臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六三三六號
原 告 甲○○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因都市計劃法事件，原告不服內政部中華民國九十年九月七日台（九十）內訴字第九○○二八○九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於台北市○○區○○路○號之二經營「新高旅社」，系爭建築物位於都市計畫第三種商業區內，案經被告機關所屬警察局大同分局於民國（以下同）八十九年二月二十一日臨檢系爭建築物查獲女服務生謝陳秀珠媒介一大陸女子何玉與男客人房佳德於旅社三○一室房內從事性交易，以涉嫌妨害風化罪嫌移送地檢署偵辦，被告機關認原告違規使用為色情場所，違反都市計畫法第三十五條、都市計畫法台北市施行細則第十條之一及台北市土地使用分區管制規則第二十三條規定，乃依都市計畫法第七十九條第一項規定，以八十九年十二月十一日府都一字第八九一○二八八一○○號函裁處原告新台幣（以下同）二十萬元罰鍰並勒令停止使用，原告不服，提起訴願，被告機關另以九十年二月六日府都一字第九○○一二六○六○○號函補正原處分，認原告違規使用為性交易仲介業場所，訴願決定機關將原告訴願駁回，原告猶不甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告主張被告機關需舉證證明其具備故意或過失之責任條件，方得對之處罰，是否有理？
甲、原告主張：㈠按「人民違反法律之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於
故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反『禁止規定』或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。行政法院六十二年度判字第三○號判例謂：『行政罰不以故意或過失為責任條件。』及同年度判字第三五○號判例謂：『行政犯行為之成立，不以故意為要件，其所以導致. 偽報貨物品質價值之等級原因為何，應可不問。』其與上開意旨不符部分，與憲法保障人民權利之本旨牴觸，應不再援用。」司法院釋字第二七五號解釋已有明文。是以，對於人民因違反行政法上之義務，而科以行政（秩序）罰之處分時，必以該受處分人之相對人，具備故意或過失，始得謂其處分為合法；且同解釋並承認「過失推定原則」。是以，對於行政秩序罰之科處，必以行政機關舉證證明受處分之相對人具備故意或過失之責任條件，始克當之。例外於「僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者」，方得將該舉證責任轉致於行為人，惟此以「不以發生損害或危險為其要件者」，始有適用。
㈡查本案中，原處分係以都市計畫法第三十五條、都市計畫法台北市施行細則第十
條之一、台北市土地使用分區管制規則第二十三條、都市計畫第七十九條為依據。然按都市計畫法第七十九條為罰則規定、台北市土地使用分區規則第二十三條為說明「商業區」使用限制種類之補充規定，屬於關於「構成要件行為」之規範，與責任條件之適用無關。被告機關主要裁罰之依據應為都市計畫法第三十五條、都市計畫法台北市施行細則第十條之一。惟上開兩項法條均以發生「有礙商業便利」或「有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生」之結果或危險發生為其要件。故本案已無前述所謂「過失推定原則」適用之餘地。被告機關需舉證證明原告具備故意或過失之責任條件，否則，即難認其處分非為違法，故有予以撤銷之必要。
㈢另就原告是否具有故意或過失之責任條件言，因本案被告機關與訴願決定機關均
認原告係具有「容許」之故意，‧‧‧若原告果就其所僱傭之服務生謝陳秀珠媒介大陸女子與人從事性交易予以容許，則勢必為被告機關所屬之「台北市警察局大同分局」一併移送該士林地檢署偵辦，而以共同正犯或幫助犯同時起訴，豈有容原告獨自逸逃之理。是以，若認原告有此「容許」謝陳秀珠違規使用該旅社之故意，則顯與事理不符。
㈣末按被告機關所據以裁罰原告之依據無非係都市計畫法第七十九條，該條文所謂
違反「本法」或「各級政府依本法所發布之命令」，當指都市計劃法第三十五條、都市計劃法台北市施行細則第十條之一及台北市土地使用分區管制規則第二十三條。今若就都市計畫法第三十五條及都市計畫法台北市施行細則第十條之一論，則被告機關不僅須舉證證明原告具有故意之責任條件外，尚須說明，甚至證明原告有何種行為「有礙商業之便利」？及「有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」之「結果」或「危險」發生，以實各該法條之要件，若就台北市土地使用分區管制第二十三條內所規定第四十一組允許使用之範圍，何有違反被告機關所公布之命令可言？另本案中之「新高旅社」係原告為管理者及使用者，並非媒介大陸女子與人從事性交易之謝陳秀珠，則有何理由認定身為管理者與使用者之原告就該「新高旅社」有違反前開法令而為使用之情事？縱然原告與該謝陳秀珠間具有僱傭關係，則於謝女此種趁雇主南下看顧母親病情機會，私下偷偷媒介他人從事性交易之行為，復又無法證明原告與謝女兼有所謂「容許」之情事存在，認定為與原告本身行為相同，而應對原告科處行政罰，其法令依據或法理基礎何在？㈤故被告機關若就上開述點未能闡明其依據及證明其事實，則原處分即非合法有理由，而有撤銷之必要。
乙、被告主張：㈠案查原告所使用之臺北市○○區○○路○號之二建築物，位於都市計畫第三種商
業區內，未經許可，即於系爭建築物違規使用為色情場所（被告機關另以九十年二月六日府都一字第九○○一二六○六○○號補正，違規使用為性交易仲介業場所），案經被告機關所屬警察局於八十九年二月二十一日查獲，並以八十九年十一月二十三日北市警行字第八九三一六七六一○○號函查報在案，按實地臨檢紀錄表並經關係人承認無訛後簽章所示：「‧‧‧二、據該店負責人羅○○不在，據現場負責人謝○○○稱該店領有北市建一商號（五三）字第五一四一四號營利事業登記證，‧‧‧三、警方臨檢三○一室時發現房○○與大陸女子何○從事性交易，警方將本案帶回法辦移送。‧‧‧四、另訊據男客房○○供稱是由女服務生一再催促媒介，並帶領大陸女子何○前來應召從事性交易並支付新台幣參仟元整，服務生謝○○○坦承不諱。」另據原告之警方偵訊（調查）筆錄所示，坦承其為系爭建築物「新高旅社」之負際負責人負責旅社營運。
㈡次查原告所使用之系爭建築物，位於都市計畫法第三種商業區內，使用組別及使
用項目，自應符合臺北市土地使用分區管制規則第二十三條之規定，然該條內並無規定可允許或有條件允許使用為色情場所（性交易仲介業場所），故今查獲於系爭建築物違規使用為色情場所（性交易仲介業場所），已違反臺北市土地使用分區管制規則，違法情節明確，被告援引都市計畫法第七十九條之規定，於八十九年十二月十一日府都一字第八九一○二八八一○○號函（九十年二月六日府都一字第九○○一二六○六○○號函補正），處使用人（原告）二十萬元罰鍰並勒令停止使用，並無違誤。
㈢復依司法院釋字第二七五號解釋所示：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之
行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反『禁止規定』或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰‧‧‧。」緣此被告機關認定原告即已違反台北市土地使用分區管制規則中第二十三條：第三種商業區內容許使用及附條件使用之項目時，即應屬明確違反「禁止規定」，推定原告為有過失，於原告不能舉證證明自己確已善盡僱用人注意義務督促其所僱用之服務生做合法正當之行為，即應受處罰，故原處分應無違誤。
㈣再查臺北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別內之
允許使用項目或附條件允許使用項目，本案系爭建築物位於第三種商業區內，依前揭規定其允許使用及附條件允許使用項目，皆無可供「色情場所」（性交易仲介業場所）之項目，再查都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則等對「商業區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而台北市土地使用分區管制規則係依據都市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對台北市之土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反台北市土地使用分區管制規則，被告機關援引都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則之相關規定，裁處原告，並無疑義。
㈤又查系爭建築物內「新高旅社」之負責人為原告並無疑義，負責人對於其使用之
建築物應負保管及合法使用之責任，雖原告雇用謝女管理旅社，然並不影響其為實際負責人之事實。
㈥末查行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者
，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，各有其適用。從而，原處分並無不合。
㈦綜上所述，本件原告之訴為無理由，爰請依法駁回原告之訴。
理 由
一、按都市計畫法第三十五條規定：「商業區為為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」都市計畫法台北市施行細則第十條之一：「‧‧‧二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。‧‧‧」台北市土地使用分區管制規則第二十三條：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。‧‧‧（三二）第五十一組：公害最輕微之工業。
二、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。‧‧‧（八）第五十二組：公害較輕微之工業。」都市計畫第七十九條規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，‧‧‧違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。‧‧‧」。
二、查台北市○○區○○路○號之二之「新高旅社」建築物，位於都市計畫第三種商業區內，案經被告機關所屬警察局大同分局，於八十九年二月二十一日臨檢系爭建築物查獲女服務生謝陳秀珠媒介一大陸女子何玉與男客人房佳德於旅社三○一室房內從事性交易，被告認原告違規使用為色情場所，乃依都市計畫法第七十九條第一項規定，裁處原告二十萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告則以對於行政秩序罰之科處，必以受處分之相對人具備故意或過失之責任條件，始克當之，而本件原告並無故意亦無過失。且按都市計畫法第七十九條為罰則規定、台北市土地使用分區規則第二十三條為說明「商業區」使用限制種類之補充規定，屬於關於「構成要件行為」之規範，與責任條件之適用無關云云。
、經查：㈠原告於台北市○○區○○路○號之二經營「新高旅社」，案經被告機關所屬警察
局大同分局於八十九年二月二十一日臨檢系爭建築物查獲女服務生謝陳秀珠媒介一大陸女子與男客人於旅社三○一室房內從事性交易，此有被告機關所屬警察局大同分局臨檢紀錄表影本附卷可稽，並經台灣士林地方法院以八十九年度訴字第二三二號刑事判決處該女服務生有期徒刑二個月，且為原告所不爭執，原告違規事證，洵堪認定。
㈡依司法院釋字第二七五號解釋所示：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行
為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反『禁止規定』或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰‧‧‧。」查該服務生謝陳秀珠為原告所僱用，揆諸民法第一百八十八條之規定，僱用人對於受僱人之選任及監督，仍應負相當注意之義務，否則難謂對於受僱人之行為，不負過失之責；況謝陳秀珠曾於八十七年十一月間因媒介陳姓女子與不特定人性交經警查獲（台灣士林地方法院八十九年度訴字第二三二號刑事判決，足資參照），謝女於八十七年間既有媒介性交之行為，原告即不應繼續予以僱用，惟原告仍僱用，對於本件難謂無過失；原告陳稱案發當日南下而不在現場，應認無過失乙節，尚不足採。
㈢查台北市○○區○○路○號之二建築物，位於都市計畫第三種商業區內，，依台
北市土地使用分區管制規則二十三條規定，並無可供按摩及媒介性交易之組別，從而原告所為自違反都市計畫法第三十五條、都市計畫法台北市施行細則第十條之一及台北市土地使用分區管制規則第八條之規定，自應依都市計畫法第七十九條之規定，處使用人六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。而被告為對執行違反都市計畫法第七十九條裁罰有處分標準，亦於八十九年六月二日訂定對第一階段者，一律均處以二十萬元，因而被告於其行政裁量之範圍內裁處原告二十萬元罰鍰並勒令其停止使用，屬其行政裁量權之運用。
㈣再查臺北市土地使用分區管制規則，係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別內
之允許使用項目或附條件允許使用項目，本件建築物位於第三種商業區內，依前揭規定其允許使用及附條件允許使用項目，皆無可供「色情場所」（性交易仲介業場所）之項目，再查都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則等對「商業區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而台北市土地使用分區管制規則係依據都市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對台北市之土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反台北市土地使用分區管制規則，被告機關援引都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則之相關規定，裁處原告，並無違誤。
四、綜上所述，本件被告對原告違反都市計畫法第七十九條之情事，依其行政裁量為二十萬元罰鍰並勒令停止使用之處分，依法核無不合，訴願決定予以維持，亦無不當，原告仍執前詞指摘原處分，顯無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第七庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十四 日
書記官 黃瑞芬