臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六三一七號
原 告 臺北市政府代 表 人 甲○○市長）訴訟代理人 黃旭田律師被 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 林能白訴訟代理人 黃碧芬律師右當事人間因行政救濟金事件，提起行政訴訟給付之訴，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告臺北市政府辦理臺北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區徵收作業，其○○○區○○段Ｆ二三及Ｆ二七街廓計十八筆抵價地上有高壓電線、鐵塔尚未遷移，致土地所有權人無法使用，案經原告八十七年七月九日召集被告台灣電力股份有限公司研商處理，作成結論：並由原告依案發給各土地所有權人行政救濟金八十七年七月一日至九十年六月三十日止共計三年，被告計支付之行政救濟金二千六百五十一萬一千八百五十八元。嗣原告又以九十年六月之期限即將屆滿，被告仍無法完成為由，於九十年四月二日召開「研商臺北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收範圍內抵價地地上之台電高壓線下地案」會議，作成決議。原告乃先行於六月二十日分別再發放自九十年七月一日至九十一年六月三十日止共計一年，計支付之行政救濟金一千三百七十八萬二千五百九十二元。另原告又給付予土地所有權人九十一年七月一日起至同年十二月三十一日止共計半年已支付之行政救濟金六百八十九萬一千二百九十六元之行政救濟補償金。原告爰以如聲明所載之款項應由被告負擔為由，依行政契約、公法上不當得利、無因管理等法律關係，提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：被告應支付原告新台幣四千七百一十八萬五千七百四十六元，及自起訴狀送達次日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：本件是否為公法爭議？原告有無依行政契約、公法上不當得利、無因管理等法律關係請求之權利？
一、原告主張之理由：㈠
１、八十七年七月一日至九十年六月三十日止共計三年，被告已支付之行政救濟金新台幣（下同）二千六百五十一萬一千八百五十八元部分：
⑴、臺北市○○區○○段Ｆ二三及Ｆ二七街廓十八筆抵價地所有權人因被告設置電線
、鐵塔所受之損害，依前揭規定，原應由被告按電業法第五十一條至五十三條規定損害之程度予以賠償或補償。
⑵、惟原告為保障人民之權利，前曾於八十七年七月九日召開會議獲致結論：「（二
）‧‧‧未遷移前已分配之抵價地‧‧‧建議以行政救濟金之方式酌予補償，‧‧‧計算救濟金之期限自八十七年七月一日起至九十年六月三十日止共計三年。‧‧‧」，是本案原告以為被告管理之意思，先行代墊八十七年七月一日至九十年六月三十日止共計三年部分之行政救濟金，對被告言，係屬公法上之不當得利，或無因管理，原告自得向被告請求返還之。
２、自九十年七月一日至九十一年六月三十日止共計一年已支付之行政救濟金一千三百七十八萬二千五百九十二元部分：
⑴、依被告與原告間協議，應認兩造間係以行政契約約定被告應支付系爭費用，原告
自得依法請求：本件兩造早在八十七年七月九日約定原告支付補償金至九十年六月三十日止，『如超過三年期限未完成遷移，由被告依相關規定另為處理』，所謂另為處理為保障人民權利只能繼續發放救濟補償金，因此原告既已先行支付上述救濟補償金款項，依兩造間行政契約原告自得向被告為主張。
⑵、其次，若依兩造協議不能直接推導出應由被告支付上述費用，但應認為被告違反
兩造約定之作為義務，而有違約之損害賠償責任，故應支付本案原告已支付之費用：若不能逕由「被告依相關規定另為處理」作為依據認定被告有支付補償金之義務，但被告顯係同意在三年內予以遷移，則被告既未履行約定，則被告自應就此一債務不履行負損害賠償責任。
⑶、退步言，若被告否認兩造間有行政契約存在，依電業法第五十三條之規定，被告
設置線路於他人地面之上方之空間依法應按損害程度予以補償，故對受損害民眾為補償乃被告之法律上義務，今原告既為保障民眾權益先予支付，被告依法自應予以返還，此種公法上之不當得利，被告亦應負返還責任，故原告依法亦得據此向被告為請求。
３、九十一年七月一日起至同年十二月三十一日止共計半年已支付之行政救濟金六百八十九萬一千二百九十六元整部分：按發放行政救濟金予以補償乃被告對土地所有人之責任，惟被告陳稱目前上開支出預算之提列有困難，故原告為保障人民之權利計，仍先行發放，基於同一法律上理由，原告自得依無因管理或不當得利之法律關係向被告請求返還上開行政救濟金。經查，自九十一年七月一日起至同年十二月三十一日止半年間，原告共計已代墊行政救濟金六百八十九萬一千二百九十六元整，爰就此部分為追加。
㈡、本件法律性質，應屬公法上法律關係。電業法上之損害賠償或補償，其性質上應屬公法上法律關係：
１、與電業法規定相類似之法律關係即民法上的相鄰關係中，學者史尚寬先生對民法第七百八十六條的「償金」，認為與土地徵收之補償相同。
２、關於土地供公眾使用，有所謂「公有地役關係」，實務上認為有爭議時應循行政爭訟程序處理。
３、依電業法第五十六條規定：「電業對於第五十一條至五十五條所規定事項，與所有人或占有人發生爭議時，得請所在地地方政府處理之。地方政府處理電業用地爭議方式、期間及協調之準則，由中央主管機關定之」，經濟部因此訂有「地方政府處理電業用地爭議準則（民國六十一年一月二十八日公布），依該準則第三條「協調不成立得參照土地徵收補償辦法辦理」，故本件性質上非屬私法上法律關係無疑。
４、與本條性質相近之大眾捷運法第十九條有關捷運系統穿越土地上空而無法達成使用協議時，是規定「準用徵收補償規定取得之」，也是公法上法律關係。
二、被告主張之理由：
㈠、本件兩造之間並無行政契約存在，原告無公法上請求權：
１、所謂「行政契約」，依據行政程序法第一百三十五條、第一百三十六條規定之類型而言，所以必須是⑴公法上法律關係依性質或法規規定容許得以契約設定、變更或消滅之或⑵行政機關對於行政處分所依據之事實或法律關係，經依職權調查仍不能確定者，為有效達成行政目的，並解決爭執，而人民和解，締結行政契約，以代替行政處分兩種類型而言。
２、最高法院六十一年台上字第一六七二號判例要旨亦謂：「公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。苟契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍」，所以就契約內容與效力如無公法上之規定，該契約仍非公法上契約，不屬於行政法院管轄之範圍。
３、依據行政程序法第一百三十九條之規定：「行政契約之締結，應以書面為之」，所以行政契約為要式契約，如未以書面締結契約，行政契約不成立。
４、本件原告所主張之「行政契約」乃指八十七年七月九日會議記錄，被告當次雖有派遣代表出席，而在會議開始前簽到，惟雙方並未就任何公法上之權利義務，達成意思上之合意，進而簽訂書面之行政契約，否則原告何以提不出書面契約書？
５、就原告所提之八十七年七月九日會議記錄內容可知，原告是因其辦理區段徵收發放抵價地給人民時，因該抵價地上原本即存在被告公司之電塔、電線而召開協商會議，本來就不是為了與被告締結行政契約而召開會議，而且原告與被告就區段徵收事項，公法上法律關係是存於原告與受徵收處分之人民之間，與被告無關，原告以不存在之行政契約對被告主張公法上請求權，顯屬無據。
６、被告依據電業法第五十三條規定，本來就有權使用系爭土地設立電塔、電線，被告未於三年內遷移電塔、電線，並未違反任何公法上義務，原告主張損害賠償，顯屬無據。
㈡、原告發放行政救濟金給受徵收處分人民，是基於其辦理基隆河中山橋至成美橋段河道整治區段徵收事項而發放，是原告應盡之義務，原告並非無法律原因受有損害，而被告與徵收處分人民之間並無公法上給付義務，並非代替被告賠償給抵價地之所有人，被告亦未因原告發放行政救濟金而有公法上不當得利可言，原告對於被告並無公法上請求權：
１、原告因「基隆河中山橋至成美橋段河道整治」而作區段徵收，並發放抵價地給被徵收人民，其依據為「平均地權條例」第五十四條、第五十五條、第五十五條之二規定，原告是因為所發放之十八筆抵價地，其上本已有被告公司所設之高壓電線，抵價地所有人認為以其被徵收土地所做特別犧牲而言，所得損失補償不夠，原告受取得抵價地所有權之被徵收土地人民要求，以發放「行政救濟金」方式做損失補償。
２、內政部七十七年二月十一日發佈台（七七）內字第五七二八○號函釋徵收土地時，各需地機關可以自行斟酌財力狀況及實際情形發給各種名目之補償金，原告發給被徵收土地之人民抵價地及行政救濟金即基於徵收補償作業而來，所以原告發放「行政救濟金」給抵價地所有人也是用「補償」而非「賠償」用語。
㈢、然被告之高壓電線及鐵塔設置於系爭土地上，土地所有權人如因此受有損害，固因電業法在一定程度下有優先於民法而適用之效力，土地所有權人不得請求遷移系爭高壓電線及鐵塔，然依電業法五十三條規定之意旨，並未排除土地所有權人依民法侵權行為之規定請求損害賠償之權利，因此土地所有權人得循民事訴訟程序主張其權利，仍屬私權爭執之範疇，非公法上之法律關係，縱使原告主張其替被告支付損害賠償，亦無法改變此一私權關係，行政法院院並無管轄權限。
１、被告公司是政府與民間合資經營，從事私法支配下所為各種行為，其所為行為為屬於經濟行為，應受私法規範。
２、被告之高壓電線及鐵塔設於系爭土地上，土地所有權人如因此受有損害，固因電業法在一定程度下有優先於民法而適用之效力，土地所有權人不得請求遷移系爭高壓電線及鐵塔，然依電業法五十三條規定之意旨，並未排除土地所有權人依民法侵權行為之規定請求損害賠償之權利，因此土地所有權人得循民事訴訟程序主張其權利，仍屬私權爭執之範疇，為民法第七百七十三條、第七百八十六條之適用問題，非公法上之法律關係。
理 由
甲、程序方面：
一、 本件行政訴訟起訴後被告之代表人變更，玆經現任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按行政訴訟法第一百十一條第一項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」經查本件原告起訴時原請求被告給付：「自九十年七月一日至九十一年六月三十日止共計一年已支付之行政救濟金一千三百七十八萬二千五百九十二元及其遲延利息部分，嗣於起訴狀送達後之九十一年八月八日另追加請求被告給付「八十七年七月一日至九十年六月三十日止共計三年，被告已支付之行政救濟金二千六百五十一萬一千八百五十八元及其遲延利息部分，及九十一年七月一日起至同年十二月三十一日止共計半年已支付之行政救濟金六百八十九萬一千二百九十六元及其遲延利息部分」，二者給付基礎事實之期間金額及訴訟標的均有不同，應屬訴之追加，惟本院認不礙訴訟終結，其追加尚屬適當，應予准許，合先敘明。
三、關於審判權之有無則於各別請求權予以論述。
乙、實體方面：
壹、本件兩造不爭之事實：
一、原告臺北市政府辦理臺北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收作業，其○○○區○○段Ｆ二三及Ｆ二七街廓計十八筆抵價地上有高壓電線、鐵塔尚未遷移，致土地所有權人無法使用，案經原告八十七年七月九日召集被告台灣電力股份有限公司研商處理，作成結論：並由原告發給各土地所有權人行政救濟金八十七年七月一日至九十年六月三十日止共計三年，被告計支付之行政救濟金二千六百五十一萬一千八百五十八元。嗣原告又以九十年六月之期限即將屆滿，被告仍無法完成為由，於九十年四月二日召開「研商臺北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收範圍內抵價地地上之台電高壓線下地案」會議，作成決議。原告乃先行於六月二十日分別再發放自九十年七月一日至九十一年六月三十日止共計一年，計支付之行政救濟金一千三百七十八萬二千五百九十二元。另原告又給付予土地所有權人九十一年七月一日起至同年十二月三十一日止共計半年已支付之行政救濟金六百八十九萬一千二百九十六元之行政救濟補償金。以上均有補償清冊及會議記載可稽，並為兩造所不爭，堪認為實。
二、原告起訴意旨略謂：本件涉及電業法上之損害賠償或補償，類似民法上的相鄰關係，性質上應屬公法上法律關係。依據被告與原告於八十七年七月九日行政契約之約定，原告未能依限遷移系爭抵價地上之高壓電線、鐵塔，原告自得依該契約之內容或依債務不履行之理論請求被告給付由原告先行代墊算至九十年六月三十日止之補償金。又若審理結果，不能認行政契約存在時，原告亦得依公法上不當得利或無因管理之請求權，向被告請求給付原告預先支付依電業法五十三條規定應給予之補償。原告爰以如聲明所載之款項應由被告負擔為由，依行政契約、公法上不當得利、無因管理等法律關係，提起行政訴訟。
三、被告答辯意旨略謂：被告之高壓電線及鐵塔設於系爭土地上，土地所有權人如因此受有損害，依電業法五十三條規定意旨，得依民事訴訟程序取得救濟，本案並非因公法關係涉訟，行政法院並無管轄權。且原告發放之行政救濟金係因土地徵收所應發放之補償費，不僅與被告無涉，兩造間八十七年七月九日之會議，亦未就任何公法上之權利義務，達成意思上之合意，以書面簽訂契約，雙方並無行政契約之存在，原告並無公法上請求權。
貳、玆分三部分論述之：
（壹）、自八十七年七月一日至九十年六月三十日止共計三年已支付之行政救濟金二千六百五十一萬一千八百五十八元及其遲延利息部分：
一、原告此部分主張係以：臺北市○○區○○段Ｆ二三及Ｆ二七街廓十八筆抵價地所有權人因被告設置電線、鐵塔所受之損害，依前揭規定，原應由被告按電業法第五十一條至五十三條規定損害之程度予以賠償或補償。惟原告以為被告管理之意思，先行代墊八十七年七月一日至九十年六月三十日止共計三年部分之行政救濟金，爰依公法上之不當得利，或無因管理，向被告請求返還上開金額及遲延利息。
二、按行政機關主張對人民所為之金錢給付，因欠缺合法之法律原因而請求返還或主張行政法院應就原告主張之虛擬法律關係先為判斷該給付關係之法律性質為何，而認其為何種公私法關係，進而決定行政法院審判權之有無。原來之給付關係為私法關係者，應成立民法第一百七十九條以下之不當得利法律關係，反之，原來之給付關係為公法性質者，則應成立公法關係。是以本件所應審者，在於原來之給付即被告按電業法第五十一條至五十三條規定損害之程度予土地所有權人之賠償或補償之法律性質為公法或私法？
三、按電業法第二條規定：「本法所稱電業，謂應一般需用經營供給電能之事業。」第七條規定：「電業經營分左列各種：一公營：國營、直轄市營、縣 (市)營、鄉 (鎮、市)營屬之。二民營：人民出資經營者屬之。政府與人民合營之電業，政府資本超過百分之五十者，視為公營；其由公營事業轉投資與人民合營，其出資超過百分之五十者，亦同。」足見電業之經營純係電業之經營行為，縱目前被告係以公營之方式組織之，亦屬營利公司之型態，應為「國庫行政」內之行政上營業行為，並無高權主體利用或使用土地之公法性質，至於電業法第五十一條至五十三條之無害通過權之特別規定，應與民法物權篇所有權相鄰關係類同，屬私法規範，尚難認係公法關係，則電業法第五十三條規定電業對設置線路通過之所有權人之補償，應與民法物權相鄰關係相關規定損害損金之性質相同，屬私法爭議，本院應無審判權限。
四、退一步言，縱認本件法律關係為原告主張所要解決之抵價地行政救濟金給付之償還，係公法關係，而認定本件係屬公法訴訟，本院有審判權。惟查，原告因「基隆河中山橋至成美橋段河道整治」而作區段徵收，並發放抵價地給被徵收人民，惟因所發放之十八筆抵價地，其上本已有被告公司所設之高壓電線，抵價地所有人認為以其所得損失補償不夠，原告受取得抵價地所有權之被徵收土地人民要求，以發放「行政救濟金」方式做損失補償。則原告發給被徵收土地之人民抵價地及行政救濟金係基於區段徵收補償作業，但縱認被告對系爭抵價地人民有給付義務，亦係基於電業法第五十三條之補償而來，但公法上不當得利，係以財產移動有因果關係為要件，亦即一方之財產減少直接構成另一方之財產增加為要件，另公法上無因管理則應以為他人管理事務為要件，亦即基於管理所生之事實上利益歸屬他人之意思及行為，而為他人管理事務，但本件係原告依其行政救濟金補償方式而給付，與被告是否與土地所有權人所成立之電業法無害通過權補償，係屬兩事，原告以公法上不當得利及無因管理請求償付上開金額，均有未合，
（貳）、自九十年七月一日至九十一年六月三十日止共計一年已支付之行政救濟金一千三百七十八萬二千五百九十二元及其遲延利息部分：
一、原告主張本件兩造早在八十七年七月九日約定，原告支付補償金至九十年六月三十日止，『如超過三年期限未完成遷移，由被告依相關規定另為處理』，原告既已先行支付上述救濟補償金款項，依兩造間行政契約原告自得向被告為主張。其次，若依兩造協議不能直接推導出應由被告支付上述費用，但應認為被告違反兩造約定之作為義務，而有違約之損害賠償責任，故應支付本案原告已支付之費用。若認兩造間無行政契約存在，依電業法第五十三條之規定，被告設置線路於他人地面之上方之空間依法應按損害程度予以補償，故對受損害民眾為補償乃被告之法律上義務，今原告既為保障民眾權益先予支付，被告依法自應予以返還，此種公法上之不當得利，被告亦應負返還責任，故原告依法亦得據此向被告為請求。
二、玆先就行政契約言之：
㈠、按行政契約（公法契約）與私法契約之區別，究係應以契約標的抑契約目的為判別標準，向存有爭議。依行政程序法第一百三十五條：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」應係採契約標的說。學者間亦認，原則上應以契約標的為準，如依契約標的仍無法判斷其法律性質時，則兼採契約目的加以衡量；換言之，若是契約標的給付行為不易區分為私法或公法性質，或是光憑契約標的仍不能清楚決定其契約的法律性質時，此時就必須就「契約的目的」及「契約整體特徵」作判斷，合先敘明之。經查依據原告主張之契約，係給付原告所給付予土地所有權人之補償款，依契約之標的言，應係公法契約無訛，被告抗辯非公法契約，殊屬無據，本院就此部分，應有審判權，
㈡、本件原告所主張之「行政契約」乃指八十七年七月九日會議記錄，被告當次雖有派遣代表出席，而在會議開始前簽到，惟雙方並未就任何公法上之權利義務，達成意思上之合意，原告主張雙方成立公法契約已有未合。另就原告所提之八十七年七月九日會議記錄內容結論：「（二）‧‧‧未遷移前已分配之抵價地‧‧‧建議以行政救濟金方式酌予補償，‧‧‧計算救濟金之期限自八十七年七月一日起至九十年六月三十日止共計三年。如超過三年期限仍未遷移完竣，由被告依相關規定另為處理」亦僅係記載由被告依相關規定另為處理，被告顯未就給付上開行政救濟金為承諾，兩造應尚未成公法契約，是以原告依公法上契約成立所主張之履約請求及債務不履行損害賠償請求，即不成立，
三、至於原告依據公法上不當得利請求部分：其理由與前述（壹）相同，公法上法律關係是存於原告與受徵收處分之人民之間，與被告無關，亦不得依公法上不當得利請求。
（參）、九十一年七月一日起至同年十二月三十一日止共計半年已支付之行政救濟金
六百八十九萬一千二百九十六元及其遲延利息部分，此部分原告請求之理由與前開（壹）部分同，其不准之理由同前（壹）部分，玆不贅述。
從而，原告依首揭規定請求被告給付如訴之聲明，其訴均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十二 月 二十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 二十 日
書記官 黃明和