○里○鄰○○街○號十二樓之五，八十五年九月十一日遷入台北縣三重市○○里○○鄰○○路○○○巷三之二號。原告長子李雲昌原住台北市○○區○○里○○鄰○○街○○○巷○號二樓，八十五年六月七日遷入同市○○區○○里○○○鄰○○路○段○○○號十一樓，原告次子李武昌原住台北市○○區○○里○鄰○○街○○○巷○號二樓，八十七年三月十日遷入同市○○區○○里○鄰○○○路○段○○○巷○○○號，此有戶號Ｆ0000000、ＹＢ四二九七○一、Ｙ0000000號戶籍謄本足資證明。原告及二子早分家居住於台北縣、市，且原告於訴願階段離婚，子李雲昌、李武昌從無扶養原告，被告未傳詢渠等釋明有無扶養事實，徒執渠等納稅證明書之形式證據，併同核計全戶以利息推算存款本金為三、八三
八、一三三元，（以利息推算存款本金：1,0124,094＋108,156＋110,624＋496,159＝1.839,033元；投資總金額為200,000＋58,480＋1,740,620＝1,999,100元，兩者合計3,838,133元），擬制原告係受渠等扶養之共同生活戶，遽為不利原告為單獨生活戶之論證，被告認定證據之職權行使，顯有違誤。
８、參照戶籍謄本記載，原告之戶別為單獨生活戶，可證原告未與其子李雲昌、李武昌共同生活，渠等並無扶養原告。原告並於本件起訴前，於九十年七月二十七日以台北郵局第一三七九七號存證信函催促渠等：「惠自本（九十）年八月份起每月初匯給寄件人（原告）五、○○○元，以渡難關。」，惟遭其置之不理，嗣於九十一年四月十八日向台北市內湖區調解委員會聲請調解，勸導渠等：「於本（九十一）年一月份起每月各給聲請人五、○○○元，用維生活。」，惟因雙方當事人意見不一致調解不成立，此有該調解委員會九十一年九月二日九十一年民（刑）調字第○九三號調解不成立證明書可稽，足認渠等從無扶養原告之事實。
９、按「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」、「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」、「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」中央法規標準法第五條、第六條及第七條定有明文。內政部就老人福利法第十七條第一項：「中低收入老人未接受收容安置者，得申請發給生活津貼。」之福利措施，竟以同條第二項：「前項中低收入標準、津貼發給標準及辦法，由中央主管機關定之。」授權發布「中低收入老人生活津貼發給辦法」第二條第三項規定：「家庭總收入按全家人口平均分配，每人每月未超過省（市）政府當年公布最低生活費標準之二點五倍，且未超過台灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍者。」之發給標準，並命令台灣省政府訂定與該辦法內容相同之「台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定」，此均違反不得以命令訂定事項之法則。上開規定雖經內政部以八十七年三月二十五日台內社字第八七八五八六八號令修訂發布，惟未即送立法院，祇於機關內部具有拘束力，且該辦法第二條第三項之標準，與老人福利法第十七條第一項規定意旨不符，逾越法律授權範圍，應屬無效。況該等限制係屬立法政策事項，涉及老人申請發給生活津貼權利，應由法律明定，於未增訂老人津貼暫行條例之前，參照九十年八月二十一日聯合報第六版所載最高行政法院新近有關銓敘部與吳某退休事件案例，可見上開規定均不適用法規，依行政訴訟法第二百四十三條第一項規定，即屬違背法令。
、被告以原告之子之納稅證明書，推算全戶存款本金共計三、八三八、一三三元，反觀內政部九十年九月七日台（九十）內訴字第九○○六二三八號訴願決定以全戶人口八人，其存款本金及有價證券面額合計一定數額為三、○八五、八七一元所採之證據，不相適合，即屬證據理由之矛盾。且被告未適用老人福利法第十七條第一項規定作為准否依據，率引民法第一千一百十五條規定，未排除不同戶籍或無共同居住事實之子女者應負扶養義務之責任，並稱兩項法令並無競合，亦無所謂特別法或普通法之優先適用疑義云云，惟上開「中低收入老人生活津貼發給辦法」既屬無效，亦有法律理由之矛盾，依行政訴訟法第二百四十三條第六款：「判決不備理由或理由矛盾者。」之規定，即屬違背法令。
、按「本法所稱老人，係指年滿六十五歲以上之人。」、「老人經濟生活保障，採生活津貼、特別照顧津貼、年金保險制度方式，逐步規劃實施。」、「中低收入老人未接受收容安置者，得申請發給生活津貼。」行為時老人福利法第二條、第十六條及第十七條第一項定有明文。另按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第二條、第四條第一項及第五條第二項復有明文。原告無資力進入私設安養機構，未接受政府收容安置，符合請求發給生活津貼要件，被告即應依法發給，惟囿於「中低收入老人生活津貼發給辦法」之限制，逕以行政命令否准原告請求，訴願決定遞予維持，均有違誤。
、綜上所述，被告所提「台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定」僅為一草案，並未正式公布施行，不得據以作為計算依據，應依內政部訂定之「中低收入老人生活津貼發給辦法」作為本件計算依據，方屬適法。且被告亦應向銀行查詢原告確實存款餘額，不應僅以利息所得推算存款本金數額遽予認定。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「中低收入老人生活津貼發放辦法」第五條第三項規定，申請程序由公所受理申請完成調查及初審後報送縣政府核定，本件被告審查結果依行政層級函知受理公所，由該公所轉知原告，程序未有不合，且原告已收悉審查結果，送達方式並無影響其權益。另有關原告八十九年二月提出之八十九年度中低收入老人生活津貼申請案，被告係以其八十七年度財稅相關資料據以推算；於八十九年十二月提出之九十年度申請案，則依其八十八年度財稅相關資料據以推算，合先敘明。
２、參照被告所屬三重市公所檢送原告八十九年度台北縣中低收入老人生活津貼申請調查表及相關調查資料，依「台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定」第三條第三項規定，當戶內人口為九人，其存款一定數額不得超過三、三一三、八一一元，而原告全戶人口共計九人，併計原告及其應負扶養義務家屬，推算全戶存款本金共計三、八三八、一三三元，已超過上開規定之金額。另參照原告九十年度台北縣中低收入老人生活津貼申請調查表及相關調查資料，依「台北縣九十年度中低收入戶老人生活津貼複查作業注意事項」第二條及第九條規定，當戶內人口為八人，其存款一定數額不得超過三、二五○、○○○元，而原告全戶人口共計八人，併計原告及其應負扶養義務家屬，推算全戶存款本金為三、九○九、二四七元，已超過上開規定金額。
３、有關利息推算本金部分，除原告利息所得採百分之十八優惠利率為推算基準，其餘戶內人口皆以當年度規定之年利率計算。且有關家庭總收入之計算範圍，參照「中低收入老人生活津貼發放辦法」第七條、「台灣省中低收入戶老人生活津貼審核作業規定」第八條及「台北縣中低收入老人生活津貼審核作業規定」第七條規定，均明定計算對象包括全家人口之工作收入、存款利息、不動產收益及其他收入之總額。亦即，有關原告八十九年度申請案，被告係依「台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定」第三條及第五條規定，以國稅局及稅捐稽徵單位提供之申請人最近一年度所得相關資料據以推算申請人之存款本金及有價證券按面額計算之合計金額，再判斷是否超過同作業規定第二條第一項第四款及第三條所稱之「一定數額」加以認定，惟因實務上申請案件十分龐大，被告無法向銀行一一查詢申請人之實際存款情形，故均以利息所得推算其存款本金數額。本件被告以原告八十七年度利息所得二○二、三三七元依優惠存款利率（百分之十八）據以推算其存款本金，對原告較為有利。另有關原告九十年度申請案，被告係依國稅局及稅捐稽徵單位提供之原告八十八年度相關所得資料據以推算，此可參照上開作業規定，並可參照被告自訂之「九十年中低收入老人生活津貼複查作業注意事項」第九條以利息換算本金之規定。
４、原告稱其本人與長子、次子分別居住於台北縣各地，渠等並無扶養原告，被告擅將渠等所得收入合併計算，尚乏依據云云。惟按民法親屬篇第一千一百十五條「子女對父母應負扶養義務」之規定，未排除不同戶籍或無共同居住事實之子女者應負扶養義務之責任，另「中低收入老人生活津貼發放辦法」第七條及「台灣省中低收入戶老人生活津貼審核作業規定」第七條，均明定計算總收入之全家人口範圍包括申請者本人及其配偶、所有負扶養義務之子女及其配偶等，上開規定均無因配偶子女戶籍之不同或無共同居住之事實而排除子女應負之扶養義務。
５、按內政部訂頒之「中低收入老人生活津貼發給辦法」係以八十七年六月三日台內社字第八七七七五四一號令發布，而「台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定」及「台北縣中低收入老人生活津貼審核作業規定」均依上開「中低收入老人生活津貼發給辦法」第十四條規定訂定（台灣省政府於八十八年六月二十九日以八八府社五字第一四四一五三號函知）。按「台北縣中低收入老人生活津貼審核作業規定」第六條第二項規定，全家人口範圍包括所有負扶養義務之子女及其配偶，但出嫁之子女及其配偶不予併計。另按同作業規定第九條：「全家人口中有實際無法盡扶養義務者，得由申請人切結後受理，惟鄉鎮市公所查知切結內容與事實不符，即予註銷請領資格並追回已（溢）領津貼。前項所稱實際無法盡扶養義務者，係指下列情形之一：（一）離婚時，因當時戶政資料不全，未載明子女監護權者。（二）子女死亡，戶籍資料未更改者。（三）配偶及子女於大陸地區無法檢具戶籍及相關資料者。（四）子女行方不明，並向警政機關報案，持有證明者。但其理由消滅時，受理申請機關應即恢復列入全家人口計算。（五）其他特殊事故無法檢附相關證明文件者。」之規定，有關原告檢附之台北市內湖區調解委員會聲請調解書，內容提及希望調解委員會勸導對造人（李雲昌、李武昌）於本（九十一）年一月份起每月各給原告五、○○○元，以維生活，結果因雙方當事人意見不一致調解不成立，惟調解不成立（原告二子不依其請求按月付原告五、○○○元生活費）與原告二子實際無法盡扶養義務，二者似無直接相關，況依民法第一千一百十五條規定，原告二子（李雲昌、李武昌）仍應依「台北縣中低收入老人生活津貼審核作業規定」列入全家人口計算範圍。
６、有關原告申請中低收入老人生活津貼，經被告推算利息所得之基礎資料，係稅捐單位提供之當年度最新資料，具有客觀性及公平性。原告稱其質借（即透支）三
一八、六一二元，經台灣銀行收回百分之十八利息（每月）四、七八○元，並收取手續費，係法律上推定之事實，仍應列為扣繳云云，所指為何？按「中低收入老人生活津貼發放辦法」第五條：「申請發給本津貼者，應檢附全戶戶籍謄本及其他相關證明文件．．」之規定，本件原告申請時並未檢附相關資料，被告無從併計審查。倘係財稅單位所得資料登記錯誤，應另依程序辦理更正，非本件爭議範圍，且本案利息所得經被告以年利率百分之十八優惠利率推算本金，已善盡查核責任及於法令規範範圍內依實際狀況考量原告最佳利益審查，被告所為處分並無違誤。
７、原告稱其另向台灣銀行質借款項部分，得否依「台北縣中低收入老人生活津貼審核作業規定」由存款本金數額中予以扣除云云。惟按「台北縣中低收入老人生活津貼審核作業規定」第二條第四項規定，申請者資產之認定尚以全家人口存款本金及有價證券按面額計算之合計金額未超過一定數額者，故被告審查中低收入老人生活津貼，係以利息推算存款本金（參照被告九十年度中低收入老人生活津貼複查作業注意事項）及有價證券按面額計算之合計金額未超過一定數額，並未審理申請人之負債要件。亦即，被告對原告於台灣銀行儲存之優惠存款本金為一、一二○、○○○元，年利率為百分之十八並不爭執，惟有關原告向銀行質借三一
八、六一二元部分，經被告查證結果，該質借款項與其按優惠存款利率百分之十八計算之存款本金，兩者並無關涉，且被告將原告系爭年度三筆利息收入全部按優惠存款利率據以推算原告之存款本金，對原告較為有利。況申請人倘有負債，理應優先償還，未償還者，仍有可運用資金供經濟所需，故不得自其存款本金中扣除。
理 由
一、按老人福利法第十七條規定：「中低收入老人未接受收容安置者，得申請發給生活津貼。前項中低收入標準、津貼發給標準及辦法，由中央主管機關定之。」。次按，行為時內政部修正發布之「中低收入老人生活津貼發給辦法」第二條第一項、第三條、第五條第二項、第七條及第十四條分別規定：「符合下列各款規定之老人，得申請發給生活津貼（以下簡稱本津貼）：一、年滿六十五歲者。二、未經政府公費收容安置者。三、家庭總收入按全家人口平均分配，每人每月未超過內政部或直轄市政府當年公布最低生活費標準之二點五倍，且未超過台灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍者。四、全家人口存款本金及有價證券按面額計算之合計金額未超過一定數額者。五、全家人口所有之土地或房屋未逾越合理之居住空間者。」、「前條第一項第四款所定一定數額，由直轄市、縣（市）政府依下列方式合併計算：一、依據臺灣銀行一年期定期存款利率計算，每月利息未超過該地區當年最低生活費標準之金額。二、每增加一口，按人口數增加依該地區當年最低生活費標準之二點五倍所計算全年之金額。」、「申請人之各類所得及財產資料，由鄉（鎮、市、區）公所統一造冊，分別函請國稅局及稅捐稽徵單位提供。」、「本辦法所稱家庭總收入，係指全家人口之工作收入、存款利息、不動產收益及其他收入之總額。所稱全家人口，依下列各款認定之：一、申請人及其配偶。二、負有扶養義務之子女及其配偶。但出嫁之女兒及其配偶不予列入。三、前款之人所扶養之無工作能力子女。四、無第二款之人，以實際負擔扶養義務之孫子女。」、「直轄市、縣（市）政府應依本辦法訂定審核作業規定，報中央主管機關備查。」。再按，被告八十八年七月六日八八北府社五字第二四六五五一號函轉台灣省政府修正「台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定」第一點、第三㈢點、第五㈣點及第十點分別規定：「本規定依內政部訂頒之『中低收入老人生活津貼發給辦法』第十四條規定訂定之。」、「全家人口與一定數額對照表：（利率以八十七年臺灣銀行公告一年期定期存款利率百分之六點一一八計算）．．全家人口八人，存款一定數額：三、○八五、八七一元．．」、「申請本生活津貼之老人及其家屬之各類所得及財產資料，由鄉（鎮、市、區）公所統一造冊，分別函請國稅局及稅捐稽徵單位提供。」、「全家人口中有實際無法盡扶養義務者，得由申請人切結後受理，經鄉（鎮、市、區）公所查知切結內容與事實不符，即予註銷請領資格並追回已（溢）領津貼。前項所稱實際無法盡扶養義務者係指下列情形之一：（一）離婚時，因當時戶政資料不全，未載明子女監護權者。（二）子女死亡，戶籍資料未更改者。（三）子女行方不明，並向警政機關報案，持有證明者。但其理由消滅時，受理申請機關應即予恢復列入全家人口計算。（四）其他特殊事故無法檢附相關證明文件者。」。又按，被告八十九年一月三十一日八九北府社老字第○四二二七一號函頒「台北縣中低收入老人生活津貼審核作業規定」第一點、第三㈢點及第九點分別規定：「依據：本規定依內政部訂頒之『中低收入老人生活津貼發放辦法』第十四條規定訂定之。」、「全家人口與一定數額對照表（如附表，利率以八十七年臺灣銀行公告一年期定期存款利率百分之六點一一八計算）．．全家人口八人，存款一定數額：三、二五○、○○○元．．」、「全家人口中有實際無法盡扶養義務者，得由申請人切結後受理，惟鄉鎮市公所查知切結內容與事實不符，即予註銷請領資格並追回已（溢）領津貼。前款所稱實際無法盡扶養義務者，係指下列情形之一：（一）離婚時，因當時戶政資料不全，未載明子女監護權者。（二）子女死亡，戶籍資料未更改者。（三）配偶及子女於大陸地區無法檢具戶籍及相關資料者。（四）子女行方不明，並向警政機關報案，持有證明者。但其理由消滅時，受理申請機關應即予恢復列入全家人口計算。（五）其他特殊事故無法檢附相關證明文件者。」。
二、原告主張內政部訂頒之中低收入老人生活津貼發給辦法，以及台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定、台北縣中低收入老人生活津貼審核作業規定，均違反中央法規標準法第五條、第六條及第七條所定不得以命令訂定事項之法則，逾越老人福利法第十七條第一項授權範圍云云。惟老人福利，乃基於確認國家負有生存照顧義務之給付行政，其旨意係為宏揚敬老美德、維護老人健康、安定老人生活、保障老人權益、增進老人福利（老人福利法第一條規定參照），並非限制老人之自由與權利，故法律保留原則之適用不若干涉行政之嚴格，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義（參酌吳庚大法官所著「行政法之理論與實用」增訂六版第十八頁至第十九頁）。更何況，內政部訂頒之中低收入老人生活津貼發給辦法，以及台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定、台北縣中低收入老人生活津貼審核作業規定，係就與老人福利法有關之中低收入標準、津貼發給標準及辦法等細節性及技術性事項加以規定，亦均有老人福利法第十七條第二項規定及中低收入老人生活津貼發給辦法第十四條規定之授權，自無原告所訴該規定未經法律授權、增加母法所無之限制及違背中央法規標準法之可言。
三、另原告主張被告九十年二月六日九十北府社老字第○一九五五二號及三重市公所九十年三月十四日九○北縣重民字第一一九四四號函，均未以掛號送達原告，依行政程序法第六十八條第三項但書：「文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。」之規定，程序上即有未合乙節。查行政程序法第六十八條第三項但書規定，寓有「證明」合法送達之目的，依行政程序法第一百十條第一項：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起．．對其發生效力。」之規定，原告既自承其已收受送達系爭書面行政處分，則不論該書面行政處分是否以掛號寄送，對於原告均發生效力，況原告業於法定期間內提起訴願以資救濟，對於原告之權益即不生何不利之影響。
四、原告訴稱其已於八十八年間離婚，未與子女同住，且其子女實際未盡扶養義務，應以其個人之各類所得及財產資料據以核算云云。惟查，依行為時內政部修正發布之「中低收入老人生活津貼發給辦法」第七條規定：「本辦法所稱家庭總收入，係指全家人口之工作收入、存款利息、不動產收益及其他收入之總額。所稱全家人口，依下列各款認定之：一、申請人及其配偶。二、負有扶養義務之子女及其配偶。但出嫁之女兒及其配偶不予列入。三、前款之人所扶養之無工作能力子女。四、無第二款之人，以實際負擔扶養義務之孫子女。」，是本件被告以原告及其長子李雲昌、長媳朱秀葉、孫李兆偉、次子李武昌、次媳劉怡賢、孫李兆力、李兆允等八人之各類所得及財產資料，據以核算原告全家人口存款本金及有價證券按面額計算之合計金額是否未超過一定數額，揆之前揭規定，尚非無據（有關八十九年度中低收入老人生活津貼部分，被告初以原告離婚配偶李蔡菊計入全家人口，惟被告稱其答辯說明已不列入原告離婚配偶李蔡菊，況其離婚配偶李蔡菊之財稅資料，並無存款利息或投資金額，是對於原處分之結果，並不生影響）。原告雖提出台北郵局九十年七月二十七日第一三七九七號存證信函、聲請調解書、台北市內湖區調解委員會九十一年民（刑）調字第○九三號調解不成立證明書等影本，主張其子李雲昌、李武昌並無扶養原告之事實，然「未扶養」與「無法扶養」要係二事，縱然原告之子李雲昌、李武昌有未盡扶養原告義務之事實存在，依法亦無法解免李雲昌、李武昌應盡扶養原告之義務，其情形核與「無法扶養」之情形有間，原告所訴，並非屬「台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定」第十點及「台北縣中低收入老人生活津貼審核作業規定」第九點所稱⑴離婚時，因當時戶政資料不全，未載明子女監護權；⑵子女死亡，戶籍資料未更改；⑶子女行方不明，並向警政機關報案，持有證明；⑷配偶及子女於大陸地區無法檢具戶籍及相關資料；⑸其他特殊事故無法檢附相關證明文件之「實際無法盡扶養義務」之情形，自應將原告長子李雲昌、長媳朱秀葉、孫李兆偉、次子李武昌、次媳劉怡賢、孫李兆力、李兆允等八人之各類所得及財產資料合併計算為原告全家人口存款本金及有價證券按面額計算之合計金額。
五、按申請人及其家屬之各類所得及財產資料，由鄉（鎮、市、區）公所統一造冊，分別函請國稅局及稅捐稽徵單位提供，「中低收入老人生活津貼發給辦法」第五條第二項及「台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定」第五㈣點已有明文。查本件原告係分別於八十九年一月二十六日、八十九年十二月向被告所屬三重市公所里幹事申請八十九年度、九十年度中低收入老人生活津貼，於原告申請八十九年度、九十年度中低收入老人生活津貼當時，在國稅局及稅捐稽徵單位分別僅有八十七年度、八十八年度之財稅資料，斯時，被告亦僅能依據八十七年度、八十八年度之財稅資料計算原告全家人口之各類所得及財產，是原告主張應按其申請以後之八十九年度及九十年度所得資料予以核算認定，尚嫌無據。
六、經查，原告及其長子李雲昌、長媳朱秀葉、孫李兆偉、次子李武昌、次媳劉怡賢、孫李兆力、李兆允等八人，僅原告及其長子李雲昌、長媳朱秀葉、次子李武昌有各類所得及財產資料，其餘原告之次媳劉怡賢、孫李兆偉、李兆力、李兆允等四人並無各類所得及財產資料，故本件實際僅以原告及其長子李雲昌、長媳朱秀葉、次子李武昌之各類所得及財產資料核算之。另有關以利息所得推算本金部分，除原告於台灣銀行之存款為公教優惠存款，利息所得採百分之十八優惠利率為推算基準外，其餘皆以當年度規定之年利率推算本金數額。原告主張被告不能以利息所得推算本金云云，被告則以實務上申請案件十分龐大，無法向銀行一一查詢實際存款情形，故均以利息所得推算存款本金數額，且被告「八十九年（九十年）中低收入老人生活津貼複查作業注意事項」第九條亦有以利息換算本金之規定等語置辯。按銀行法第四十八條第二項規定：「銀行對於顧客之存款、放款或匯款等有關資料，除其他法律或中央主管機關另有規定者外，應保守秘密。」，因此，除其他法律或中央主管機關另有規定者外，強行要求被告向銀行查詢原告全家人口於銀行之存款本金數額，實際上已屬不可能，何況除定期存款外，其餘一般存款利息之本金數額經常變動，無法逕以一定數額計算，故被告以利息所得推算本金，乃實務上所必要，縱然與實際存款本金數額有稍許出入，於法亦無違背之處。
七、原告復稱其八十七年度因向銀行質借透支三十餘萬元，該質借透支款項包含所生之利息及手續費用，應自當年度所得中予以扣除計算，故其存款本金數額僅有八十萬餘元乙節。經查，原告八十七年度及八十八年度於國稅局之財稅資料顯示，其八十七年度自台灣銀行儲蓄部取得三筆利息所得（金額各為七三七元、一五一、二○○元、五○、四○○元）、八十八年度取得二筆利息所得（金額各為二○
一、六○○元、七六五元），其存款本金，依台灣銀行營業部（二）九十一年十一月八日營二優字第○九一○七○八○八五一號函復本院略以：「查甲○○先生為本部退休優惠存款戶，八十七及八十八年度優惠存款本金均為新台幣一、一二○、○○○元整，利率18%，每年利息新台幣二○一、六○○元整，另二筆七三七元及七六五元係該利息所孳生之活期儲蓄存款利息。」等語，足見原告之存款數額為一、一二○、○○○元，此亦為原告所是認，堪認為實。而行為時內政部修正發布之「中低收入老人生活津貼發給辦法」第二條第一項第四款，係規定：「符合下列各款規定之老人，得申請發給生活津貼．．：．．四、全家人口『存款本金』及有價證券按面額計算之合計金額未超過一定數額者。．．」，並未有減除債務之規定，故被告未減除原告之負債金額，核無不洽。況原告倘有負債，理應優先償還，如未償還，仍有可運用之資金供經濟所需，是未予減除負債金額，與上開辦法之精神亦無違背。
八、原處分係以原告之申請不符合行為時內政部修正發布之「中低收入老人生活津貼發給辦法」第二條第一項第四款：「全家人口存款本金及有價證券按面額計算之合計金額未超過一定數額者」規定，據而否准其申請，是兩造有關此部分以外之其他陳述及主張，自不在本件審酌範圍。
九、有關八十九年度中低收入老人生活津貼部分：經查，計算原告全家人口存款本金及有價證券按面額計算之合計金額，應以原告及其長子李雲昌、長媳朱秀葉、孫李兆偉、次子李武昌、次媳劉怡賢、孫李兆力、李兆允等八人之各類所得及財產資料合併計算，依原處分卷及本院卷附八十七年財稅資料顯示，原告全年存款利息為二○二、三三七元，以退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第三條但書所定最低年息百分之十八計算，存款本金約為一、一二四、○九四元（000000÷
0.18＝0000000）；長子全年存款利息為六、六一七元，依台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定第三㈢點規定，利率以八十七年台灣銀行公告一年期定期存款利率百分之六點一一八計算（下同），存款本金約為一○八、一五六元（6617 ÷0.06118＝108156），另有投資金額二○○、○○○元；長媳全年存款利息為六、七六八元，推算其存款本金約為一一○、六二四元（6768÷0.06118＝110624），另有投資金額五八、四八○元；次子全年存款利息為三○、三五五元，推算其存款本金約為四九六、一五九元（30355÷0.06118＝496159），另有投資金額一、七四○、六二○元；原告次媳及三名孫子並無存款利息及投資之所得資料。據此，原告全戶存款本金約為一、八三九、○三三元（0000000＋108156＋110624＋496159＝0000000），全戶投資總金額為一、九九九、一○○元（000000＋58480＋0000000＝0000000），二者合計約為三、八三八、一三三元（0000000＋0000000＝0000000），已逾台灣省中低收入老人生活津貼審核作業規定第三㈢點附表所定全戶人口八人時，存款本金及有價證券面額合計一定數額三、○八五、八七一元之規定。又本件縱按原告實際優惠存款本金數額一、一二○、○○○元計算，或縱將原告本人之存款本金數額以其所主張之八○一、三八八元計算（即減除原告之負債），原告全家人口存款本金及有價證券按面額計算之合計金額，各約為三、八三四、○三九元、三、五一五、四二七元，亦均已逾上開一定數額之規定。是被告九十年二月六日九十北府社老字第○一九五五二號函以原告全家人口存款本金超過一定數額，不符申請標準為由，否准其申請，徵諸首揭規定，並無不合。
十、有關九十年度中低收入老人生活津貼部分：經查，計算原告全家人口存款本金及有價證券按面額計算之合計金額，應以原告及其長子李雲昌、長媳朱秀葉、孫李兆偉、次子李武昌、次媳劉怡賢、孫李兆力、李兆允等八人之各類所得及財產資料合併計算，依原處分卷及本院卷附八十八年財稅資料顯示，原告全年存款利息為二○二、三六五元，以退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第三條但書所定最低年息百分之十八計算，存款本金約為一、一二四、二五○元（000000÷0.18＝0000000）；長子全年存款利息為二、五二四元，依被告「八十九年中低收入老人生活津貼複查作業注意事項」第九點規定，利率以八十八年台灣銀行公告一年期定期存款利率百分之五點○五計算（下同），存款本金約為四九、九八○元（2524÷0.0505＝49980），另有投資金額三九八、七○○元；長媳全年存款利息為九、四三五元，推算其存款本金約為一八六、八三二元（9435÷0.0505＝186832），另有投資金額九五、八三○元；次子全年存款利息為一四、五一二元，推算其存款本金約為二八七、三六六元（14512÷0.0505＝287366），另有投資金額一、七六六、二九○元；原告次媳及三名孫子並無存款利息及投資之所得資料。據此，原告全戶存款本金約為一、六四八、四二八元（0000000＋49980＋186832＋287366＝0000000），全戶投資總金額為二、二六○、八二○元（000000＋95830＋0000000＝0000000），二者合計約為三、九○九、二四八元（0000000＋0000000＝0000000），已逾台北縣中低收入老人生活津貼審核作業規定」第三㈢點附表所定全戶人口八人時，存款本金及有價證券面額合計一定數額
三、二五○、○○○元之規定。又本件縱按原告實際優惠存款本金數額一、一二○、○○○元計算，或縱將原告本人之存款本金數額以其所主張之八○一、三八八元計算（即減除原告之負債），原告全家人口存款本金及有價證券按面額計算之合計金額，各約為三、九○四、九九八元、三、五八六、三八六元，亦均已逾上開一定數額之規定。是被告九十年三月二日九十北府社老字第○五○九八九號函以原告全家人口存款本金超過一定數額，不符申請標準為由，否准其申請，徵諸首揭規定，亦無不合。
十一、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞聲明撤銷訴願決定及原處分，及求為判決命被告自八十九年二月份起每月發給原告老人生活津貼新台幣三、○○○元，均為無理由，應予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 一 月 二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二 日
書記官 方偉皓