臺北高等行政法院裁定 九十年度訴字第六三○二號
原 告 臺灣塑膠工業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 顧立雄律師
張嘉真律師陳鵬光律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 郝龍斌署長）訴訟代理人 乙○○律師（送達代收人）
丙○○律師右當事人間因返還保證金事件，原告不服行政院中華民國九十年九月六日台九十訴字第四八七四八號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
二、原告主張：
㈠、被告八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九四號函，其性質係屬行政處分，而原告出具八十八年十月十九日之切結書之性質為該行政處分之附款，行政院環境保護署九十年一月四日（九○）環署廢字第九○六號函性質上則為依前開行政處分附款所為之行政處分：
１、經查，原告前輸往柬埔寨含汞鹽泥固化體因遭柬國政府強制要求退運出境，原告不得已乃將該批廢棄物暫時儲放於高雄港區。惟因原告雖積極與高雄縣地方溝通，但仍未達成共識，另進口通關手續因受污染土壤部分之適用貨品分類稅則號列及適用規定尚有疑義，海關尚未同意入關，故遲無法進行退運作業等不可抗力原因，致原告無法依限於原核定期限前將該批廢棄物運回仁武廠區。為此，原告乃向被告請求准予將該批廢棄物繼續置放高雄港區。詎料，被告在以八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九四號函核准原告得將該批廢棄物繼續置放於高雄港區的同時，要求原告必須出具切結書並提列五千萬元保證金：
⑴、被告八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九四號函之性質係屬行政處分，並非行政契約：
①、被告所作成八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九四號函，核其格式
、內容及用語，均載有「主旨」、「說明」等字眼，且副本抄具高雄縣環境保護局、財政部高雄關稅局、高雄港務局、財政部關稅總局、財政部關稅局前鎮分局、高雄市政府環境保護局、交通部等單位，與前開諸函具有連續性與一體性，並無行政契約所採行兩造當事人於契約上具名之格式，可見被告係以作成行政處分之意思發函。
②、觀諸被告八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九四號函之內容，乃係
被告針對原告因無法依限於原核定期限前將該批廢棄物運回仁武廠區而向其請求准予繼續置放高雄港區所為之函覆。被告於該函表明：「本案依 貴公司函稱基於不可抗力及不可歸責原因，無法於本署原限定之期限內完成入關作業或輸往境外處理，本署基於該批廢棄物妥善處理之考量，限該批廢棄物仍應依本署八十八年九月十五日（八八）環署廢字第六二二九六號函核定貴公司改善處理計畫有關境內處理部分之作業期程，於八十九年十二月三十一日前完成所有廢棄物之最終處置作業」。換言之，被告八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九四號函覆內容乃係核准原告得將該批廢棄物繼續置放於高雄港區，同時並課予原告應於八十九年十二月三十一日前完成所有廢棄物最終處置之義務。如由客觀上對被告上開意思表示加以評斷，該「核准原告得將該批廢棄物繼續置放於高雄港區，同時並課予原告應於八十九年十二月三十一日前完成所有廢棄物最終處置之義務」之意思表示，當係「行政處分」的意思，而非「行政契約中之要約」。蓋該意思表示之法律效果僅由被告單方意思即產生，根本毋須相對人之同意即生效，自與行政契約須由雙方意思表示之合致而成立，且只有經雙方當事人同意後，始有具體之內容存在之行政契約之要件未合。今訴願決定機關謂「訴願人於八十八年十月十九日提出汞污泥處理計畫及時程，並提出切結書及中國國際商業銀行保證書，以保證履約，而環保署於同日以（八八）環署廢字第六九六九四號函為允諾之表示，同意延展汞污泥處理期限，其內容係經雙方協商後所達成之合意」，乃係單以該函之作成係原告先提出汞污泥處理計畫及時程之申請，即遽論其核准原告之申請係屬雙方締結行政契約云云，此一見解無異係將凡須經相對人提出申請而後行政機關始作成行政決定之性質皆定性為行政契約，而殊未慮及行政契約須係經由雙方意思表示之合致而成立，且只有經雙方當事人同意後，始有具體之內容存在之要件，亦未體察該函件性質上僅為被告單獨所作成之文書，根本未經原告簽署，以此訴願決定機關之認事用法顯有違誤。
③、況原告最早於八十八年十月十四日以（八八）台塑北總字第六四八六九號函請求
被告准予原告將該批廢棄物繼續存放於高雄港區當時，並未附有系爭切結書，直至原告於八十八年十月十九日再以（八八）台塑北總字第六四九五四號函續向被告提出申請時始附有系爭切結書，且被告一經原告提出系爭切結書，即於同日以
（八八）環署廢字第六九六九四號函核准原告之申請。查行政機關作業程序冗長，眾所周知，若非被告早先要求原告備妥系爭切結書，作為核准原告申請之要件，其何以能即刻發函核准？且被告曾指示原告按其意思修改切結書之文字及保證金額，有前呈原證七號可稽，凡此在在顯示，（八八）環署廢字第六九六九四號函及系爭切結書之作成均由被告掌控，屬於高權作用之展現，實無當事人意思等價之可言，故該（八八）環署廢字第六九六九四號函應為行政處分。
④、查廢棄物清理法第十八條、有害事業廢棄物輸入輸出過境轉口管理辦法第十一條
第一項及同條第二項規定，原告必須經被告許可輸入及檢具廢棄物清理計畫，始得將該批含汞鹽泥貨櫃三七五只於境內處理，而許可與否，均由被告片面決定。被告所謂其至多認為處理計畫實現可能性太低云云，正是自承其得依據單方面意思作成決定，是其決定即八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九號函乃屬具有高權性質之行政處分，自無疑義。
⑤、原告曾分別以八十八年十月十四日（八八）台塑北總字第六四八六九號函及同年
十月十六日（八八）台塑北總字第六四九一四號函，向被告申請展延入關期限，及申請許可依「含汞鹽泥固化體改善處理計畫」以掩埋法處理經無害化之汞鹽泥固體，兩者均係以「申請」之意思發函，委無要約可言，而被告所作成八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九四號函，於主旨欄內說明在函覆原告之「『請求』准予繼續置放高雄港區並免於處罰」，亦無承諾之意思可言，是故（八八）環署廢字第六九六九四號函係被告針對原告之申請以函件方式作成行政處分，灼然甚明。被告答辯謂原告附具切結書暨銀行保證書，是為要約，被告以（八八）環署廢字第六九六九四號函為同意之表示，是為承諾云云，顯有誤解。
⑥、至於原告雖曾以八十九年十月十三日（八九）台塑北總字第六○五八六號函表示
撤銷切結書之錯誤意思表示云云，惟切結書所附麗之（八八）環署廢字第六九六九四號函，其性質究竟如何，應依被告作成時之意思表示，參酌其用語、時機、作成過程等以為判斷，不因原告之事後誤認而更易其性質。該（八八）環署廢字第六九六九四號函既為行政處分，則被告即無從以原告之主觀誤認而得主張該函非行政處分。
⑵、原告八十八年十月十九日台塑北總字第六四九五四號函所附切結書之性質為被告八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九四號函此一行政處分之附款：
①、經查系爭切結書之由來，乃係原告前輸往柬埔寨含汞鹽泥固化體因遭柬國政府強
制要求退運出境，原告不得已乃將該批廢棄物暫時儲放於高雄港區，嗣被告以八十八年九月二十日（八八）環署廢字第六三五六七號函核定原退運作業完成最後期限展延至八十八年十月十九日止。惟因原告雖積極與高雄縣地方溝通，但仍未達成共識，另進口通關手續因貨品名稱之分類號列適用稅則及適用規定仍有疑義，海關尚未同意入關，故遲無法進行退運作業等不可抗力原因，致原告仍無法依限於八十八年十月十九日前將該批廢棄物運回仁武廠區而仍必須置放於高雄港區。為此，原告乃再次向被告申請展延有關該批廢棄物運離高雄港區之作業時程，詎料，被告在以八十八年十月十九日（八八）環署廢字第六九六九四號函核定原告應於八十九年十二月三十一日前完成該批廢棄物之最終處置作業的同時，突然強行要求原告必須出具切結書並提列五千萬元保證金，用以擔保原告可於八十九年十二月三十一日前完成該批廢棄物之最終處置作業。
②、系爭切結書並非原告主動出具，更非雙方當事人立於平等地位經自由意思磋商後
所簽訂，自不具契約之性質。試問：系爭切結書若非被告事先要求原告提出，以作為其核准原告得將該批廢棄物繼續置放高雄港區之條件，則原告於八十八年十月十九日初次提出系爭切結書後，被告豈有可能隨即於同日核准原告之申請？以此，系爭切結書確係被告當時核准原告得將該批廢棄物繼續置放高雄港區此一行政處分之條件，前開學者暨最高行政法院判字第二九九八號判決意旨以帶有行政機關單方意思表示性質之行政處分附款視之，而認非屬行政契約，應屬的論。
⑶、被告謂原告所引最高行政法院八十六年度判字第二九九八號判決之基礎事實與本
件迥然不同，原告引喻失義云云。惟憲法第八條有關平等原則之規定，於行政、立法及司法機關均有直接之效力，法院亦受平等原則所拘束，要無可疑。本件與最高行政法院八十六年度判字第二九九八號判決所確定之事件，均係被告在行使公權力時，由原告出具切結書，以使被告為或不為一定行政行為，兩者在法律上重要之點具有類似性，自應為相同處理，而將該切結書論為行政處分之附款，以符平等原則。本件被告空言指摘二者基礎事實不同，又無法說明不同之處何在以及不同點是否有法律上之重要意義，其所辯自不足採。抑且，系爭切結書於文末載有「此致行政院環境保護署」等字眼，可見原告提出系爭切結書乃係與被告立於上下隸屬之關係。又切結書並非由原告與被告共同簽署，亦與契約締結之形式不符。
２、被告九十年一月四日（九○）環署廢字第九○六號函亦屬行政處分：
⑴、被告九十年一月四日（九○）環署廢字第九○六號函謂：「有關台灣塑膠工業股
份有限公司‧‧‧乙案，因該公司未能於八十九年十二月三十一日前，依所提切結書內容履行承諾，故請貴行依保證書內容履行保證責任」等語，係以原告未能於八十九年十二月三十一日前，依所提切結書內容履行為由，要求中國國際商業銀行依保證書內容履行保證責任，則被告九十年一月四日（九○）環署廢字第九○六號函事實上已對原告是否履行系爭行政處分附款作出判斷，含有意志作用，致原告之權利義務有所變動，亦即認定原告未能履行系爭行政處分附款，並使原告喪失五千萬元之財產上利益，且實際上已對外發生效力，揆諸前揭訴願法第三條第一項規定暨司法院釋字第四二三號解釋意旨，本件被告所為九十年一月四日（九○）環署廢字第九○六號函當係「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律效果之單方行政行為」之行政處分，並不因其用語、形式以及另發函第三人中國國際商業銀行而有異。
⑵、至於被告以為（九○）環署廢字第九○六號函號函僅為履約之通知，性質上屬於意思通知，並非行政處分云云，誠有誤解，尚難採認。蓋：
①、被告於八十八年十月十九日所作成（八八）環署廢字第六九六九四號函核屬行政
處分，原告提出之切結書乃係該行政處分之附款，均非行政契約，已如前述。循此而論，既非行政契約，自無履約可言，被告主張（九○）環署廢字第九○六號函乃履約通知，毋寧失所附麗。
②、原告依被告之要求提供所謂「環保回饋金」，並預先交付由中國國際商業銀行所
出具之保證書，以供被告將來執行沒入之需要，此觀（八八）環署廢字第六九六九四號函第二頁第四行使用「沒入」字眼即可明瞭。換言之，被告作成（九○）環署廢字第九○六號函正是具體化、現實化該沒入保證金之表現，而沒入與否之決定自屬行政處分，對於原告而言，絕非僅係意思通知。
⑶、爰起訴請求撤銷訴願決定及被告九十年一月四日（九○）環署廢字第○○○○九○六號行政處分。
三、經查，本件訴訟所爭執之被告九十年一月四日 (90)環署廢字第００００九０六號函 (以下簡稱系爭函)，係依據原告八十八年十月十九日提出汞污泥處理計劃及時程，並附切結書及第三人中國國際商銀保證書，作為履約保證，而被告於同日以（八八）環署廢字第○○六九六九四號函為承諾之意思表示，同意延展汞污泥處理期限，據保證書內記載：「台塑公司 (按即原告)應交付 貴署 (按即被告)新台幣伍仟萬元保證金，以保證履行承諾。上述新台幣伍仟萬元保證金由本行以保證書負責擔保，若台塑公司有違反或未履行上述切結書保證事項，本行一接到 貴署書面通知，即應於上述保證金新台幣伍仟萬元範圍內如數給付，本行決不推諉拖延。」等語，就本件系爭函所據之法律關係，顯係雙方於八十八年十月十九日意思意表示合致之行政契約，而非對外發生准駁之法律上效果之行政處分（詳如另案判決書理由），故被告本件系爭函，應屬履約之意思通知，其以副本通知原告，並非單方行使公權力之行政處分，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其屬行政處分性質。訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合。原告提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。
四、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 黃本仁法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 十五 日
書記官 黃明和