臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六四六七號
原 告 甲○○被 告 內政部警政署入出境管理局代 表 人 曾文昌（局長）住同右訴訟代理人 乙○○
丙○○右當事人間因入出境事件，原告不服內政部中華民國九十年十月十二日台 (九十)內訴字第九００六二四九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告之父親田憲慶先生分別於八十七年四月十七日及同年四月廿七日委託康年旅行社代申請大陸地區人民田春麗、賈素梅、袁松濤等三人來台探病；依據「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」第四條第一項規定：大陸地區人民，其在臺灣地區設有戶籍之二親等內血親、繼父母、配偶之父母、配偶或子女之配偶有左列情形之一者，得申請進入臺灣地區探病或奔喪；由於袁松濤與被探人（田憲慶先生）係姑侄關係，核與規定不符，經被告機關於八十七年四月三十日以境平安字第一八八四七號函予以否准。原告不服提起訴願，亦遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
(一)原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷，並命被告將原申請案之原始證件及申請規費歸還。
(二)被告聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告在本件是否當事人適格。
１、原告主張之理由：
(一)被告機關係為國家最高執法機關警政署之下屬機關，又掌管全國門戶之重責大任，除應嚴格遵守法定原則外，被告機關在行使法律所賦予之人民各申請案審核的同時，也負有查核事實的義務與責任，除更應嚴守所依憑主張之法律限制與規範，更需注意大眾公益之保護與人民對政府機關之合理信賴；又被告機關對人民申請案之委託，既依民法第五三一條要求委任事務處理權之授與「依法應以文字為之者，其處理權之授與，亦應以文字為之」，自當謹守授權範疇之限制，而非依承辦人無法無憑任意逾越權限為之。
(二)被告機關依不法之申請「來台探親」案，顯然矛盾且未善盡查核之責，偽造、違法所為之行政處分，非經撤銷不能保障全民利益及人民對政府機關查核能力之合理信賴，此等自合於訴願法第八十條及行政程序法第一一九條之規定。
(三)在被告機關之答辯狀中，除原告出生日期錯誤外；兩造所爭之「訴之標的」，被告機關以「不實的訴之標的陳述於事實處，顯與其引用之內政部訴願審議委員會九十年十月十二日台（九十）內訴境字第九００六二四九號函所書之訴之標的「八十七年九月二十一日境信慧字第五八八七二號函明顯不同；被告機關企圖「以非事實陳述並依其而書寫答辯狀」，以欲求掩蓋疏失，此已非關行政程序問題，被告機關一再以非事實陳述於所掌公文書中，一再損及原告權益，顯涉及刑法第二一三條之行為。
(四)原告為適於訴願法第十八條之利害關係人：理由：（１）基於「信賴保護、利益保護及誠信原則」，被告機關對同一原告身分之認定，卻依對被告機關有利與不利而分別作不同且彼此矛盾之主張，顯與行政程序法第五條明確性原則有違，又與行政程序法第七條第二款及第九條有悖；（２）原告在八十七年十一月十一日要求支付「申請規費七百元」，並以八十七年十一月二十一日台中英才郵局第五一六九號存証信函請被告機關將處理情形逕復被探人，遭被告機關置之不理外；還在八十九年元月間，旅行業者以存證信函要求原告支付申請案三人之「代辦規費」，此讓原告支付被告機關非法退還他人之申請規費的損失，自合於利害關係人身分，依訴願法理應受理。
(五)「行政機關對人民申請案件，沒有不作為之行政裁量權」，大法官第四六九號釋文有明文解釋，且訴願法第二條也訂有明文，合先敘明。被告機關對田春麗及賈素梅二人申請案，並未有任何行政裁量處分書製作外，並以「逾期不補撤回書」為由將申請案歸檔，除無任何通知「補撤回書」之文件外，更遑論沒有任何依法送達之文件與程序；況且行政機關依法不可逾越行政裁量權之限制，要求申請人違背申請本意「補具撤案申請書」。
(六)再，被告機關所主張依作業規定，申請案正本經縮影後銷毀；然在被告機關所提供之縮影資料中，獨缺縮影編號：000000-0000號影本，及訴之標的「八十七年九月二十一日境信慧字第五八八七二號函，及其依憑辦理之康年旅行社申請書」，故對被告機關所主張之「康年旅行社分別於八十七年五月二十日及八十七年九月二十一日兩次向被告機關申請退件文件」是否真的有該等事實存在，應有調查查明之必要。
(七)被告機關係以合法公文程序將申請文件及規費交付康年旅行社，故原告非得經訴願法第八十條第二款訴訟撤回該行政處分，否則該行政處分雖違法，但仍受信賴保護原則所保護，而原告權益受損自無法取回原申請文件及被告機關退還之規費。
(八)「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，此行政程序法第八條訂有明文；又，行政訴訟法第一條有關行政訴訟宗旨，明定為「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨」；被告機關乃行政機關，所有行政行為自當遵守行政程序法之「誠信」原則；又，對訴訟案件答辯處理，除應誠信為之，更不應欲以非法之「訴之標的」，藐視人民權益，進而可能造成司法不公之情事，影響人民對政府機關合理之信賴。被告機關以「不實的訴之標的（八十七年四月三十日境平安字第一八八四七號函）」陳述於事實處，依不實之訴之標的所為之行政訴訟答辯狀，除屬非法外，更使人民對本案行政訴訟之公平性無法受到信賴原則之保護。本案訴之標的：境信慧字第五八八七二號函屬行政程序法第一一一條情形，依法無效：在原告經調閱本案、陳情、訴願等相關行政訴願，迄今「從未見過」本案訴之標的，雖被告機關以「依作業規定，申請案正本經縮影後，於保存期滿一年即予銷毀」搪塞答覆，然被告機關針對本案所提供之縮影資料中，包括答辯狀中「張冠李戴」之「境平安字第一八八四七號」處分書都有，獨缺本案訴訟標的即境信慧字第五八八七二號函，雖原告陳情中，一再請求被告機關提出 (全案獨缺之縮影文件編號：
000000-0000)，但從未為被告機關所受理。因此，原告對是否真有被告機關所稱之境信慧字第五八八七二號函乙事，提出合理懷疑！因被告機關行政程序明顯瑕疵而為之「境信慧字第五八八七二號函」處分書，鮮有合於行政程序法第一一九條規定，自屬無效。
(九)被告機關在受理人民申請案時，既依法對受委託人要求具結有書面委託書方得行為，應該書面委託書「善盡審查之職」，倘依偽造或非法授權所為之行政處分，自屬違法。另，被告機關對申請案件既依法要求以「書面之委託書」方得受理之法律程序，自當遵守民法第五三一條委任事務處理權之授與限制，不得逾越授權權限而接受違反所為反向撤案申請。
(十)有關被告機關未善盡審查之責，竟以「偽造」及「違法」委託書行為，因非法委託書所為之行政處分，自屬無效。而其對人民申請案件，被告機關無權違反大法官第四六九號解釋文及訴願法第二條規定，以個人喜惡，以積極不作為的方式處理，並要求申請人違反真正意思表示，要脅『補具撤案申請』，未達目的則以「逾期不補撤回書為由歸檔」不予處理，人民應如何信賴政府及其所為行政？原告在被告機關八十七年九月二十一日所為之境信慧字第五八八七二號函處分書前，在八十七年九月八日透過被告機關電子信箱，請其能就申請案件處理給予原申請人函覆，然，被告機關除未依行政程序給予處理答覆外，更與康年旅行社聯手將本案抹滅，顯為行為之故意；以讓被探人今生永不得見親生女之刑，嚴懲陳情人等不依被告機關要求『補據撤案申請書』。基於「信賴保護及利益保護」原則，原告合於訴願法第十八條之身分，被告機關不應就被告機關有利與不利而為截然不同之反向認定：（１）依行政程序法第四、五、六、八條之原則規定，被告機關既以九十年二月一日以（九十）境平界字第五０九一號書函指稱：「依行政程序法第四十六條規定，原告合於利害關係人身分同意調卷」在案，基於「明確性」與「誠信原則」，被告機關自不得就同一關係做前後不同之認定。（２）本案原告合於民法第五三七條之複委任關係：原告與原申請人田憲慶為「唯一直系血親關係」，與田春麗與賈素梅為「二等血親關係」；依人倫習慣，子女替父母做事自不需要有「授權」方可為之；況且，本案之申請案件之委託、文件填寫及費用支付等均為原告所為，原告身份自合於利害關係人。（３）原告被旅行業者要求支付「本案申請規費」，自與本案有金錢上之利害關係。被告機關既枉顧偽造及違法委託書之事實，而依康年旅行社申請，作出將原案申請文件及規費交付康年旅行社之行政處分，康年旅行社既已屬行政程序法第一一九條其信賴不值得保護之條件，故原告非得經訴願法第八十條第二款訴訟撤回該行政處分，否則該行政處分雖違法，但仍受信賴保護原則所保護，而原告之權益受損自無法補救。
綜上析論，基於信賴保護原則及行政程序法第一條之精神，被告機關所謂處分實屬違法失當，請惠賜判決如訴之聲明，以保原告合法權益。
２、被告主張之理由：
(一)原告非為適格訴願人依訴願法第十八條「自然人、法人、非法人團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」及第七十七條第一項第三款「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：一、．．．三、訴願人不符合第十八條之規定者。．．．」，原告既非袁松濤、田春麗、賈素梅來臺探病申請案之探病對象，亦非代申請人及受處分人，與系爭標的並無直接關係，其訴訟不合法定程序，乃訴願決定：應不予受理，合先敘明。
(二)原告之父親田憲慶先生，生前分別於八十七年四月十七日及八十七年四月廿七日委康年旅行社向被告機關代申請大陸地區人民田春麗、賈素梅、袁松濤等三人來台探病，由於袁松濤與被探人（田憲慶先生）係姑侄關係，核與現行探病規定不符，被告機關於八十七年四月三十日以境平安字第一八八四七號函予以否准；至田春麗及賈素梅部份，被告機關以逾期不補撤回書為由，予以歸檔。
(三)本案三件申請案之相關文件資料 (保證書、照片、身分證影本、診斷書、戶籍謄本)，經田憲慶先生委託之康年旅行社分別於八十七年五月二十日及八十七年九月廿一日兩次向被告機關申請退件，被告機關當日即分別以境信慧字第三一六四六及五八八七二號函將上述文件退還，至原申請書，被告機關業依作業規定，申請案正本經縮影後，於保存期滿一年即予銷燬。
(四)退還申請規費部份：依據「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」第十四條第一項第三款規定：在大陸地區者，應向行政院設立或指定之機構或委託之民間團體在大陸地區分支機構申請，未設立分支機構前，須經由香港地區進入臺灣地區，由其在臺灣地區親屬或代申請單位向境管局申請；另依據大陸地區人民及香港澳門居民入境許可證件規費收費標準第三條第一項第一款規定：大陸地區人民申請單次入出境證件，每件新臺幣四百元；第七條第二項規定：申請案件不予許可者，其所收規費應予退還。因此，受田憲慶先生委託之康年旅行社業於八十七年六月廿九日向被告機關申請袁松濤探病案退費，八十七年九月廿八日又向被告機關申請田春麗及賈素梅兩人探病案退費，被告機關皆依規定，將退費金額退予受田憲慶先生委託之康年旅行社郵寄返還，退費文件除退費日報表外，原退費申請表正本等相關文件已依檔案年限規定予以銷燬。
(五)被告機關已依規定退還原始申請案之文件及原收取之申請規費予受田憲慶先生委託之康年旅行社，是以原告主張被告機關返還申請證件及規費部份，請原告循法律途徑向受委託之康年旅行社索回。
綜上所陳，被告機關處理大陸地區人民田春麗、賈素梅、袁松濤等人來台探病案，並無違法或不當之處。
理 由
一、因行政機關之違法行政處分，致權利或法律上之利益受損害之相對人及其他利害關係人，始為得提起撤銷訴訟之適格當事人，有行政訴訟法第四條第一項、第三項可以參照。所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。本件係原告之父親田憲慶 (已歿)，生前分別於八十七年四月十七日及八十七年四月廿七日委由康年旅行社向被告機關代申請大陸地區人民田春麗、賈素梅、袁松濤等三人來台探病，由於袁松濤與被探人田憲慶係姑侄關係，核與現行探病規定不符，被告機關於八十七年四月三十日以境平安字第一八八四七號函予以否准；至田春麗及賈素梅部份，被告機關以逾期不補撤回書為由，予以歸檔。是以本件原處分之對象為田憲慶，並無疑義。原告既非申請人或其法律關係之繼受人，亦非田春麗、賈素梅、袁松濤等利害關係人，率以其個人之名義提起訴願，訴願機關依訴願法第七十七條第三款之規定，諭知不受理之決定，於法並無不合。原告不服訴願決定，復起訴請求判決原處分及訴願決定均撤銷，並命被告將原申請案之原始證件及申請規費歸還原告，自屬當事人不適格，而欠缺權利保護要件，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
二、本件原告既屬當事人不適格而欠缺權利保護要件，兩造其餘主張自無庸再行審究，附此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
臺北高等行政法院 第四庭
審判長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 三十一 日
書記官 王俊權