臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六三五四號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○右 四 人訴訟代理人 甲○○共 同訴訟代理人 吳義雄律師（送達代收人）被 告 新竹市政府代 表 人 己○○市長）訴訟代理人 羅秉成律師
詹惠芬律師彭亭燕律師右當事人間因確認土地徵收法律關係不存在事件，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣坐落新竹市○○段二六一三、二六一三之四、二六一三之六、二六一三之八地號持分土地及同段二六一三之一、二六一三之十一、二六一三之十地號等土地為原告所有（下稱系爭土地）。新竹縣政府為興建新竹縣南門國校（現更名為新竹市竹蓮國民小學）校地及學校通行路段工程，需用包括系爭土地在內之數筆土地，報請臺灣省政府徵收，由臺灣省政府以四十五年四月十一日（四五）民地丁字第一七五八號令准予徵收，並由新竹縣政府四十五年四月二十六日（四五）府地價字第一三六九○號令公告徵收，其公告期間自同年四月二十七日起公告三十天，並由前新竹市公所（即被告新竹市政府升格前之前身）以四十五年五月一日（四五）市民地字第五八四五號函通知有關業主，同年新竹縣政府以（四五）府地籍字第二八六七二號函令前新竹市公所將承領地耕地地價向土地銀行新竹分行一次繳清，前新竹市公所繳清後，以同年十月十一日民地一字第五○一四號函通知承領人領回已繳各期地價。原告等多次循訴願、再訴願及訴訟程序等行政救濟程序請求撤銷原處分，遞遭駁回，遂於九十年十一月一日檢據訴願書向內政部提起確認土地徵收無效之訴，經內政部審認原告係提起確認訴訟之意，依行政訴訟法第六條規定移送本院審理。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：確認原告與被告間如附表所示七筆土地之徵收法律關係不存在。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
甲、程序方面：
㈠、原告依行政訴訟法第一百十一條第三項第二款規定，變更訴之聲明。
１、按行政訴訟法第一百十一條第三項第二款「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者」之規定，為法定准許訴之變更事由，毋須經被告同意。
２、本件原告訴之聲明第一項，原為「確認被告（即其前身之新竹市公所）四十五年市民地字第五八四五號函之行政處分為無效」，茲變更為「確認原告與被告機關（即其前身之新竹市公所）間，如附表所示七筆土地之徵收法律關係不存在」。經查變更前後訴之聲明，均以新竹市公所未依法公告徵收南門國校用地，無踐行變更都市計畫之程序，更未發放地價補償費等情為基礎，故二者之主要爭點有共同性，各請求利益之主張在社會生活上可認為同一或關連。而原請求之訴訟及證據資料，於審理繼續進行在相當程度範圍內具有同一性或一體性，得期待於後請求之審理予以利用，故不影響被告之防禦及訴訟之終結（參照最高法院九十年台上字第十六號民事判決），基此理由，顯屬「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變」，原告自可為訴之變更。
㈡、本件以新竹市政府為被告，其當事人適格。
１、按決定一訴訟事件，其當事人是否適格，應就該具體事件，原告所主張之訴訟標的，於其所起訴之當事人間予以解決，是否適當且有意義為斷，與法院就審理結果，原告所爭執之權利或法律關係果否存在無關。
２、依司法院釋字第四○○號、第四○九號及第五一九號解釋，實施私有土地徵收之機關，與被徵收土地之所有權人，成立土地徵收之行政法律關係。
３、土地徵收核准權固在行政院或省政府，但徵收土地之實際執行，均由該土地所在地之該管市縣地政機關辦理，此觀民國三十五年四月二十九日修正公布之土地法第二百二十七條第一項、第二項、第二百三十二條、第二百三十三條前段、第二百三十四條自明。
４、現行土地法徵收補償除沿襲舊法規定，區分核准徵收機關和實施徵收機關外（第二百二十七條、第二百三十二條至第二百三十四條），更增訂「土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向直轄市或縣（市）地政機關以書面提出」之規定（第二百二十七條第三項）。又土地徵收條例規定，直轄市或縣（市）政府「接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利規關係人」，被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，「於公告前因繼承、強制執行、法院之判決或其他依法律規定取得」，「未經登記完畢者，其權利人應於徵收公告期間內」，向該管直轄市或縣（市）政府申請將其權利備案（第二十二條第一項及第二十四條第一項但書）。據上規定，可證明中央與地方政府均為土地徵收之權責機關。
５、核准徵收係政府機關間之制衡機制，但辦理各項徵收程序和補償發放，則由實施徵收機關（即直轄市或縣市地政機關）與被徵收土地之所有權人，成立土地徵收之行政法律關係。故本件確認土地之徵收法律關係不存在訴訟，應以新竹市政府為被告，其當事人即為適格。
６、按所謂「法律關係」，乃二以上之法律主體，就具體事件依法律規定所成立之法律上關係。其中依行政法而成立之法律關係，即為「行政法律關係」。行政法律關係之成立有直接基於法律規定，發生相關之法律效果，無須當事人為發生該效果而作成特定之行為，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生。
７、查徵收公告係事實行為，實施私有土地徵收之機關，因公告徵收而與被徵收土地之所有權人，成立土地徵收之行政法律關係。行政機關之事實行為亦係行政行為之一種，則實施徵收機關之公告乃徵收行政行為，實施徵收機關自屬徵收行政行為之當事人。所以，被告援引最高行政法院九十一年判字第二二一一號判決意旨，抗辯：其非徵收行政行為之當事人，原告對被告提起本件訴訟，顯然欠缺權利保護之必要云云，顯有誤解。
８、又新竹縣政府（四五）府地價字第一三六九○號令，命令新竹市公所自民國四十五年四月二十七日起公告三十日，並檢發徵收土地公告、徵收土地補償清冊及徵收土地圖各乙份，希在該所門首張貼公告並分別轉知各權利人等情，顯示被告之前身新竹市公所，確屬實施徵收機關。行政訴訟法第二十六條明定：「被告經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告」，新竹市公所既於七十一年七月改制升格，故新竹市政府自為本案之被告，被告所謂「與原告或其先人間成立土地徵收之行政法律關係者，應係新竹縣政府而非被告」之說法，尤嫌無據。
㈢、本件確認土地之徵收法律關係不存在訴訟，應無行政訴訟法第六條第二項之適用，更無同條第三項規定之情事。
１、按行政訴訟法第六條第二項「確認行政處分無效之訴訟，須向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起」之規定，於確認法律關係存否之訴並不適用，因為：⒈行政機關通常為行政法上法律關係之另造當事人，法律關係之存否既有爭執，自無由與人民對立之另造當事人認定之理。⒉該規定係為配合行政程序法第一百十三條「行政處分之無效，行政機關得依職權確認之」，「行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效」之規定而來。況且，原告業於九十年五月一日，向被告遞送陳情書，敘明新竹市公所未依法公告，自不生徵收之效力等語，詎被告對此未予允許，更無不合法之處。
２、因被告（即其前身之新竹市公所）四十五年市民地字第五八四五號函，性質上屬觀念通知，本件原告對於被告無從提起撤銷訴訟，而且所謂「不生徵收之效力」（參照釋字第五一三號解釋），或「徵收土地核准案從此失其效力」（參照釋字第一一○號解釋），與行政處分之撤銷，在概念上有別，顯無行政訴訟法第六條第三項規定「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之」情事。
㈣、本件確認訴訟具有即受確認判決之法律上利益。
１、因確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，係原告對於公法上法律關係存否和被告有爭議，致公法上法律關係不明確，有以確認判決除去之法律上利益，而提起之訴訟。查本件原告所有之系爭土地經徵收為學校用地，惟因被告前身之新竹市公所未依法公告徵收，無踐行變更都市計畫之程序，更未發放地價補償費等情，依法不生土地徵收之效力，系爭土地得回復為原告所有，故原告對於土地之徵收法律關係存否，具有法律上之利害關係，而此項爭議得經由行政法院判決予以確認，所以原告具有即受確認判決之法律上利益。
２、經查原告乙○○先前所提起之確認系爭土地所有權存在之訴，係固有之民事訴訟類型（參照最高法院八十七年度台上字第一八五六號判決），絕非性質上「屬公法上之確認訴訟與給付訴訟，因尚無法律（行政訴訟）之依據，自仍應歸普通法院審判」，此觀最高行政法院九十一年判字第二二一一號判決，所引用之同院八十三年度判字第二○一二號判決，係公法上之不當得利事件，因受限於當時法制，僅能向有管轄權之普通法院提起等情自明。所以，被告援引最高行政法院九十一年判字第二二一一號判決所為之上開抗辯，實不足採。
㈤、本件顯無行政訴訟法第一百零七條第一項第九款之情形。
１、行政訴訟法第二百十三條「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力」之規定，僅適用於本案之確定終局判決。因此，對於起訴或上訴，行政法院以其不合法所為駁回之裁判，並無既判力，當事人仍得對同一事件再行起訴，不生一事不再理之問題。
２、本件訴訟，係以土地之徵收法律關係不存在為其訴訟標的。至於先前之撤銷訴訟，則以原告對台灣省政府民國四十五年四月十一日（四五）府民地丁字第一七五八號令，或新竹市政府民國八十年六月二十六日（八十）府地籍字第八○六九○號函等行政處分違法，並損害其權利之主張，作為訴訟標的，核與本件之訴訟標的不同。而且，後者均遭行政法院（即最高行政法院之前身）以起訴不合法駁回在案，揆之前揭說明，自無一事不再理之情形。
３、原告乙○○雖曾提起確認系爭土地所有權存在之民事訴訟，但係爭執土地所有權之歸屬。本件則在於確認土地之徵收法律關係不存在，兩者之訴訟標的既非相同，復繫屬不同性質之民事法院及行政法院審理，尤難謂為有違反一事不再理。此觀本法第十二條：「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之」。「前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序」之規定自明。
乙、實體部分：
㈠、司法院在三十三年七月十日院字第二七○四號解釋文已闡明：「需用土地人，不依土地法第三百六十八條第一項規定於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償」等語。司法院釋字第一一○號解釋文重申：「需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力」意旨。被告所辯稱：縱本件徵收程序有瑕疵，亦不生解釋溯及效力云云，尚非可採。
㈡、被告確實未踐履公告之法定程序之證據：
１、系爭土地位於新竹市公所，故「公告徵收土地，通知土地所有權人及土地他項權利人」等作業程序，依法應由新竹市公所負責辦理。
２、新竹縣政府（四五）府地價字第一三六九○號令，命令新竹市公所自四十五年四月二十七日起公告三十日，但新竹市公所並未依法辦理公告徵收事宜，此從該所承辦人在該命令擬辦欄簽註：「將本公告張貼本所前通知並轉飭各有關業佃可否」、「四、三十」及「擬如擬四、三十」等字樣，足以證明四十五年四月三十日當天，仍未公告，至為確鑿。
３、又新竹市公所系爭處分未標明被徵收土地所有權人或承領人之姓名、地址，更未標示應徵收之地號與面積，此從「新竹市竹蓮國小校地產權移轉問題會議記錄第二項第四節表示：「在四月二日所召開竹蓮國小校地問題，地政所已覆函給本校所列：徵收土地權利範圍不詳」之情，獲得證明。
４、基上證據資料，可證明被告辯稱：新竹縣政府於四十五年四月二十六日公告徵收云云，完全不可信。故被告確實未踐履公告之法定程序，殆可審認無疑。
５、被告主張新竹市公所承辦人員應係先逕為公告，再行簽辦通知業佃事宜等語，純屬臆測，不足採信。
６、按「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人」，民國三十五年四月二十九日修正公布之土地法第二百二十七條第一項定有明文。顯見「公告」和「通知」，係實施徵收機關不同之徵收手續，被告竟張冠李戴，將新竹市公所四十五年市民地字第五八四五號通知函，與徵收之公告混為一談，因此，所謂「公告日期在後時，則該土地徵收案應以實際徵收公告期間屆滿三十日時發生效力，土地徵收案依然有效」等情，不存在。
㈢、系爭土地亦未依規定補償：
１、按「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同」、「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據」、「當事人因妨礙他造使用，故意將證據滅失、隱匿或致礙難使用者，行政法院得審酌情形認他造關於該證據之主張或依該證據應證之事實為真實」，為行政訴訟法第一百三十三條至第一百三十五條所明定。
２、查「土地法第二百三十三條明定補償費應於『公告期滿後十五日內』發給。此法定期間除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守」，「補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日」，業經司法院大法官釋字第四二五號及釋字第五一六號解釋闡釋在案。被告所謂「系爭土地原係放領耕地，與一般徵收相異，乃屬特別原因致未於法定期間發放補償費」之說法，顯然與上述司法院解釋意旨不符，自無可採。
３、依據新竹縣（市）實施耕者有其田放領耕地繳清地價報結清冊之記載，彭阿結、許金龍、劉泉梅、林萬震、黃明基等承領系爭七筆土地，業於四十四年下期繳清全部地價。台灣省政府係四十五年四月十一日，以（四五）府民地丁字第一七五八號令，令新竹縣政府辦理徵收，當時已繳清全部地價，故被告辯稱：七七、七○三元係代繳原承領人尚未付清之地價之說法，自難憑信。
４、新竹市政府七十七年八月十八日，七七府教國字第三二五三八號函，所附「新竹市立第蓮國小校地處理經過報告」記載五點：（一）四十五年一月起，部份地主領取佃農轉業補償金及地上物補償，唯亦有部份地主嫌徵收地價太低，拒絕受領，四十五年九月三日市公所乃致函拒領地主，請於限期具領，否則依法辦理提存。（二）由於地主仍然拒領，新竹市公所乃於四十五年十月二日，以（四五）民地字第一三九八四號函呈請新竹縣政府以其名義向新竹地方法院辨理提存手續。
（三）新竹縣政府函指出，有關補償係改制前之新市公所辦理。（四）台灣新竹地方法院復，遍查四十五年、四十六年間現有資料，均未發現有查詢之提存資料。（五）本案留存資料不全，無法判定徵收程序是否辦理完備。當時地主是否曾領取地價費，或曾向法院辦理提存等事實，均無法查明。顯見被告抗辯：系爭土地徵收業經依法發放補償費云云，顯非可信。
５、依新竹縣新竹市地方總預算施政工作計劃與預算配合表之記載，四十六年度新竹市公所根本無編列「南門國校校地地價預算」，何有款項填充原動支市營店舖售價款？更可反駁被告所辯「南門國校校地地價款」及「國校修建及設備」，係上下隸屬包含關係而非平行各別支出項云云，益非實在。
二、被告主張之理由：
㈠、系爭土地徵收程序完全合法：
１、按國家因興辦教育學術及慈善事業之需要，得依土地法第二百零八條第七款規定徵收私有土地。系爭土地原屬原告等之被繼承人劉泉梅等所有，四十四年間因新竹縣政府為興建新竹縣南門國校（現更名為新竹市竹蓮國小）校舍，乃以（四四）府地價字第三○○五三號函呈台灣省政府報請徵收包括系爭土地在內之數十筆土地，並奉省政府四五年四月十一日四五府民地丁字第一七五八號令准予徵收，新竹縣政府以四十五年四月二十六日府地價字第一三六九○號公告徵收，公告期間自四十五年四月二十七日起三十日，並由新竹市公所（即新竹市政府升格前之前身）以四十五年五月一日市民地字第四八四五號通知有關業農（即該校用地所有權人、承領人、承租人）在案，完全符合土地法第二百二十三條、二百二十七條所定徵收程序。
２、本件徵收處分確屬存在，原告乙○○於八十年間所提之返還土地民事訴訟程序進行中對系爭土地係經過新竹縣政府徵收手續之事實不爭執（台灣高等法院八十年度上字第一三四五號判決理由第三點以下），且曾以行政爭訟方式請求撤銷徵收處分，並業經駁回確定在案，在在証明本件徵收處分自始存在，殆無疑問。
㈡、系爭土地徵收業經依法發放補償費，發放予原告等之被繼承人劉泉梅等收訖：
１、就代繳未付地價七七、七○三元部分：
⑴、按新竹縣政府當時徵收作為校地之土地中，部分係原為實施耕者有其田政策所予
放領耕地，系爭土地亦屬原告之被繼承人劉泉梅等於四十二年間所承領，並依實施耕者有其田條例第二十條，自承領之季起，分十年以實物或同年期之實物土地債券均等繳清，惟至四十五年時即因新竹縣政府興校而為徵收辦理，又依實施耕者有其田條例第二十八條規定，承領耕地在地價未繳清前不得移轉，而系爭七筆土地未繳清之地價總計七七、七○三，亦即前開七七、七○三元係代為繳清原承領人尚未付清之地價，以利過戶辦理，非予發放歸返原告之被繼承人劉泉梅等原繳之地價。
⑵、緣南門國校地地價，原應屬「國校修建及設備」科目下之支出項，惟因市庫無庫
存，是以該新台幣七七、七○三係由市營店舖出售價款項下動支，有新竹市公所簽呈可稽，嗣亦經以四十五年十月九日直字第四四三號支付書發清，上開簽呈亦同蓋有同一支付書「發清」章印，另市公所總分類帳登載中亦可見房地產（市營店舖）售價預繳款支用項目下包括「十月九日南門國校校地地價—貸方七萬七千七百零三元」，又前開四十五年十月九日直字第四四三號支付書係表示新竹市公所自新竹市公庫之「收入存款戶」內領款之憑証，嗣將該筆款項於同日轉入台灣土地銀行「帳號：三五，戶名：收起耕地現金地價」帳戶內，傳票上亦載有「摘要：新竹市公所徵用放領耕地興建南門國小補償地價收入」，顯見確有上開地價繳付之事實。台灣土地銀行新宅字第四八六號函查復亦稱竹蓮段七○四地號等七筆放領土地地價七七、七○三元業已繳清等語。
⑶、又因前開補償金當年度並未編列預算，臨時自另項經費挪用動支，下年度內仍需
為該筆「南門國校校地地價款」編算，以補缺原自他科目動支之經費，是以在四十五年度「以前年度歲入應收款明細類帳」即載有「南門國校校地價」乙項，亦即次年度應有該筆款入庫填充原動支之市營店舖售價款，嗣該市營店舖款既已回補，而南門國校地價款原應屬「國校修建及設備」科目內之支出項，即予轉正回原支出項內，此所以有四六年六月二二日之轉帳請示單之故，此係被告內部帳目作業，原告將「南門國校校地價款」及「國校修建及設備」上下隸屬包含關係誤為平行各別支出項，應予澄清。無論如何，該七七、七○三元本非應發放予承領戶之用，劉泉梅等未領得前開款項，本屬當然。
２、被告退返劉泉梅等五位承領戶之一六、八○○．一六元部分：
⑴、至於包括劉泉梅等五戶承領人領還地價款為新台幣一萬六千八百一角六分，係由
新竹市公所函知承領人前往市公所民政課具領領還地價通知書後，由劉泉梅等徵收戶持前開領還地價通知前往台灣土地銀行領取。亦經台灣土地銀行新竹分行開立現金地價撥款單，上開撥款單所載撥付額一六八○○．一六元與五位承領戶各別現金領訖金額總數吻合。以劉泉梅為例，經劉泉梅領回者為六千五百一十八元七角二分，所訖領之上開現金，即為其原已繳納之地價，蓋自劉泉梅分期繳交地價記錄表上所示，其就黑金町七○九地號土地已繳之金額為六千三百五十二元三角二毛，另就七○九之一號土地，已繳金額為一百六十六元四角，合計為六千五百一十八元七角二分，正與上開台灣土地銀行現金付出傳票所載訖領金額完全吻合，上開地價紀錄表亦載明「退訖」，適足佐證系爭土地由原承領人所繳交之地價業已完成付清。前開傳票、地價紀錄表等均屬公文書，依法應推定為真正，自不容原告空言否認真正。
⑵、又據八十五年四月台灣土地銀行查覆書內載第六條之調查結論為：「綜上調查結
果，以新竹分行既有之放領耕地繳清地價清冊、放領耕地繳清地價報結清冊、放領耕地地價徵收底卡、傳票及相關函件等資料查證，顯示該七筆徵收部分面積之土地，確由政府機關徵收，其補償地價新台幣七七、七○三元業於民國四十五年十月十一日收訖。應轉發補償承領人之地價亦已轉發由承領人領訖，故新竹分行七十八年五月十三日新宅字第四八六號函內容，應為事實，不宜註銷。」等語，亦對被告主張已付清地價之事實予以肯認。
㈢、再者，縱認被告有未於法定期間內發放補償費之情事，惟此乃因系爭土地原係放領耕地，其所有權移轉之程序與一般相異，自難遽認 該土地徵收之核准失效：
１、按放領耕地之程序，依實施耕者有其田條例第二十一條第四款規定，耕地承領人應於公告期滿確定放領之日起，於二十日內提出承領申請，由縣（市）政府審定後，通知承領人限期辦理承領手續，繳清第一期地價；再者，耕地承領人辦峻承領手續後，縣（市）政府應即逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權狀，同條例第二十二條第一項亦著有規定。復按耕地承領人依本條例承領之耕地，在地價未繳清前不得移轉‧‧‧；違反前項規定者，其耕地所有權之移轉無效；實施耕者有其田條例第二十八條第一項、第二項定有明文。是新竹縣政府於四十五年四月十一日奉台灣省政府令准，公告徵收系爭土地後，即應代繳原告等之被繼承人劉泉梅等未繳納之承領地價，否則依法不得自渠等受移轉系爭土地之所有權移轉登記。
２、又依最高行政法院五十五年度判字第三○七號判決要旨：「（一）司法院院字第二七○四號解釋，應係指需用土地人無故逾期而不發給補償地價，致使徵收土地核准案久懸未決，影響土地所有人權益者而言，故如徵收土地之補償地價，逾期尚未發給，係有特別原因，非可歸責於需用土地人或主管地政機關及徵收機關，顯難遽認該土地徵收之核准失效。（二）本案土地徵收之地價補償，逾期未付，係有特別原因，則被告官署自無故意或過失不法侵害他人權利之行為，而應負損害賠償之責任。」
３、系爭土地因原係放領之耕地，故其程序與一般徵收原即屬人民私有之土地相異，縱認被告有未於法定期間內發放補償費之情事，惟此乃因有特別原因所致，參諸前揭最高行政法院判決要旨，自難遽認該土地徵收之核准失效。
㈣、又司法院釋字第一一○號係於五十四年十二月二十九日作成，而本件徵收處分係於四十五年四月二十六日公告徵收，縱徵收程序有瑕疵，亦不生解釋溯及效力。
㈤、退步言之，被告應得主張原告之權利已然失效：按有權利而在相當期間內不為行使，致他方相對人有正當理由信賴權利人不欲其履行義務者，則權利再為行使，前後行為發生矛盾，依誠信原則，自應加以禁止。權利失效理論係建構在誠實信用原則上，而誠信又為法律之基本原則，故對整個法律領域，無論私法、公法及訴訟法，對於一切權利，無論請求權、形成權、抗辯權，均有適用餘地。本件徵收係於民國四十年間所為，原所有權人劉泉梅、彭阿結、黃明基、許金龍、林萬震等人均未曾異議且為徵收補償費具領，復長時間不為權利主張，已形成相對人正當信賴，迨三十年後，上訴人繼承後自民國七十七年起始開始向被上訴人爭執補償費未予發放，且自八十年間方為徵收失效或無效之主張，則依上開權利失效之見解，應駁回其本件請求。
㈥、又縱認被告之公告日期在後，亦不影響公告徵收之效力：
１、依司法院釋字第五一三號解釋後段：「依土地法辦理徵收未依法公告或不遵守法定三十日期間者，自不生徵收之效力。若因徵收之公告記載日期與實際公告不符，致計算發生差異者，非以公告文載明之公告日期，而仍以實際公告日期為準，故應於實際徵收公告期間屆滿三十日時發生效力。」系爭土地徵收案前業經多次之行政爭訟程序及民事訴訟程序審認該土地徵收程序並無違法不當之處而已合法生效，縱認被告之公告日期在後，亦不影響公告徵收之效力。
２、新竹縣政府上開函令之發文日期為四十五年四月二十六日，承辦人員於擬辦欄簽註意見為：「將本公告張貼本所前通知並轉飭各有關業佃等知照可否？」，雖該公文承辦人員之簽註日期為四月三十日，然因公告有其時間上之急迫性，被告之前身新竹市公所承辦人員應係先逕為公告，再行簽辦通知業佃事宜，是故新竹市公所復於四十五年五月一日以（四五）市民地字第五八四五號函通知有關業佃，原告主張被告未踐履公告之程序並非事實。
３、退步言之，縱認被告未於四十五年四月二十七日開始公告，然被告之前身新竹市公所至遲亦應已於四十五年五月一日以（四五）市民地字第五八四五號函通知有關業佃即原告之被繼承人時即已為公告，則依前開司法院解釋，公告日期在後時則該土地徵收案應以實際徵收公告期間屆滿三十日時發生效力，土地徵收案依然有效。
㈦、本件原告以被告為起訴對象，其當事人並不適格：
１、參照最高行政法院九十一年度判字第二二一一號判決意旨。當時核准之權責機關為臺灣省政府，故臺灣省政府之核准徵收函始為行政處分，而新竹縣政府之徵收公告，僅屬徵收之執行，並非行政處分。被告既非徵收行政處分之行政機關，其非徵收行政行為之當事人甚明；原告對被告提起本件確認徵收法律關係存在之訴，顯欠缺權利保護之必要。
２、且依原告一再之主張，土地徵收核准權固在行政院或省政府，但徵收土地之實際執行，均由該土地所在之該管市縣地政機關辦理，故核准徵收係政府機關間之制衡機制，但辦理各項徵收程序和補償發放，則由實施徵收機關（及直轄市或縣市地政機關）與被徵收土地之所有權人，成立土地徵收之行政法律關係。惟查，所謂之「直轄市或縣市地政機關」乃謂直轄市或與縣同屬省轄之省轄市而言，而在系爭土地遭徵收之時，被告係屬新竹縣轄下之市公所，則依原告主張之法律關係，與原告或其先人間成立土地徵收之行政法律關係者，應係新竹縣政府而非被告，原告以被告新竹市政府為起訴對象，其當事人並不適格。
㈧、本件確認訴訟原告無即受確認判決之法律上利益：
１、依最高行政法院九十一年度判字第二二一一號判決意旨，現行之行政訴訟法於施行前，如有認屬公法上之確認訴訟與給付訴訟，因尚無法律（行政訴訟）之依據，自仍應歸普通法院審判。倘普通法院因之判決確定，則基於法安定性之要求，亦不得於行政訴訟法修正公布並施行後，再依修正後之行政訴訟法另提確認或給付之行政訴訟，以維原已存在之法律秩序。
２、系爭事件業經民事法院審認確認系爭土地之徵收案早經發生效力，原地主之所有權已不存在，亦即系爭土地業經原告對被告向普通法院提起確認其所有權存在之訴，並經普通法院於行政訴訟法修正施行前確定在案，原告自不得再提起本件訴訟。原告之訴顯然欠缺權利之保護要件，及欠缺受確認判決之法律上利益。
㈨、系爭事件，有一事不再理原則之適用：
１、本件原告前曾以被告未完成徵收為由，請求補辦徵收補償；亦曾以相同理由請求撤銷系爭土地之登記，惟均經訴願決定機關、再訴願決定機關以徵收有效且徵收程序已完成駁回原告之請求確定在案，系爭事件前既已經行政爭訟程序確定徵收有效，原告應不得以同一事件更行起訴。
２、又原告乙○○前提起之民事訴訟係以系爭土地之徵收無效或已失效為由請求確認土地所有權存在，經民事法院審認後，以系爭土地之徵收案早經發生效力，原告之主張並不足採而駁回其請求，有關系爭土地徵收事件是否有效且存在一節，業經民事法院審認，自有一事不再理法則之適用。
㈩、若原告依然請求確認行政處分無效者，亦無理由而應予駁回：本件原告請求確認者乃新竹市公所四十五年市民地字第四八四五號通知有關系爭土地經徵收之函文，參照最高行政法院九十一年度裁字第五八七號裁定意旨，該函文性質上僅屬事實之通知，並非行政處分。原告對該事實通知提起確認行政處分無效訴訟，程序上即有不合，應予駁回。
理 由
甲、程序方面：
一、原告依行政訴訟法第一百十一條第三項第二款規定，變更訴之聲明，係屬合法：
１、按行政訴訟法第一百十一條第三項第二款規定：「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者」之規定，為法定准許訴之變更事由，毋須經被告同意。
２、本件原告訴之聲明第一項，原為「確認被告（即其前身之新竹市公所）四十五年市民地字第五八四五號函之行政處分為無效」，茲變更為「確認原告與被告機關（即其前身之新竹市公所）間，如附表所示七筆土地之徵收法律關係不存在」。經查變更前後訴之聲明，均以新竹市公所未依法公告徵收南門國校用地，無踐行變更都市計畫之程序，且未發放地價補償費等情為基礎事實，應為「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變」，原告所為訴之變更，應予准許。
二、再依本件原告起訴之事實，其主張之法律效果，依司法院大法官解釋意旨，係「不生徵收之效力」（參照釋字第五一三號解釋），或「徵收土地核准案從此失其效力」（參照釋字第一一○號解釋），均與行政處分之撤銷，在概念上有別，原告無從提起撤銷訴訟，應無行政訴訟法第六條第三項規定「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之」情事，原告變更後之訴，係屬合法。另行政訴訟法第六條第二項係規定確認行政處分無效之訴訟，始須向原處分機關請求確答，本件係確認法律關係存否之訴並不適用上開該應請求確答之規定，附此敘明。
三、本件訴訟，係以土地之徵收法律關係不存在為其訴訟標的。至於先前之撤銷訴訟，則以原告對台灣省政府民國四十五年四月十一日（四五）府民地丁字第一七五八號令，或新竹市政府民國八十年六月二十六日（八十）府地籍字第八○六九○號函等行政處分違法，並損害其權利之主張，係以行政處分違法性作為訴訟標的，核與本件之訴訟標的不同，自無一事不再理之情形。另原告乙○○雖曾提起確認系爭土地所有權存在之民事訴訟，但係爭執土地所有權之歸屬，此有最高法院八十七年度台上字第一八五六號判決可按。本件則在於確認土地之徵收之公法關係不存在，兩者之訴訟標的既非相同，復繫屬不同性質之民事法院及行政法院審理，尤難謂為有違反一事不再理。
乙 、當事人適格要件：
一、按行政訴訟法第六條第一項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」，是以在確認之訴之當事人適格，係依該條文之即受確認判決之法律上利益，為權利保護利益，並據此以為決定其是否當事人適格。
二、另按土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等規定，本件當時核准之權責機關為臺灣省政府，故臺灣省政府之核准徵收函始為行政處分（精省後承受業務之機關為內政部），而新竹縣政府之徵收公告，僅屬徵收之執行，並非行政處分。被告既非徵收行政處分之權責機關，僅係徵收之執行機關，被告所為之四十五年市民地字第五八四五號函僅係觀念通知，被告非徵收行政行為之當事人甚明（參照行政法院五十九年判字第二一二號判例及最高行政法院九十一年度判字第二二一一號判決）；原告對被告提起本件確認徵收法律關係存在之訴，顯欠缺當事人適格之要件。
三、另按行政法院七十九年判字第一八九五號判決謂：「國家依法徵收私有土地之行為，係基於公法上之權力所為之處分，於其依法定程序公告即生效力，非以被徵收土地之所有人已收受徵收之通知為生效要件」，徵收公告並非處分，僅係對外發生效力之行為，為不服徵收期間起算日，尚難認係行政處分，且事實行為不能成立徵收之法律關係，是以土地法上關於徵收公告異議之規定，不能為公告係行政處分之理由，更無從為被告係本件土地徵收法律關係當事人之推論基礎，原告引用土地法對公告異議之規定，推論被告係土地徵收之當事人云云，亦屬誤解。
丙、從而，原告起訴以：本件需用土地人新竹市公所未依法公告徵收南門國校用地，未為變更都市計畫之程序，亦未踐行公告之法定程序，更未於法定期限內發放地價補償費，新竹市公所之徵收處分應失其效力。訴請確認系爭土地徵收之法律關係不存在。即屬當事人不適格而應予駁回。原告其他關於實體上之主張，與判決結果無涉，本院自無庸再予一一審酌，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十八 日
書記官 黃明和